Люстрація всупереч праву

Проект закону про очищення влади не відповідає євростандартам

14 серпня 2014 року Верховна Рада прийняла за основу проект закону «Про очищення влади» (№4359а), який покликаний запровадити процедуру перевірки та звільнення з посад окремих державних службовців та інших осіб, які виконують функції держави та органів місцевого самоврядування. Проте навіть поверховий аналіз цього документа дає підстави стверджувати, що його положення містять суттєві неузгодженості з європейськими стандартами у сфері проведення люстрації.

Принципи від ПАРЄ

Так, Парламентська асамблея Ради Європи в п.12 резолюції №1096 (1996) відзначила, що люстраційні або інші адміністративні заходи, які запроваджує держава, будуть сумісними з принципами демократичної та правової держави, лише якщо дотримано таких критеріїв:

• принцип вини повинен бути індивідуальним, а не колективним і має бути встановлений у кожному конкретному випадку;

• право на захист, презумпція невинуватості та право на оскарження в суді повинні гарантуватися.

Крім того, у п.13 цієї ж резолюції ПАРЄ рекомендувала проводити такі заходи відповідно до Керівних принципів щодо забезпечення дотримання люстраційними законами та подібними адміністративними заходами вимог правової держави.

Наведу лише кілька з перелічених у цьому документі принципів, які не знайшли свого відображення в проекті №4359а.

Так, адміністрування люстраційного процесу має здійснюватися спеціально утвореною комісією у складі шанованих суспільством осіб, які пропонуються главою держави й затверджуються парламентом (принцип 1). Натомість у проекті відсутній єдиний орган, який би відповідав за процес проведення перевірок державних службовців та інших перелічених осіб, а сама перевірка фактично забезпечуватиметься всіма органами влади.

Люстрація повинна бути обмежена тільки такими посадами, стосовно яких існують підстави вважати, що особа, яка їх обіймає, може їх використати з метою створення суттєвих загроз правам людини або демократії (принцип 4). Проект передбачає люстрацію всіх без винятку посадових і службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, що є явно необгрунтованим і недоцільним.

Люстрація не може застосовуватися до виборних посад: виборці мають право обирати на власний розсуд (принцип 5). Проте в проекті №4359а люстрація передбачається й для виборних посад.

Дискваліфікація особи внаслідок люстрації не повинна перевищувати 5 років, оскільки не слід недооцінювати можливості позитивних змін у ставленні та звичках особи (принцип 7). У проекті ж передбачено, що людина, яка не пройшла перевірки, впродовж 10 років позбавляється права займати посади в органах державної влади й місцевого самоврядування. Такий строк є надзвичайно суворим обмеженням для громадянина, особливо враховуючи той факт, що автоматично вважається такою, що не пройшла перевірки, особа, яка в період з 25 лютого 2010 по 22 лютого 2014 року просто займала будь-яку з перелічених у п.1 ч.1 ст.4 проекту посад (наприклад прокурора району), незалежно від того, вчиняла вона на цій посаді протиправні дії чи ні. Щоб підкреслити абсурдність ідеї, зауважу, що строк погашення судимості для особи, яка засуджена до позбавлення волі за особливо тяжкий злочин, становить лише 8 років.

Тільки особи, які наказували вчиняти, вчиняли серйозні порушення прав людини або суттєво допомагали в їх учиненні, можуть бути дискваліфіковані  (принцип 8). Стаття 4 проекту натомість закріплює положення, згідно з якими зай­няття в певний період окремих посад є достатньою підставою для визнання особи такою, що не пройшла перевірки й підлягає звільненню. Таким чином, сам по собі факт зайняття певної посади розглядається як презумпція вчинення людиною протиправних діянь, що є абсолютно неправильним і грубим нехтуванням вимог стосовно невинуватості особи та індивідуалізації її вини.

У жодному випадку особу не можна піддавати люстрації без надання всіх гарантій належної правової процедури, включаючи право на захисника (який має призначатися, якщо суб’єкт люстрації не може найняти такого захисника), право бути обізнаним з доказами обвинувачення, право на доступ до всіх наявних обвинувальних та виправдувальних доказів, право надавати свої докази, право на відкритий процес, якщо цього вимагає суб’єкт, право на оскарження до незалежного судового органу тощо (принцип 13). Аналіз проекту №4359а свідчить про відсутність у ньому достатнього комплексу гарантій для особи, які б виключали ризик її свавільного переслідування та необгрунтованого застосування обмежувальних заходів.

Висновки ВК

Корисним для чинної влади при розробленні проекту закону «Про очищення влади» було б і ознайомлення зі стандартами люстраційних заходів, які напрацьовані Венеціанською комісією, зокрема з її висновками щодо люстрації в Албанії (CDL-AD(2009)044), Македонії (CDL-AD(2012)028), Грузії (CDL-AD (2013)013).

Зокрема, у п.6 висновку CDL-AD(2012)028 ВК підкреслила необхідність дотримання таких критеріїв у процедурі люстрації, як:

• вина повинна бути доведена в кожному окремому випадку;

• право на захист, презумпція невинуватості та право на оскарження до суду мають бути гарантовані;

• люстрація повинна мати суворі обмеження часу як щодо періоду її виконання, так і щодо періоду, який підлягає перевірці.

Важливим у контексті аналізу проекту №4359а є також положення пп.«c», «d» п.97 цього висновку, які закріплюють, що:

• процедура розгляду стосовно перевірки та процедури оскарження повинні регулюватися дуже детально з метою дотримання принципів верховенства права та належної правової процедури;

• найменування особи повинне публікуватися тільки після остаточного рішення з метою недопущення негативних наслідків публікації для репутації особи.

Натомість уважаю, що в проекті №4359а відсутні належні правові процедури, які б гарантували достатній рівень захисту прав особи, котра підлягає перевірці. Крім того, передбачається, що всі перевірки стосовно громадянина, а також висновки, зроблені за її результатами, є публічними. Останнє ставить також питання щодо наявності в проекті положень, які порушують право особи на приватне життя.

Практика Євросуду

Не враховано при розробленні цього документа й практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до неї держава, яка запроваджує люстраційні заходи, повинна гарантувати, що особи, котрі підпадають під такі заходи, будуть користуватися всіма процесуальними гарантіями, передбаченими конвенцією, при здійсненні будь-якого розгляду, пов’язаного із застосуванням таких заходів (рішення у справі «Горний проти Польщі» від 8.06.2010, рішення у справі «Турек проти Словаччини» від 14.02.2006, рішення у справі «Матиєк проти Польщі» від 24.04.2007).

У цьому контексті зауважу, що проект закону «Про очищення влади» не відповідає таким вимогам, оскільки не забезпечує права особи на розгляд її питання незалежним і безстороннім органом. Проведення перевірки щодо державних службовців згідно з проектом забезпечуватиметься їх керівниками, які аж ніяк не відповідають критеріям незалежності, напрацьованим Європейським судом.

Як зауважував ЄСПЛ, для того, щоб установити, чи може орган уважатися незалежним, слід звернути увагу, зокрема, на спосіб призначення його членів і строк їхніх повноважень, існування гарантій проти тиску зовні та на питання, чи створює орган видимість незалежного (рішення у справі «Фіндлей проти Сполученого Королівства» від 25.02.97, рішення у справі «Брудницька та інші проти Польщі» від 3.03.2005).

Усі ці та багато інших суттєвих недоліків проекту №4359а можуть призвести до того, що тисячі звільнених державних службовців у подальшому звернуться в Страсбург і доможуться від держави матеріальної компенсації та поновлення на посадах.

Закон і Бізнес