От узурпации к защите

Кто на самом деле изменил конституционный строй в государстве без разрешения Украинского народа?

Прежде чем делать громкие заявления о том, что Конституционный Суд в 2010 г. узурпировал власть и изменил конституционный строй, необходимо проанализировать Основной Закон и условия, при которых к нему должны приниматься изменения. А также то, как эта процедура реализовывалась на практике. После этого можно будет сделать вывод как о решении КС, так и о деятельности законодателя.

Парламентські звинувачення

Останнім часом у засобах масової інформації, наукових публікаціях КС звинувачують у зміні конституційного ладу в державі шляхом прийняття рішення від 30.09.2010
№20-рп/2010 у справі щодо відповідності Конституції закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8.12.2004 №2222-IV.

Ймовірно, керуючись політичною доцільністю, Верховна Рада прийняла постанову «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду присяги судді» від 24.01.2014 №775-VII, якою 5 суддів КС було звільнено за порушення присяги, стосовно інших семи Рада запропонувала виконувачу обов’язків Президента та з’їзду суддів, котрі їх призначали, звільнити їх за порушення присяги, а Генеральній прокуратурі в імперативній формі доручила порушити кримінальне провадження за фактом прийняття рішення №20-рп/2010 і притягти всіх винних осіб до відповідальності.

У постанові зазначено, що КС, приймаючи своє рішення, «у неконституційний спосіб змінив Конституцію, привласнивши повноваження ВР», а також «порушив засадничий конституційний принцип народовладдя, змінив конституційний лад, порушив конституційний принцип розподілу влад» тощо.

У зв’язку із цим слід повідомити громадськості деякі правові аспекти прийнятого рішення, які свідомо замовчуються або перекручуються політиками.

Регулювання перетворень

Насамперед нам необхідно з’ясувати зміст поняття «конституційний лад». Як зазначають науковці, це система суспільно-правових відносин, зокрема політичних, економічних, соціальних, ідеологічних, що формуються відповідно до конституційних принципів, відображають устрій держави і суспільства, виражають і забезпечують суверенітет і владу народу тощо. А загальновизнаними його елементами є державний лад, форма державного устрою і форма державного правління, організація державної влади і місцевого самоврядування, правова система держави, форми прямого народовладдя, конституційний статус людини і громадянина тощо. Таким чином, форма державного правління є складовою конституційного ладу.

Відповідно до ч.3 ст.5 Основного Закону право визначати і змінювати конституційний лад належить виключно народу і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. У рішенні від 5.10.2005 №6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом КС зазначив, що тільки народ має право безпосередньо, шляхом всеукраїнського референдуму, визначати конституційний лад, який закріплюється Конституцією, а також установлювати інший через внесення змін до Основного Закону в порядку, передбаченому розд.XIII.

Отже, в акті найвищої юридичної сили закріплюється безпосередня участь народу в зміні конституційного ладу через проведення всеукраїнського референдуму.

Беззаперечним є той факт, що ВР, приймаючи закон №2222-IV, змінювала з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську форму державного правління, що є складовою конституційного ладу держави. Підтвердженням цього є зміст вказаної постанови, в якій парламент прямо визнав факт зміни конституційного ладу через зміну форми державного правління.

Таким чином, ВР у 2004 р. (як згодом і законом від 21.02.2014 №742-VII) зробила іншим конституційний лад держави (розд.І Конституції), а тому такі зміни (що вносилися до Конституції законом №2222-IV) відповідно до ч.1 ст.156 Основного Закону мали бути затверджені на всеукраїнському референдумі. Це означає, що набрання законом №2222-IV законної сили без проведення всеукраїнського референдуму було нелегітимним. Тобто цей документ формально був чинним, але не мав правових підстав для регулювання будь-яких правовідносин у державі. Тому навіть на час прийняття рішення №20-рп/2010 такі зміни 2004 р. були нелегітимними.

При цьому очевидно, що внесення змін до Конституції в неконституційний спосіб не може бути легалізоване в майбутньому, як запевнив дехто з політиків і науковців, через участь громадян у виборах, і стати реально діючою її складовою. Винятком із цього могла б бути тільки легалізація конституційних змін на всеукраїнському референдумі, і волі народу щодо цього питання мав би підкоритися будь-який орган державної влади, в тому числі і КС.

Твердження про те, що у 2010 р. КС змінив своїм рішенням конституційний лад, є безпідставним, оскільки це виключна прерогатива парламенту. Останній за умови дотримання процедури внесення конституційних змін мав у прикінцевих положеннях відповідного закону вказати на те, що такі зміни набирають чинності після їх затвердження на всеукраїнському референдумі. Однак ВР і Президент у 2004—2005 рр. цього не зробили, тому вина за недотримання ст.156 Конституції при внесенні змін лежить саме на них. Адже будь-який орган державної влади згідно з приписами ст.19 Основного Закону зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Очевидні ризики

Про таку позаправову, безпрецедентну ситуацію з унесенням конституційних змін говорили іноземні науковці-конституціоналісти. Наприклад, ще у 2006 р. федеральний суддя США Богдан Футей наголошував: «Конституційна реформа набрала сили із січня 2006 року, але не було кому перевірити, чи є вона легітимною; на референдум політреформа не була подана, а відсутність кворуму в Конституційному Суді не дала можливості визначити її легітимність».

Більше того, ВР, розуміючи грубе порушення процедури внесення змін до Конституції, блокує роботу КС у 2005—2006 рр. шляхом неприведення суддів до присяги, а пізніше, у 2006-му, приймає закон «Про внесення змін до розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» закону «Про Конституційний Суд України» від 4.08.2006 №79-V, яким узагалі, всупереч Основному Закону, встановила заборону на розгляд Судом справ щодо внесення змін до акта найвищої юридичної сили. Тобто заборонила переглядати на предмет конституційності закон №2222-IV.

Тільки прийняття Судом рішення №13-рп/2008, яким було визнано неконституційним обмеження його повноважень перевіряти зміни до Основного Закону, дало можливість єдиному органу конституційної юрисдикції перевірити закон №2222-IV.

Аргументи щодо нелегітимності останнього підтверджуються фактами звернень різних груп народних депутатів. 47 нардепів звертались у 2006 р., 102 — у 2008-му (серед них, як не парадоксально, були лідери теперішньої влади, зокрема Юлія Тимошенко, Олександр Турчинов), ще 252 — у 2010 р. Тобто протягом цього часу позиція народних обранців була єдиною: закон №2222-IV прийняли з порушенням Конституції.

За результатами розгляду конституційного подання 102 нардепів КС у 2008 р. ухвалою №6-у/2008 відмовив у відкритті конституційного провадження через невідповідність подання вимогам, передбаченим Конституцією і законом «Про Конституційний Суд України». На цю ухвалу доволі часто посилаються критики діяльності КС, оскільки в ній зазначено, що «положення закону про внесення змін до Конституції після набрання ним чинності стають невід’ємною складовою Конституції — окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію». Щодо такої позиції Суду слід висловити застереження: по-перше, ухвали КС мають іншу правову природу порівняно з його рішеннями (в ухвалах вирішуються суто процесуальні питання конституційного провадження). По-друге, КС не розглядав цю справу по суті взагалі, а крім цього, тоді діяв закон №79-V, який не дозволяв здійснювати наступний конституційний контроль стосовно внесення змін до Конституції законом №2222-IV.

Те, що КС наділений повноваженнями здійснювати як попередній, так і наступний конституційний конт­роль дотримання процедури внесення таких змін, не викликає жодних сумнівів, оскільки у ч.1 ст.152 Основного Закону прямо вказано: закони та інші правові акти за рішенням КС визнаються неконституційними повністю, якщо була порушена встановлена Конституцією процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Уявімо ситуацію: ВР унесла всупереч Конституції зміни до неї, наприклад, на одній сесії або протягом одного скликання двічі змінила одні й ті самі положення, або ж за конституційні зміни проголосували не 300, а 250 народних обранців. Або ж з Конституції вилучено розд.ІІ «Права, свободи і обов’язки людини і громадянина», чим фактично повернуто Україну до рабовласницького ладу. Відповідний закон про внесення змін набрав би чинності.

То і в такому випадку можна було б стверджувати, що ці зміни стали «тілом Конституції» і що КС не є повноважним розглядати цей закон у зв’язку з порушенням процедури його прийняття? Безумовно, це належить до юрисдикції КС, і він зобов’язаний розглядати на предмет конституційності процедуру ухвалення закону №2222-IV.

Передумови розгляду справи

Конституційне подання 252 нардепів надійшло на адресу КС у 2010 р. У результаті підготовки та розгляду матеріалів цієї справи Суд установив факт грубого порушення ВР передбаченої Конституцією процедури прийняття закону, що було визнано всіма гілками державної влади, науковими установами, вищими навчальними закладами, науковцями та фахівцями у галузі конституційного права. Цієї ж позиції дотримувалися зарубіжні інституції. Відповідні висновки з правовими позиціями містяться у матеріалах справи, з якими можна ознайомитися на офіційному сайті КС.

Зокрема, у висновку Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права від 27.12.2005 зазначено, що закон №2222-IV «слід розглядати як actumnullum ab initio [акт, недійсний з моменту виникнення], і тому він не може вважатися складовою чинної Конституції; з урахуванням цього є всі підстави для звернення до КС з клопотанням про визнання закону неконституційним; можливість для звернення до КС із цього приводу зберігається після формального набуття чинності зазначеним законом, оскільки право на звернення до Суду не обмежене в часі».

Парламентська асамблея Ради Європи у §14 резолюції «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» від 5.10.2005 №1466 зазначила: «Парламентська асамблея занепокоєна тим, що нові конституційні зміни (конституційна реформа 2004 року) було схвалено без попереднього розгляду КС так, як це передбачено ст.159 Конституції та як витлумачено в рішенні КС від 1998 року. Тому Парламентська асамблея наполегливо закликає органи влади якнайшвидше виправити ці помилки, щоб забезпечити легітимність конституційних змін та їх відповідність європейським стандартам». А Європейська комісія «За демократію через право» у висновку від 13.06.2005 зауважила, що, «хоча конституційна реформа тривала кілька років, закон про внесення змін був схвалений поспішно, з метою вирішення гострої політичної кризи».

Отже, беззаперечним є той факт, що підгрунтям прийняття рішення №20-рп/2010 були експертні, науково-практичні, аналітичні матеріали, в тому числі зарубіжні, а також не­одноразові конституційні подання народних депутатів, які представляють різні політичні сили, стосовно визнання закону №2222-IV таким, що суперечить Конституції в частині дотримання процедури його прийняття.

При цьому передбачена ст.159 Конституції особлива процедура розгляду законопроекту щодо внесення змін до Конституції спрямована на те, щоб не допустити перетворення Основного Закону всупереч вимогам його стст.157 і 158, зокрема, не можуть бути скасовані чи обмежені права і свободи людини і громадянина.

По суті рішення

Приймаючи рішення №20-рп/2010, КС передусім керувався аргументами щодо неконституційності закону саме через грубе порушення парламентом процедури його розгляду та прийняття.

Так, згідно з Основним Законом наявність відповідного висновку КС є обов’язковою умовою розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції. Про це ж сказано і в рішенні КС від 9.06.98 №8-рп/98: «У разі внесення в процесі розгляду у ВР поправок до проекту він приймається ВР за умови наявності висновку КС про те, що проект з унесеними до нього поправками відповідає вимогам стст.157 і 158 Конституції». При цьому КС зазначив, що згідно зі ст.159 Основного Закону обов’язковій перевірці на відповідність його стст.157 і 158 підлягає не тільки проект, поданий до Ради у порядку стст.154, 155 і 156 Конституції, а й усі можливі поправки, внесені до нього в процесі розгляду на пленарному засіданні ВР.

Однак 8 грудня 2004 р. парламент уніс до проекту №4180 суттєві зміни, щодо яких КС не давав висновку, і ухвалив закон №2222-IV. Таким чином, прийнявши цей акт, ВР не дотрималася відповідної процедури його розгляду та ухвалення, чим порушила низку положень Основного Закону.

Крім того, під час прийняття закону №2222-IV у ВР була застосована процедура так званого пакетного голосування, що також свідчить про порушення ч.2 ст.19 Основного Закону, оскільки встановлено окрему процедуру внесення змін до Конституції, а також процедуру прийняття поточних законів.

Саме ці процедурні порушення були згадані в рішенні №20-рп/2010. Варто при цьому додати, що КС не був повноважний у ньому аналізувати зміст закону №2222-IV і викладати аргументи, про які ми згадували вище, наприклад про зміну конституційного ладу, оскільки наступний конституційний контроль передбачає перевірку виключно процедури внесення конституційних змін.

Якщо говорити про те, що вказане рішення призвело до узурпації влади, то можна з упевненістю стверджувати, що Конституція в редакції 1996 р. має «узурпаційний характер». Але як же тоді бути з тим фактом, що саме цей Основний Закон визнавався міжнародними інституціями і спільнотою демократичним і таким, що відповідає європейським правовим стандартам?

Таким чином, можна дійти висновку, що КС, визнаючи закон №2222-IV неконституційним, не вправі був прийняти інше рішення. Адже цей акт не міг бути і не був легітимним через грубе порушення процедури його прийняття та не був затверджений на всеукраїнському референдумі.

Видається, що ситуативні зміни Основного Закону несуть ризик глибокого негативного впливу на конституційну систему держави, посягання на забезпечення стабільності конституційного ладу, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції, її верховенства, гарантування єдності громадянського суспільства та цілісності держави в межах її кордонів.

Тому можна залишити на розсуд кожного, хто ж насправді неодноразово вчиняв «конституційну аферу» та позбавив народ права визначати конституційний лад у державі, цинічно переклавши свою провину на єдиний орган, покликаний захищати Конституцію від протиправних зазіхань на неї. Суд же своїм рішенням лише виконав свій конституційний обов’язок.