Реформи не завжди на краще

ЄСПЛ установлює нову практику з питання легітимності судового органу

Що спільного між рекомендацією Ради адвокатів України членам Вищої ради правосуддя від адвокатури скласти свої повноваження й рішенням Європейського суду з прав людини визнати дисциплінарну палату Верховного суду Польщі судом, не створеним на підставі закону? Розберемось і проведемо паралелі з Україною.

Суд, який не є судом

22 липня ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Reczkowitz v. Poland», в якому, крім іншого, визнав, що ДП ВС Польщі не є судом, створеним на підставі закону. Рішення стосувалось адвоката Джоани Речковіц.

У липні 2017 року її було відсторонено від виконання своїх обов’язків на 3 роки у зв’язку з різними порушеннями кодексу етики адвокатів. Її справа розглядалася саме ДП ВС, недавно створеною в рамках великомасштабної судової реформи, ініційованої польським урядом у 2017 році.

Заявниця скаржилася, що судді ДП були призначені президентом Польщі за рекомендацією Національної судової ради, що є явним порушенням національного законодавства та принципів верховенства закону, поділу влади та незалежності судової влади. Справа в тому, що до судової реформи членів НСР з числа суддів обирали судді, і це правило було міцно закріплено в польському законодавстві й недвозначно підтверджено Конституційним судом Польщі в рішенні від 18.07.2007. Однак 20.06.2017 КС скасував своє рішення. Після реформи 2017 року судові члени НСР обираються парламентом країни — Сеймом.

Згідно з відомостями, викладеними в інформаційній записці ЄСПЛ (Information Note on the Court’s case law), 5.12.2019 ВС Польщі встановив, що НСР не надав достатніх гарантій незалежності від законодавчих і виконавчих органів влади в процедурі призначення суддів. Також він прийшов до висновку, що ДП не може вважатися судом за змістом внутрішнього законодавства та в розумінні ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Ці висновки були затверджені 23.01.2020 об’єднаними палатами ВС у спільній резолюції.

Спеціальний тест

На що спирався ЄСПЛ при винесенні такого рішення? У першу чергу він розглянув питання про те, чи призвело слухання справи ДП до порушення §1 ст.6 конвенції. А саме — права заявника на «суд, створений на підставі закону». Було використано спеціальний тест, сформульований у справі «Guðmundur Andri Ástráðsson v. Iceland». Він складається з трьох етапів:

• повинне мати місце явне порушення внутрішнього законодавства в тому розумінні, що порушення має бути об’єктивним і достовірно ідентифікованим. Однак відсутність порушення внутрішнього законодавства не виключає ймовірного порушення конвенції;

• розглядуване порушення має оцінюватись у світлі об’єкта й мети вимоги про «суд, створений на підставі закону», а саме — забезпечення здатності судової влади виконувати свої обов’язки без невиправданого втручання й тим самим зберігати верховенство закону та поділ влади;

• позиція національних судів, якщо така є, щодо правових наслідків (з точки зору конвенційних прав окремої особи) — порушення національних норм про призначення суддів — відіграє важливу роль у визначенні того, чи є таке порушення порушенням права на «суд, створений на підставі закону», і, таким чином, є частиною самого тесту.

Що стосується ступеня незалежності НСР і того, чи мало місце невиправдане втручання законодавчої і виконавчої влади в процес призначення його членів, ЄСПЛ прийняв до уваги різні — і по суті одностайні — думки міжнародних організацій і органів. Вони констатували, що зміни в процедурі виборів суддів НСР призвели до того, що рада більше не є незалежним органом і не може виконувати свої конституційні зобов’язання по забезпеченню незалежності судів і суддів.

Свої міркування у справі надали і громадські організації, які, по суті, виступили як amicus curiae. Даний статус дозволяє організаціям, наприклад, таким як Інформаційно-аналітичний центр МТПЛ, брати участь в розгляді справи в ЄСПЛ.

Також цікаво відзначити, що при розгляді справи ЄСПЛ використовує інформацію з відкритих джерел. Так, в інформаційній записці зазначено, що «згідно з інформацією, яка зараз знаходиться у відкритому доступі, члени НСР були обрані за підтримки вузької групи суддів, що мають міцні зв’язки з виконавчою владою». У п.178 рішення ЄСПЛ зазначає: «Загальновідомо, що реорганізація судової системи в Польщі, ініційована урядом в 2017 році і здійснювана відповідно до подальших законів про внесення поправок... була предметом... інтенсивних громадських дебатів в Польщі і на європейському рівні».

У підсумку Суд постановив, що в силу законодавчих змін 2017 року, які позбавили судову владу права призначати і обирати офіційних членів НСР, законодавча і виконавча влада досягли вирішального впливу на склад ради. Процедура призначення суддів, в якій має місце неправомірний вплив законодавчої і виконавчої влади на призначення суддів, сама по собі є несумісною з §1 ст.6 конвенції та як така являє собою фундаментальне порушення, компрометує законність суду, що складається з призначених таким чином суддів.

Наслідки нелегітимності НСР

Справа «Reczkowitz v. Poland» показує, що законодавчі зміни в ході реформ можуть призводити до залежності судової системи від інших гілок влади. Тобто проведення реформи саме по собі ще не означає поліпшення ситуації, навпаки, деякі її аспекти можуть дати зворотний ефект.

Другий висновок — за допомогою даного або подібного (для іншої країни) рішення можна оскаржувати рішення національних судів у Страсбурзі. Адже ЄСПЛ побічно визнав, що всі судді, призначені за участю нової НСР, не відповідають вимогам ст.6 конвенції.

Із цього приводу в даному рішенні є окрема думка судді Кшиштофа Войтічека, котрий представляє Польщу. Він переконаний, що така ситуація «потягне за собою невизначеність для тисяч осіб, чиї справи були вирішені за участю суддів, призначених за поданням нового НСР».

Дане рішення ЄСПЛ безумовно виходить за рамки ситуації адвоката Дж.Речковіц. Суд вирішив, що всім поточним і майбутнім заявкам, що стосуються різних аспектів реорганізації судової системи Польщі, буде відданий пріоритет. Універсальність рішення побічно підтверджується тим, що більша частина тексту не стосується безпосередньо суті справи.

Варто погодиться з думкою К.Войтічека, який заявив, що «в даному випадку Суд зосередився виключно на загальних і структурних питаннях, що стосуються судової системи. Ситуація заявника була представлена в 5 коротких параграфах (54—58) у частині «Факти» й оцінена в двох параграфах (288 і 291) у частині «Закон».

Українські паралелі

Це рішення становить інтерес і для нашої країни. В Україні, як і в Польщі, має місце конфлікт між Президентом і Конституційним судом (у Польщі в якості «противника влади» виступає ВС).

Більше того, у ході реформи частина суддів втратила свої посади, що може вказувати на проблеми з незалежністю Феміди в цілому. Це питання порушено, наприклад, у рішенні від 22.07.2021 у справі «Гуменюк та інші проти України». У ньому ЄСПЛ вказує що «перейменування судового органу не могло відбутися без переведення суддів ВСУ на посади суддів ВС, оскільки не було різниці між їх правовим статусом; виключення слова «Україна» з словосполучення «Верховний Суд України» не могло виправдати звільнення всіх суддів ВСУ або їх переведення до іншого суду. Таким чином, судді ВСУ повинні були продовжувати здійснювати свої повноваження в якості суддів ВС. Різниця між суддями ВСУ і ВС не відповідала принципу незмінності суддів, який є частиною конституційної гарантії незалежності суддів» (див. також «Тетяна Жайворонок: «Не всі судді ВС розуміють, що ми захищаємо і їх права в майбутньому», «ЗіБ». — Прим. ред.).

Негативною була і реакція юридичної спільноти щодо деяких аспектів реформи. З останніх прикладів можна відзначити рекомендацію РАУ членам ВРП від адвокатури скласти свої повноваження через обмеження їх незалежності черговими законодавчими змінами (законом від 14.07.2021 №1635-ІХ). А також звернення ВРП до Верховного Суду з проханням терміново скликати Пленум ВС і звернутися до КС щодо перевірки конституційності окремих положень закону №1635-ІХ.

В обох випадках мова йде про особливості формування етичної ради при ВРП. Нове законодавство передбачає, що в цей орган, який формує список кандидатів у члени ВРП (тобто фактично визначає, хто може стати членом Ради), увійдуть особи, запропоновані міжнародними організаціями та підрозділами МЗС кількох західних країн.

І справа «Reczkowitz v. Poland» — яскравий приклад того, як складно буває всидіти на двох стільцях — формувати суверенну національну систему влади й одночасно вбудовуватися в потужні наднаціональні утворення. Не в останню чергу цей прецедент важливий і для України.