Тягар несумірних стягнень

Як конституційна скарга може допомогти захисту в справах про порушення митних правил

Будь-які види порушень митних правил є явищами шкідливими. Водночас надзвичайно важливо, щоб боротьба з ними була пропорційною та велася за допомогою таких інструментів, які б не призводили до тотального домінування державного примусу над правами людини. А із цим, як убачається, є певна проблема…

Надмірно суворий кодекс

Нормативно-правовим фундаментом, на якому ґрунтується вся державна діяльність щодо протидії митним правопорушенням, є, безумовно, Митний кодекс від 13.03.2012 №4495-VI. Він набрав чинності 1.06.2012, замінивши МК 2002 р.

Відразу впадає у вічі суттєва різниця між цими кодексами в підходах до суворості відповідальності за митні правопорушення. Так, на відміну від адміністративних стягнень, передбачених у МК 2002 р., які мали фіксовані межі, виражені у твердій сумі, та розмір яких був незначним, санкції, установлені в чинному МК, є відверто каральними й можуть сягати великих розмірів.

Сьогодні законодавство з питань митної справи встановлює 18 складів адмінправопорушень, 12 з яких передбачають можливість накладення штрафу у фіксованому розмірі (від 170 до 170 тис. грн.), 4 визначають його суму залежно від вартості відповідних товарів (100 або 200%) та 1 — залежно від невнесеної суми митних платежів (300% такої суми). Крім того, 9 складів передбачають можливість застосування конфіскації товарів і транспортних засобів, яка в 5 випадках виступає додатковим стягненням, в одному є основним і ще у трьох — альтернативним.

Конструкції цих складів через надмірність установлених ними санкцій викликають справедливі нарікання як експертного, так і бізнесового середовища. Претензії декларантів, митних брокерів та інших фахівців зводяться здебільшого до того, що міра стягнення, визначена в МК, як правило, є непропорційною характеру відповідного правопорушення.

Тут слід ураховувати, що суб’єктами адміністративної відповідальності за порушення митних правил (навіть у випадку їх учинення підприємствами) виступають саме фізичні особи: громадяни, посадові особи підприємств, агенти з митного оформлення, водії транспортних засобів та ін.

Відомим прикладом грандіозного за розміром адміністративного стягнення є, безперечно, штраф, накладений Енергетичною митницею на голову правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» Андрія Коболєва на підставі ст.485 МК у розмірі понад 7,0 млрд грн. І хоча застосування цього стягнення було успішно оскаржене (див. рішення Подільського районного суду м.Києва від 23.07.2018 у справі №758/2977/18), цей приклад яскраво демонструє ті недоліки, які закладено в конструкціях норм МК про адмінвідповідальність.

Непропорційність покарання

Цікавим є те, що ст.489 МК де-факто зобов’язує митний орган при розгляді справи про порушення митних правил з’ясовувати наявність обставин, які пом’якшують та/або обтяжують відповідальність особи. Утім, ця вимога позбавлена будь-якого сенсу, оскільки МК (на відміну від Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення) визначає міру стягнення у вигляді штрафу виключно у «твердій» сумі. Такий підхід позбавляє посадових осіб митних органів і суддів дискреції.

Проблема надмірності санкцій, закріплених у нормах МК, стосується не лише розміру штрафів, а й практики застосування такого адміністративного стягнення за митні правопорушення, як конфіскація. Цій практиці свого часу дав негативну оцінку навіть Європейський суд з прав людини в рішенні від 11.07.2019 у справі «Садоха проти України».

Так, у 2011 році громадянин Чехії Васіл Садоха під час проходження спрощеного митного контролю в аеропорту «Київ» не в повному обсязі задекларував валютні цінності. У нього було вилучено €31 тис., а згодом суд ухвалив рішення про конфіскацію цих коштів.

Розглядаючи зазначену справу, ЄСПЛ наголосив, що пропорційним є лише таке покарання, яке відповідає серйозності вчиненого правопорушення. Сума конфіскованих коштів була значною для заявника, проте останній не завдав державі якоїсь суттєвої шкоди. Тож Євросуд вирішив, що конфіскація всієї незадекларованої суми була стягненням, непропорційним учиненому правопорушенню, і поклала на заявника надмірний індивідуальний тягар. Тому, на думку страсбурзького суду, у цій справі мало місце порушення ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

І хоча розглядуваний епізод мав місце у 2011 році, а рішення Солом’янського районного суду м.Києва ухвалене на підставі ще ст.340 МК 2002 р., висновки ЄСПЛ і досі залишаються актуальними. Адже зміст ст.340 у відповідній частині майже повністю відтворений у ст.472 чинного МК.

Відповідальність «за того хлопця»

Доводиться констатувати, що сьогодні претензії бізнесу до положень МК уже не вичерпуються тільки критикою надмірних санкцій. Практика застосування низки інших норм кодексу, у тому числі й судова, щораз яскравіше демонструє несправедливість відповідних приписів, а отже, і ухвалених на їх підставі рішень.

Серед цих норм особливо виділяються такі:

• ч.2 ст.459, яка передбачає, що при порушенні митних правил підприємствами адмінвідповідальність несуть їхні посадові особи (така конструкція видається щонайменше дивною: вчиняє правопорушення одна особа, а відповідальність покладається на іншу);

• ч.3 ст.465, відповідно до якої конфіскація товарів, транспортних засобів застосовується незалежно від того, чи є вони власністю особи, котра вчинила правопорушення (ще один приклад відповідальності «за того хлопця»);

• ч.5 ст.266, згідно з якою особа, уповноважена на декларування, несе таку саму відповідальність, що й декларант (у силу цієї норми агент з митного оформлення постійно наражається на небезпеку бути притягнутим до відповідальності в колосальному розмірі).

Отже, причинами багатьох проблем, з якими стикається сторона захисту, є сам зміст МК та непропорційність і незбалансованість окремих його положень (хоча щодо правильності тих векторів, якими рухається судова практика в цій категорії справ, також виникають численні запитання). Належна ідентифікація вказаних причин має спонукати особу, котру несправедливо притягують до відповідальності, до пошуку додаткових засобів юридичного захисту. І таким засобом, як видається, могла би стати конституційна скарга.

Скаржимося до КС

Згідно зі статистикою станом на 30.09.2019 у своєрідному антирейтингу законів МК займав 18-те місце із 7 скаргами (перше місце посів Кодекс адміністративного судочинства, набравши 129 «балів»). Нині до КС надійшло вже 13 подібних звернень, які стосувалися конституційності, зокрема, ч.3 ст.465, ч.2 ст.467, стст.471, 482, 484, 485 і 536 МК. Проте відповідні провадження було відкрито лише двічі.

Сьогодні в активній фазі перебуває розгляд справ за скаргами Олени Одінцової від 23.09.2019 (щодо відповідності Конституції окремих положень ст.471 МК) та Геворка Барсегяна від 12.12.2019 (в якій порушено питання конституційності ст.485 МК). Доволі показовими є фактичні обставини, які передували зверненням до КС.

Так, «справа О.Одінцової», яку розглядав Бориспільський міськрайонний суд (№359/2718/19), є аналогічною «справі В.Садохи». Жінка поверталася з робочої поїздки до Австрії та обрала в аеропорту «Бориспіль» «зелений коридор». На запитання посадової особи митного органу про наявність коштів відповіла, що має 8000 доларів США і євро разом. Згодом вона показала інспектору $5240, €10240 та 2620 грн., які були в неї в сумці.

Жінка пояснила, що €5000 належать колезі, який прибув цим же рейсом, а решта — її особисті заощадження. Склавши протокол про порушення митних правил за ст.471 МК, інспектор вилучив незадекларовані кошти, за винятком €10000. У судовому засіданні жінка свою вину визнала повністю, але просила суд вилучені кошти не конфісковувати.

Суд першої інстанції, дійшовши висновку, що конфіскація валюти буде надмірним індивідуальним тягарем для скаржниці, ухвалив рішення (у тому числі із застосуванням практики ЄСПЛ) про повернення їй грошей. Однак Київський апеляційний суд це рішення скасував і постановив нове, яким конфіскував усю вилучену готівку.

В іншій справі скаржника, який займав посаду агента з митного оформлення, було притягнуто до адмінвідповідальності за ст.485 МК й накладено на нього штраф у розмірі понад 1,2 млн грн. (300% невнесеної суми митних платежів). Основна претензія — опис товару в митній декларації та відповідному інвойсі, поданих у митному режимі реекспорту, не відповідав дослівно опису в документах, поданих у митному режимі імпорту. При цьому поштовхом до складення протоколу, як випливає з ЄДРСР (справа №761/43346/17), стало те, що на насіння соняшнику законом установлено вивізне мито, тоді як при реекспорті митні платежі не здійснюються.

Чоловік оскаржив постанову до суду з посиланням, зокрема, на помилковість суджень митного органу (декларант дійсно вирішив повернути товар іноземному партнеру), а також на тій підставі, що в його діях відсутній умисел, спрямований на ухилення від митних платежів. Попри ці та інші аргументи, суди першої та апеляційної інстанцій залишили позовні вимоги без задоволення, а постанову митного органу — без змін.

Подібні справи трапляються в правозастосовній практиці досить часто. Фактичні обставини можуть суттєво відрізнятися, але вони мають спільну характерну рису, яка вирізняє їх з-поміж інших посягань на митні інтереси країни (наприклад контрбанди сигарет чи бурштину). Цією рисою є, як видається, формально застосоване стягнення, непропорційне розміру завданої шкоди та накладене без урахування характеру вчиненого правопорушення й особи правопорушника. І якщо в такому випадку митний орган або суд, приймаючи відповідну постанову, не вийшов prima facie за рамки закону, то це явна ознака того, що стороні захисту варто обміркувати перспективи звернення до КС.

На що слід звернути увагу?

З огляду на перелік учасників провадження у справах про порушення митних правил, визначений в ст.497 МК, суб’єктом права на конституційну скаргу може бути як особа, котру притягують до адмінвідповідальності, так і власник конфіскованих товарів, транспортних засобів.

Залежно від виду порушення митних правил особа може звернутися з конституційною скаргою за наявності:

• постанови апеляційного адмінсуду у справі з приводу рішення митного органу про накладення стягнення;

• постанови апеляційного загального суду, винесеної за правилами КпАП.

Право на звернення до КС така особа може реалізувати лише протягом трьох місяців із дня набрання законної сили остаточним судовим рішенням в її справі.

Загальні вимоги до змісту конституційних скарг установлено в ст.55 закону «Про Конституційний Суд України». Крім того, у Суді розроблено рекомендації — це must-read для кожного, хто приступає до складення скарги.

Говорячи про положення МК, що визначають міру відповідальності за порушення митних правил, важко не помітити ті загрози, які створює для гарантованих Конституцією прав людини недосконала конструкція цих положень. Насамперед ідеться про право володіти, користуватися й розпоряджатися своєю власністю та право на достатній життєвий рівень для себе та своєї сім’ї.

Так, закріплення в нормах МК абсолютно визначених санкцій (наприклад відсутність найнижчої та максимальної меж розміру штрафу), неможливість їх зменшення й відсутність альтернативних видів санкцій не дають змоги застосовувати ці норми з урахуванням принципів пропорційності (що є одним з елементів верховенства права, ч.1 ст.8 Конституції) та індивідуалізації (ч.2 ст.61 Основного Закону) юридичної відповідальності правопорушника. Тому, як видається, саме на цих слабких місцях чинного МК необхідно робити акценти, обґрунтовуючи твердження щодо неконституційності його положень.

Невиключні обставини

Досвід уже поданих до КС скарг показує, що їх розгляд може відбуватися протягом доволі тривалого часу. Утім, визнання акта неконституційним ще не означає повного відновлення законних прав та інтересів. Так, юридичним механізмом реалізації рішення КС у конкретній справі мав би виступати інститут перегляду за виключними обставинами, закріплений у нормах процесуального права. Проте ефективність цього механізму нині повністю нівельована судовою практикою, яка вперто чіпляється за постулат про незворотність дії рішень КС у часі.

Більше того, наразі ні МК, ні КпАП не передбачають стадії перегляду судових рішень за виключними обставинами — відповідні положення в них попросту відсутні. Тому поки що постанову місцевого загального суду в цій категорії справ навряд чи вдасться переглянути у зв’язку зі встановленою КС неконституційністю закону (його окремого положення). Але чи справді все настільки безнадійно?

Убачається, що більш сприятлива практика може сформуватись у справах із приводу рішень митних органів щодо притягнення до адмінвідповідальності, які вирішуються в порядку, установленому в ст.286 КАС. Мабуть, найхарактернішою особливістю провадження у справах цієї категорії є те, що адміністративний суд серед іншого має право скасувати постанову митного органу й закрити справу. Своєю чергою обставини, за яких провадження підлягає закриттю, визначені в ст.247 КпАП. Однією з них є, зокрема, скасування акта, що встановлює адмінвідповідальність.

За загальним правилом, закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, утрачають чинність із дня ухвалення Судом відповідного рішення. Очевидно, що таке «пом’якшувальне» рішення КС буде рівнозначним скасуванню акта, яким установлена відповідальність. При цьому, переглядаючи відповідне судове рішення за виключними обставинами, адмінсуд згідно з ч.2 ст.368 КАС повинен розглянути справу за правилами, установленими для провадження в суді тієї інстанції, яка здійснює перегляд, у тому числі з урахуванням повноважень, визначених у ч.3 ст.286 КАС.

Підсумком зусиль зрештою мало би стати ухвалення судового рішення про скасування постанови митного органу про накладення адмінстягнення й закриття справи з підстави скасування акта, який встановлює адмінвідповідальність. Одначе справедливість цих суджень ще має витримати випробування часом і судовою практикою.

Замість висновків

Отже, наразі потенціал конституційної скарги як засобу юридичного захисту ще не повністю розкритий. Новизна й певною мірою навіть екзотичність цього інструменту протидії порушенням прав людини закономірно викликають деяку пересторогу щодо перспектив його використання. Безумовно, додає скептицизму й не надто привітна правозастосовна практика судів загальної юрисдикції, пов’язана з переглядом рішень за виключними обставинами.

Крім того, ведучи мову про перспективи використання конституційної скарги з метою захисту, у тому числі у справах про порушення митних правил, треба розуміти, що далеко не кожна життєва ситуація заслуговує на те, щоб бути заслуханою в Суді. Тому найперше відповідна справа мусить подолати своєрідний внутрішній фільтр.

Вочевидь, допоки інститут конституційної скарги перебуває в процесі становлення та не дістав логічного завершення в нормах процесуального права, будь-який прогноз щодо результатів звернення до КС в окремо взятій справі буде в кращому випадку туманним.

Та чи є всі ці проблемні моменти справді достатнім виправданням для того, щоб відмовити собі в праві на захист, коли остаточне судове рішення у справі вже ухвалено, а залу судового засідання доводиться покидати з гірким відчуттям несправедливості? Видається, що ні. Тим паче з огляду на динамічність українського законодавства й мінливість судової практики...