В’ячеслав Любашенко:

«Діджиталізація» громадянства та її наслідки

У лютому цього року пройшла урочиста презентація мобільного додатку «Дія», який дозволить оцифрувати ID-картку (тобто, паспорт) та закордонний біометричний паспорт. Проте поза увагою широкого загалу пройшла новина про те, що усі дані про громадян, які містяться на паперових носіях у формах Ф-1 (заявах на видачу паспорта), будуть оцифровані.

На практиці процес оцифрування Ф-1 означає передачу картотек територіального підрозділу ДМС України до ДП «Документ», який, у свою чергу, формує відповідну електронну базу. При оформленні паспорту громадянина України особа заповнює заяву-анкету Ф-1, у якій зазначається основна інформація про громадянина, і яка в подальшому, в окремому випадку втрати паспорту, є підтвердженням того факту, що особа є громадянином України.

Проте завдяки спрощеному доступу до картотек Ф-1 наразі перевірка її наявності проводиться не тільки якщо особа втратила паспорт, але й у випадку, скажімо, оформлення паспорту дитини вперше чи закордонного біометричного паспорту. З будь-яких причин Ф-1 може бути відсутня в територіальному підрозділі (такі випадки є доволі рідкісними), і це може означати не лише оформлення паспорту в незаконний спосіб, але також звичайну втрату Ф-1 з необережності співробітниками підрозділу. У будь-якому випадку, за відсутності Ф-1 особи ДМС вважатиме, що особа набула громадянства в незаконний спосіб, і, скоріше за все, анулює відповідний паспорт. Такі випадки хоч і поодинокі, але вже мають місце в українських реаліях.

Як у такому випадку особі довести, що вона є громадянином України?

На сьогодні відповідні судові справи не дійшли до Верховного Суду через те, що сам процес оцифрування ще не закінчився до кінця. Але вже варто звернути увагу на аргументацію суддів у категорії справ, що стосується «кримських паспортів», і яка стане в пригоді при розгляді справ про анулювання паспортів через відсутність Ф-1. Справа полягає в тому, що на час окупації АР Крим на території півострову залишилися бланки українських паспортів і тому ДМС не могла регулювати питання їх видачі після моменту окупації. Різними наказами ДМС було визнано недійсними (анульовано) ці бланки паспортів; більше того, протягом 2015 року вживалися заходи щодо виявлення створених механізмів для незаконної легалізації в Україні вихідців з країн з підвищеною терористичною активністю (країн так званої «ризикової міграції»). Таким чином ДМС України визнало недійсними бланки паспортів, до яких також увійшли деякі, видані до моменту окупації, але щодо яких у ДМС України відсутня інформація про підстави видачі (зокрема, немає доступу до Ф-1). Одразу варто зазначити, що Верховний суд визнав, що дії ДМС України щодо паспортів позивачів є протиправними.

Показовими є дві постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 9 жовтня 2019 року по справі № 826/9462/16 та від 31 жовтня 2019 року по справі № 640/20801/18 (фактично існує більше постанов ВС щодо цієї категорії справ). Саме позиція Верховного суду є важливою для захисту громадян України від свавільного позбавлення громадянства з боку державних органів.

По-перше, суд указав, що будь-які дії ДМС у сфері громадянства мають ґрунтуватися на відповідному законодавстві. Прийняті накази ДМС ґрунтувалися на Законі України «Про основи національної безпеки України» та підзаконних актах, але «…посилання на норму Закону України "Про громадянство України" або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого відповідачем прийнято оскаржуваний наказ відсутнє». Суд чітко зазначає, що посилання ДМС України на це законодавство не може бути підставою для визнання недійсним бланку паспорту, оскільки воно не регулює спірних відносин.

По-друге, суд розділяє два процеси доказування у справі: доказування особою законності набуття громадянства України та доказування правомірності рішення ДМС про анулювання бланку паспорту. На думку Верховного Суду ці процеси не пов’язані між собою: «Суб’єкт владних повноважень має доказувати правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, якщо він заперечує проти адміністративного позову, а не позивач надавати суду докази на підтвердження факту набуття нею громадянства України у порядку, визначеному законом». Колегія суддів в обох випадках дійшла висновку, що ДМС України не дотримано процедури визнання недійсним бланку паспорту, передбаченої чинним законодавством. Водночас, судом не було отримано доказів на підтвердження факту набуття особою громадянства України. Отже, суд прямо вказує, що відсутність у ДМС України інформації про законність набуття особою громадянства України (у тому числі, Ф-1) не може бути підставою для анулювання паспорту. Такі підстави встановлені у ст. 21 Закону України «Про громадянства України» та їх перелік є вичерпним: «рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України… шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.»; як видно, зазначений перелік не включає неможливість перевірки законності набуття громадянства особою.

По-третє, принцип добросовісності дій особи має велике значення для кваліфікації законності отримання паспорту громадянина України. Не отримавши підтвердження фактів законного набуття громадянства України особами, суд звернув увагу на те, що вони користувалися ним впродовж тривалого періоду часу і навіть отримали закордонний паспорт. Через ці фактичні обставини суд дійшов висновку, що паспорт громадянина України було отримано особами на підставі Закону України «Про громадянство України». Така позиція кореспондує принципу неможливості позбавлення громадянина України громадянства України, що закріплений у ст. 2 Закону України «Про громадянство України».

У цьому аспекті варто згадати аргументацію Запорізького окружного адміністративного суду в рішенні від 22 квітня 2019 року по справі № 280/4269/18 (справа досі розглядається Третім апеляційним адміністративним судом), яка ґрунтувалася на позиції Верховного Суду, але має «більш радикальні» фактичні обставини. Суд прямо зазначає, що погоджується із тим, що позивач не набув громадянства України у встановленому законодавством порядку при отриманні паспорту, але він «…відкрито користувався ним понад 19 років (для працевлаштування, реєстрації шлюбу, реєстрації в якості фізичної особи-підприємця тощо) [і] добросовісно вважав, що ним додержано вимог щодо набуття громадянства України у встановленому законодавством порядку, адже отримав документ, що підтверджує таке громадянство». Тому суд вирішив задовольнити адміністративний позов особи до територіального органу ДМС.

Отже, чому ці постанови є важливими для сфери громадянства?

Аргументація Верховного Суду не говорить про можливість легалізації іноземних громадян, які отримали паспорт громадянина України способом, який викликає питання щодо законності набуття громадянства. Якщо особа у незаконний спосіб отримує паспорт громадянина України – вона має нести відповідальність за незаконні дії. Верховний Суд наполягає на іншому аспекті питання, а саме на тому, що будь-які дії ДМС України мають бути обґрунтованими, законними та відповідними до ситуації. Зовсім невипадково суд посилається на принцип заснованості на законі, що закріплений у ч. 2 ст. 19 Конституції України. Якщо ДМС України фіксує випадки невідповідності власної внутрішньої документації пред’явленому паспорту, тоді мусять застосовуватися заходи, що відповідають чинному законодавству. Серед них може бути анулювання паспорту, але тільки за умови доведення та обґрунтування існування однієї з підстав, зазначених у ст. 21 Закону України «Про громадянство України», з боку ДМС. Більше того, ці підстави в окремих випадках мають кваліфікуватися як відповідні кримінальні правопорушення. У Верховного суду, власне, виникало більше питань до законності проведення відповідних дій ДМС України щодо анулювання паспорту, аніж до питання оформлення паспорту.

«Діджиталізація» сфери громадянства – це добре, адже завдяки їй ДМС України зможе спростити свою роботу, а отже, і надання відповідних адміністративних послуг громадянам. Оцифрування Ф-1 дозволить нівелювати випадки їх підробки, прискорить перевірку особи громадянина та позитивно вплине на обсяг роботи в підрозділах ДМС. Важливо, щоб цей процес не мав наслідків зведення нанівець права людини на громадянство навіть в окремому випадку.

Закон і Бізнес