Дискреційний процес

Чи сприятимуть нові кодекси ефективному захисту прав громадян

Ухвалення нових процесуальних кодексів недостатньо для ефективного захисту порушених прав та законних інтересів осіб. Тож реформатори сподіваються на те, що судді, адвокати та прокурори застосовуватимуть новації належним чином. І хоча до остаточного схвалення змін залишається небагато часу, фахівці все ж намагаються дещо вдосконалити, аби не наразитися на проблеми.

Зрушили з місця

На цьому тижні Верховна Рада прийняла в першому читанні проект «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (№6232), урахувавши пропозиції Комітету ВР з питань правової політики та правосуддя.

Нагадаємо: документ уніфікує ЦПК, ГПК та КАС, визначає метою судочинства ефективний захист прав особи, передбачає зміну підсудності із суб’єктної на предметну, а також процесуальні фільтри для оскарження та спрощене провадження (щодо останнього див. "Простіше, легше, доступніше"  — Прим. ред.).

Всі докази подаватимуться до розгляду справи по суті, а способи доказування розширюються, зокрема вводяться інститут свідків у господарському процесі, електронні докази тощо. Також зазнають змін дискреційні повноваження суддів, яких зобов’яжуть керуватися принципом верховенства права, сторони відповідатимуть за зловживання процесуальними правами.

До речі, без прийняття проекту не можлива робота нового Верховного Суду та подальша реалізація судової реформи. У свою чергу автори документа на круглих столах та конференціях намагалися пояснити суть змін та необхідність їх упровадження, а також послухати зауваження володарів мантій (див. №23 «ЗіБ»).

Черговим таким заходом стала конференція «Реформа процесуального законодавства як крок до ефективного правосуддя», організована Асоціацією правників України спільно з Радою з питань судової реформи та проектом Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні». Під час цього форуму суддям дали можливість висловити свої думки щодо нововведень.

Без формалізму, але по суті

Відзначалось, що в проекті чи не вперше розмежовані завдання судочинства — своєчасне вирішення спорів та його мета — ефективний захист порушених прав. Причому «завдання судочинства превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі».

Суддя Львівського окружного адміністративного суду Володимир Кравчук вважає, що це убезпечить від формального підходу до процесу й дозволить зосередитися саме на реальному захисті прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Але для цього слід також зважати на критерії ефективності, напрацьовані Європейським судом з прав людини. Серед них В.Кравчук назвав юридичну визначеність. Адже повинен бути певний засіб захисту, передбачений законом. Однак, крім того, він має бути ще й ефективним на практиці. Для прикладу, ЄСПЛ може прийняти скаргу, навіть коли заявник не вичерпав усі засоби захисту в національних судах, якщо визнає, що подальше оскарження буде апріорі неефективним. «Це показує різницю між формальним підходом і сутнісним», — зауважив володар мантії.

Важливе значення має питання доступу до суду. В українських реаліях його слід вивчати і з огляду на підвищення ставок судового збору, в тому числі за подання адміністративного позову. В таких спорах для деяких позивачів навіть 1500 грн. можуть виявитися великою сумою. А якщо взяти до уваги, що кожна позовна вимога має оплачуватись окремо, то за три вимоги доведеться віддати близько 5000 грн., що для багатьох громадян, які потребують захисту, багато.

Ще один принцип ефективного судочинства — врахування індивідуальних обставин справи. ЄСПЛ виходить із того, що немає жодної тотожної ситуації, а є лише тотожні принципи. При цьому відмінності справ зумовлені саме особливостями кожної конкретної ситуації.

Відхилений позов — теж захист

Ефективність засобів захисту не означає обов’язкової результативності для позивача. Рішення може бути прийнято і на користь відповідача. Однак, відмовляючи в задоволенні позову, суд здійснює й захист особи. Адже передусім має значення припинення порушення. ЄСПЛ також вимагає, щоб було проведено розслідування, причому насамперед там, де є порушення з боку органів державної влади. Крім того, має бути адекватна компенсація шкоди за порушення прав.

Із цим склалася складна ситуація. Суддя ЛОАС зазначив, що в адміністративному процесі позивачі навіть не заявляють вимог, пов’язаних з компенсацією шкоди. Адже побоюються, що, коли вимагатимуть відшкодування, їм відмовлять у задоволенні основної вимоги. Тому принцип про справедливу компенсацію в нас не працює.

Більше того, він навіть не унормований. Тому, на думку В.Кравчука, доцільно було б передбачити відповідний механізм, коли в адміністративному позові особа вказувала б про наявність шкоди, а суд уже визначав би розмір її компенсації.

Так само маємо проблему тривалості розгляду справ. При цьому відсутні можливості прискорення процесу. Натомість інколи сторони зацікавлені в швидкому розгляді, бо через певний час судовий захист може виявитися непотрібним. Наприклад, особа може не дожити, виїхати за кордон тощо. В.Кравчук пропонував установити механізм прискореного розгляду зі сплатою більшого судового збору. Втім, така ідея поки що не знайшла підтримки в законотворців.

Завідувач відділу представництва інтересів Президента в судах Адміністрації Президента Віктор Короленко на це сказав, що в проекті передбачена широка дискреція для визнання справи малозначною, а це дозволить розглянути її за спрощеною процедурою в розумні строки. Крім того, вводяться процесуальні фільтри для розгляду малозначних справ.

Проблема виконання

Також зверталась увага, що ЄСПЛ може виносити пілотні рішення, за якими уряди країн будуть зобов’язані врегулювати певні питання. Тому, на думку В.Кравчука, доцільно було б надати новому Верховному Суду або Раді суддів право змушувати Уряд або парламент усувати системні помилки в законодавстві або хоча б указувати на них.

Зрештою, важливим елементом захисту прав є виконання судових рішень. У нас існує багато засобів для цього, але вони не працюють. Державна виконавча служба неефективна в процесі стягнення коштів з держави, оскільки повністю залежить від неї.

Отже, варто було б забезпечити негайне добровільне виконання судових рішень держорганами. Бо сьогодні «поки виконавець не прийде з постановою, чиновник не почне думати, як виконати рішення». Наприклад, можна встановити відповідальність за невиконання судового рішення у вигляді звільнення держслужбовця, який винен у цьому.

А В.Короленко сказав, що проектом уносяться зміни до закону «Про державну службу», які передбачають відповідальність за неврахування чиновниками висновків ВС. Щоправда, за ігнорування рішень інших судів чомусь відповідальність не встановили.

Способи захисту

Звичайно, ефективність судового захисту залежить від його способів. Адвокат Ганна Вронська звернула увагу, що, за проектами ГПК та ЦПК, суд може обрати інший спосіб захисту, ніж викладений у позовній заяві, що є позитивним. Натомість у проекті КАС такої норми немає. Щоправда, В.Короленко пояснив, що під час розгляду адміністративних справ передбачена більш активна роль суду.

Серед нових способів Г.Вронська назвала, зокрема, використання показань свідків у господарському процесі. В цієї новели багато противників, які побоюються, що її використовуватимуть для затягування процесу. Однак прихильники норми переконують, що, реформуючи судову систему, не можна наперед передбачати недобросовісну поведінку учасників процесу. «Ця новела поліпшить розгляд справ. Оскільки в господарському процесі бувають випадки, коли факти не можна підтвердити документами», — вважає адвокат.

Також вона звернула увагу на врегулювання питання електронних доказів. Зокрема, суд може переглянути інтернет-сторінку, якщо вона містить докази. Сьогодні цей спосіб процесуально не врегульований, і не зовсім зрозуміло, як такі докази долучати до матеріалів справи.

Хоча цю норму вже чекають. Згадувався випадок, коли один з акціонерів, якого не допустили до зборів, опублікував інформацію про це в Інтернеті. Й сподівається, що в майбутньому така інформація, в якій одна сторона підтвердила, що інша не була допущена до зборів, стане вагомим доказом.

Крім того, сторонам надається можливість подавати експертні висновки, отримані на їх замовлення, також з’являться експерти з питань права. Проте критики побоюються, що сторони будуть зловживати таким правом. Але, за словами Г.Вронської, це міжнародна практика.

Касаційні обмеження

Одним з найбільш дискусійних питань було запровадження процесуальних фільтрів, зокрема обмеження оскарження рішень у суді касаційної інстанції. Автори ідеї хочуть у такий спосіб розвантажити суди, а противники вбачають обмеження доступу до суду.

Директор департаменту Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ, доктор юридичних наук Світлана Глущенко знає про проблему перевантаження судів із практики. За її словами, в 2011—2013 рр. до касаційної інстанції надходило понад 54 тис. скарг на рік. У 2014—2016 рр. цифра трохи зменшилась — близько 37 тис. При такому навантаженні забезпечити ефективний захист неможливо.

Доцільно виходити з того, що повинен бути баланс інтересів особи та суспільства. Як зауважив експерт, Рада Європи визнає, що держави можуть визначати, за яких умов право на апеляційне та касаційне оскарження виключене. ЄСПЛ також зазначив, що обмеження такого права лежить у площині внутрішнього регулювання кожної держави. А процесуальні фільтри не порушують доступу до суду, оскільки це право реалізоване в першій та апеляційній інстанціях.

Щоправда, існує питання встановлення малозначних справ, які не підлягають перегляду в касаційному порядку. Критики відповідних положень зазначають, що відсутність чітких критеріїв порушує принцип правової визначеності та створює ризики корупції.

Проте С.Глущенко переконана: коли ми встановимо чіткі критерії, то знівелюємо судову правотворчість, повернемось до принципу законності на шкоду принципу верховенства права. Хоча в запропонованому в проекті варіанті суддя в кожній конкретній справі оцінюватиме інтереси особи та суспільства, а тоді визначатиме, чи вважати її малозначною.

Коментар для «ЗіБ»

Андрій ЖУК, 
суддя Тернопільського окружного адміністративного суду:

— Що стосується Кодексу адміністративного судочинства, з яким мені доводиться безпосередньо стикатись у роботі, то вважаю, що проект містить досить багато позитивних моментів. Серед них, зокрема, розмежування юрисдикції, виходячи з предмета спору, розширення способів судового захисту та засобів доказування, спрощення та прискорення розгляду малозначних справ та справ незначної складності, запровадження механізмів запобігання зловживанню процесуальними правами тощо. Однак основними новаціями вважаю запровадження інституту типової та зразкової справи, а також врегулювання спору за участю судді.

Позитивним є встановлення ефективного судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах, що, у свою чергу, сприятиме зменшенню скарг проти України в Європейському суді з прав людини. Адже близько 70% скарг проти України стосуються саме тривалого невиконання судових рішень з боку держави.

Звичайно, в проекті є певні неузгодженості та неточності, які можна усунути шляхом фахового та конструктивного обговорення під час його підготовки до другого читання.

Простіше, легше, доступніше