Новый закон для АРМА:

путь к независимости или бесконтрольности?

Институционное реформирование, о котором так долго говорили в Агентстве по розыску и менеджменту активов, приобрело конкретную форму. Оказывается, проблемы в работе были связаны с нехваткой состоятельности и независимости. Но кто в государстве мешает АРМА работать?

Мін’юст і пустота

У Верховній Раді нещодавно був зареєстрований урядовий проєкт закону «Про внесення змін до Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» щодо гарантій незалежності та посилення інституційної спроможності» (№12374 від 2.01.2025).

Його метою, за словами Міністерства юстиції (розробника проєкту), є удосконалення правових засад діяльності АРМА, а саме: встановлення гарантій незалежності, удосконалення порядку конкурсного добору очільника та припинення його повноважень, проведення незалежної зовнішньої оцінки (аудиту) ефективності діяльності відомства, процедури управління арештованими активами. Українські засоби масової інформації, в тому числі юридичні, вже подали інформацію про цей проєкт згідно з офіційною позицією. Тож спробуємо дати альтернативну оцінку законодавчій ініціативі.

На перший погляд, вона досить глобальна. Адже йдеться про реформування центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, посилення його спроможності та незалежності! Але які сьогодні є проблеми в АРМА, чим була зумовлена необхідність таких змін?

У відповідному розділі пояснювальної записки зрозумілої відповіді по суті ви не знайдете. Можна дізнатися, що Мін’юст розробив проєкт на виконання таблиць, компонентів, розділів і підрозділів Плану України, схваленого розпорядженням КМУ від 18.03.2024 № 244. Ініціаторів законопроєкту також не влаштовують загальні підстави дострокового припинення повноважень голови АРМА, що встановлені законом «Про державну службу», бо вони суперечать концепції існування антикорупційного відомства. Зовнішній контроль агентства комісією з трьох осіб, що визначаються Президентом, парламентом та Кабміном, неправильний, адже Конституційний Суд в аналогічних обставинах раніше висловлювався щодо НАБУ (рішення від 16.09.2020 №11-р/2020). Виходить, усі проблеми на папері — це відповідність одним документам і невідповідність іншим. А практика діяльності державного органу, його ефективність взагалі не є критеріями змін?

Цікавою є сфера впливу майбутнього закону. Міністр юстиції Ольга Стефанішина засвідчила, що у проєкті відсутні положення що стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, зачіпають права та свободи людини, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, впливають на забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, створюють підстави для дискримінації, містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних з корупцією. Також проєкт не належить до регуляторних актів, не стосується сфери наукової та науково-технічної діяльності, не стосується питань функціонування місцевого самоврядування, прав та інтересів територіальних громад, місцевого, та регіонального розвитку, соціально-трудової сфери. Відтак, він не потребує проведення публічних консультацій з громадськістю. А реалізація закону у разі схвалення проєкту, взагалі не потребуватиме додаткового фінансування з державного чи місцевих бюджетів.

Складається враження, що проєкт нікому, крім чиновників самої АРМА, не цікавий і ні на що не впливає.

Удавана незалежність

І частково це так і є. Для прикладу погляньмо на гарантії незалежності від впливу чи втручання у діяльність агентства, які пропонується виписати у законі окремою ст.2¹:

спеціальний статус АРМА;

особливий порядок відбору, призначення та припинення повноважень голови та заступників;

встановлений законом порядок фінансування та матеріально-технічного забезпечення агентства;

прозорість діяльності;

те, що повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення голові та заступнику може бути здійснено лише Генпрокурором (або в.о.) чи заступником Генпрокурора — керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;

те, що акти АРМА не можуть бути скасовані повністю чи в окремій частині Кабміном;

інші способи, визначені законом.

Спеціальний статус за законом агентство має і сьогодні. І, будемо відвертими, сам по собі «статус» без конкретних механізмів утілення — це лише декларативна норма. Порядок фінансування та матеріально-технічного забезпечення агентства також уже встановлений чинною ст.14, тож тут нічого не змінюється.

Прозорість взагалі сприймається за антиутопіями Джорджа Орвела. Ця гарантія згадується в законі лише один раз у ст.7. За цією статтею несе персональну відповідальність голова, але в чому реальне змістовне наповнення гарантії? Наприкінці вересня минулого року всі члени громадської ради при АРМА склали свої повноваження. Вони наголошували як раз на непрозорості у роботі, що агентство створює штучні перешкоди для контролю, а керівництво ігнорує їхні звернення та не залучає їх до опрацювання нормативно-правових актів. Та й щорічний зовнішній аудит діяльності, передбачений чинним законом, не проводився.

Заборона скасування актів АРМА Кабміном? З практики ми про таке взагалі не чули. Навпаки, коли у відомства виникали проблеми із реалізацією повноважень, Уряд приходив на допомогу, закриваючи прогалини (про це далі).

Що стосується підвищення рівня санкції для повідомлення про підозру, то такий елемент захисту реально важливий для представників деяких професій, наприклад, адвокатів. Бо на регіональному рівні прокурори, що є процесуальними опонентами в судах, можуть створювати реальні перешкоди в діяльності. Але хіба можуть керівнику одного із ключових антикорупційного органу оголосити про підозру без дозволу на найвищому політичному рівні? Очевидно, що ця норма скоріше декларативна.

Також у проєкті пропонується прописати заборону втручання державних органів у діяльність АРМА: «Будь-які письмові чи усні вказівки, вимоги, доручення тощо, спрямовані до Національного агентства чи його працівників, що стосуються повноважень Національного агентства, але не передбачені законодавством України, є неправомірними та не повинні виконуватися». Але це і так є аксіомою, що закріплена у ч.2 ст.19 Конституції.

Тож із новел незалежності залишаються питання призначення і звільнення голови та заступників відомства.

Риба гниє з голови

А з керівниками АРМА в Україні, дійсно, біда. Всі колишні голови, а також деякі заступники, так або інакше потрапляли до гучних скандалів, що також супроводжувалися і кримінальними справами. Останній раз у жовтні 2024 року Вищий антикорупційний суд зобов’язав Національне антикорупційне бюро відкрити провадження за цілим букетом злочинів: зловживання владою або службовим становищем; службова недбалість; привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем; умисне пошкодження об'єктів електроенергетики; незаконні дії щодо майна, на яке накладено арешт.

Можливо, саме тому проєктом пропонують посилити вимоги до співробітників та голови. Для виконання службових обов’язків їм необхідно не лише мати відповідні ділові та моральні якості (що передбачено сьогодні), але й бути доброчесними та компетентними. Що дає таке доповнення? Насправді нічого, бо по своїй суті це звичайне словоблудство. «Доброчесність» та «компетентність» повністю охоплюються відповідно поняттями «моральні якості» та «ділові якості». А нові красиві слова, що стали популярними в Україні в останнє десятиліття і вже навіть набили оскомину, на практиці дадуть змогу максимально забюрократизувати процес. Ми вже маємо досвід діяльності доброчесників при Вищій кваліфікаційній комісії суддів, й їхні результати, м’яко кажучи, — сумнівні.

Що стосується самої процедури добору голови, то тут зміни принципові. Сьогодні відбір кандидата здійснює конкурсна комісія, члени якої обираються з-поміж осіб, які не є чиновниками. При цьому три особи обирає Верховна Рада, по одному призначають Генпрокурор, директор НАБУ, міністр юстиції, очільник Держфінмоніторингу та міністр фінансів. Склад комісії затверджується Кабміном не пізніше 5 робочих днів після отримання інформації про кандидатів від усіх суб’єктів. Комісія є повноважною за умови участі в її засіданнях не менше 6 членів.

За проєктом у комісії буде всього 6 членів. При цьому трьох призначатиме безпосередньо Кабмін, ще трьох — також він, але за поданням «партнерів з розвитку». Це ті організації, що відповідно до міжнародних або міждержавних угод надають Україні технічну допомогу у сферах запобігання і протидії корупції, реформування органів правопорядку, виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів.

Перелік партнерів визначатиме Міністерство закордонних справ. Вони, за задумом авторів законодавчої ініціативи, мають погоджувати та подавати Кабміну спільний список кандидатів до складу конкурсної комісії. Повноважною вона вважатиметься лише у разі затвердження повного складу.

Зрозуміло, що процедура суттєво ускладниться. Для чого? Ймовірно, аби перекласти відповідальність за вибір голови АРМА на шановних партнерів.

Як це працюватиме на практиці теж можна спрогнозувати, якщо пригадати Громадську раду міжнародних експертів, яка мала сприяти ВККС у проведенні конкурсу до ВАКС, а також дорадчу групу експертів, що попередньо оцінює моральні якості та рівень професійної компетентності усіх кандидатів на посади суддів Конституційного Суду України.

Але цікаве навіть не це. Модель для АРМА із залучення партнерів розвитку запропонувала О.Стефанішина. Саме вона місяць тому з трибуни парламенту заявляла, що дорожні карти у сфері верховенства права, які готуються в рамках переговорів про вступ України до ЄС, будуть передбачати відхід від конкурсів і зайняття посад, оцінок доброчесності міжнародними експертами як ознаку того, що Україна побудувала сталу сильну демократичну систему державних інституцій. Виходить, ми знаходимося далеко від цієї мети або головний юрист країни не вірить у її досягнення.

Ефективність для звітів

Чи можлива сильна державна інституція без нагляду? Напевно, що так. Тим більше безконтрольність у певному значенні є елементом бажаної незалежності. Але в такому разі точно страждатимуть права людини. І про декларовану прозорість можна забути в принципі.

Згідно з чинним законом, незалежна зовнішня оцінка діяльності АРМА має проводитися щороку. Її повинна здійснювати комісія у складі трьох осіб, яких визначають Президент, Верховна Рада та Кабмін. За задумом реформаторів для забезпечення інституційної спроможності це можна робити удвічі рідше — через один рік та через три роки після призначення нового голови. І склад нової комісії з проведення незалежного зовнішнього оцінювання (аудиту) ефективності діяльності АРМА повністю визначатимуть наші міжнародні партнери за схемою, що прописується для конкурсної комісії.

Комісія з проведення оцінювання сама встановлюватиме порядок доступу та обробки інформації з обмеженим доступом, затверджуватиме критерії та методику проведення аудиту, у тому числі критерії визнання неналежним виконання обов’язків головою АРМА та критерії неефективності діяльності агентства. Іншими словами, звільнити керівника національного органу без дозволу іноземців (якщо комісію таки буде сформовано) буде неможливо.

І це дуже зручно. Адже людина, віддалена від українських реалій, більше сприйматиме на віру інформацію, яку їй надаватимуть ніж той, хто розуміється на вітчизняних правових реаліях. А складати звіти та ілюструвати їх привабливою інфографікою у нас уміють добре.

До прикладу, згідно з останнім річним звітом АРМА про результати діяльності (який дуже гучно презентували наприкінці березня минулого року), 2023 рік виявився переламним та рекордним на показники. Надходження до держбюджету склали 191 млн грн., з яких 101,3 млн грн. — від управління активами, а 89,7 млн грн. — інші доходи, в тому числі від реалізації активів, що перебували в управлінні. При цьому видатки з бюджету для забезпечення діяльності органу влади склали лише 171,7 млн грн. Таким чином, економічний ефект від діяльності АРМА вперше перевищив розмір витрат держави на його утримання.

Все це відбулося за нової керівниці, яка застосувала нові підходи до стратегії управління арештованими активами. І це дало позитивну динаміку сплачених доходів управителями до державного бюджету. Чудово, чи не так?

Але це все на папері. Наприклад, сума офіційно зафіксованих збитків від діяльності Новояворівської та Новороздільської ТЕЦ (підприємства були арештовані та передані АРМА управителям) у тому самому рекордному 2023 році склала 174,6 млн грн. Цифра повністю співставна із декларованими надходженнями й повністю нівелює тезу про самоокупність. Але подібні витрати чомусь не потрапляють до звітів. Скільки такої незручної інформації — можна лише здогадуватися. Чи отримають її іноземні аудитори — невідомо.

Винятковість через критичність

До речі, що стосується управління майном, цінними паперами, майновими та іншими правами, то проєктом також передбачається внести невеличку правку.

Сьогодні відповідно до ст.21 закону активи, прийняті АРМА в управління, підлягають оцінці, яка здійснюється визначеними за результатами конкурсу суб'єктами оціночної діяльності, та передачі в управління визначеним за результатами конкурсу юридичним особам або фізичним особам - підприємцям у порядку, встановленому законодавством про державні (публічні) закупівлі.

Пропонується уточнити, що ці активи передаються в управління визначеним у встановленому Кабінетом Міністрів порядку з урахуванням принципів здійснення публічних закупівель, встановлених законом «Про публічні закупівлі». Начебто редакційна зміна? Але при цьому зникла обов’язкова умова проведення конкурсу для передачі активів в управління! Достатньо буде лише врахувати абстрактні принципи. Можливо конкурсні процедури заважають інституційній спроможності агентства? Іноді так.

Коли в рамках кримінального провадження арештували згадані ТЕЦ, вони не тільки стали збитковими за нових управителей, але й виявилися загрозою для мешканців двох районів Львівської області, які могли опинитися взимку без опалення. Скандальна ситуація досить докладно описувалася у ЗМІ. Але винятковість ситуації була використана для застосування так званої переговорної процедури, коли нового управителя визначив Уряд за переговорною процедурою без конкурсу. При цьому за законом у Кабміну не було жодних повноважень на врегулювання цього питання. Бо на момент подій взагалі не існувало виняткової або спеціальної процедури визначення управителя на підставі розпорядчого акта. Але це нікого не зупинило. Критична ситуація потребувала невідкладних заходів, нехай вони і виходили за межі правового поля.

Цікаво, що відповідне розпорядження від 6.11.2019 №1040-р було прийнято на засіданні Уряду без погодження із заінтересованими органами виконавчої влади та без попереднього опрацювання у секретаріаті Кабміну. А Мін’юсту разом з іншими заінтересованими органами виконавчої влади було доручено оформити його відповідно до регламентних вимог. У результаті новим управителем було призначено підприємство, яке належить… потерпілому в кримінальному провадженні, в рамках якого активи і були арештовані.

***

Отже, коли міністр юстиції підписується під тим, що проєкт закону не зачіпає права та свободи людини, а також не містить ризиків учинення корупційних злочинів, вона щонайменше лукавить.

Стаття 1 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожній фізичній або юридичній особі захист власності. І процедури, повʼязані з управлінням арештованим майном точно стосуються цього права. І коли йдеться про багатомільйонні активи, які за управління АРМА чомусь втрачають у ціні, стають тягарем для державного бюджету та починають шукати нового власника, то тут ймовірно існують якісь корупціогенні чинники. І напевно, що кримінальні справи проти співробітників АРМА, які навряд за поправками у законі раптово стануть доброчесними, - зайве цьому підтвердження.

Тож запропоновані зміни до закону про АРМА є спробою приховати накопичені проблеми. Без системного підходу та акценту на реальних механізмах впровадження реформ, ініціативи залишаться формальністю. Вони лише виглядають як крок у напрямі посилення інституційної спроможності та незалежності, проте більшість новел залишаться декларативними. Необхідне впровадження реальних механізмів контролю, прозорості та відповідальності.

Успішна реформа АРМА можлива лише за умови активної участі громадськості та експертів. А ігнорування публічних консультацій та реальних проблем агентства не сприятиме підвищенню довіри до його діяльності.

Закон і Бізнес