Равнение на кодекс

Совет Европы собирается помочь с воплощением в жизнь УПК и требует принять новый закон «О прокуратуре»

УПК умер — да здравствует УПК! Именно так, перефразируя французский афоризм, можно охарактеризовать суть состоявшейся недавно конференции по случаю открытия проекта «Поддержка реформы уголовной юстиции в Украине». Можно продолжить: закон «О прокуратуре» еще жив — да здравствует новый! Именно воплощение в жизнь Уголовного процессуального кодекса и первые итоги работы по нему, а также необходимость разработки нового закона, посвященного надзорному органу, обсуждали украинские чиновники, судьи, прокуроры, ученые, международные эксперты и правозащитники.

Опустевшие СИЗО и сделки о признании вины

Конечно, после вступления в силу нового УПК прошло совсем немного времени — всего 3,5 месяца, но уже можно подвести первые итоги. Несмотря на скептический настрой некоторых политиков, в целом результаты вполне оптимистичные. Прежде всего, несмотря на мрачные пророчества, никакого коллапса, который предвещали злопыхатели, так и не произошло, и никаких серьезных сбоев в работе отечественной правовой системы после перехода на новые рельсы замечено не было. Более того, уже можно говорить о первых позитивах.

Самый главный плюс, о котором еще до вступления в силу УПК говорили многие эксперты, — кодекс способствовал гуманизации уголовного процесса. Присутствовавший на конференции советник Президента Андрей Портнов привел статистику, подтверждающую этот тезис. Например, украинские СИЗО опустели почти на треть: по состоянию на январь 2012 года в них содержалось от 35000 до 37000 человек, сегодня же осталось около 21000. «Фактически 12—13 ты­сяч человек вышли на свободу. Это бес­прецедентные цифры», — подчеркнул А.Портнов. Советник Президента назвал и другие не менее красноречивые цифры.

Так до вступления в силу УПК правоохранители ежемесячно арестовывали примерно 2200—2500 человек. Сегодня же ежемесячно задерживают от 550 до 650 граждан. «За три месяца мы фактически имеем резкое уменьшение количества лиц, содержащихся в СИЗО за нетяжкие преступления и преступления средней тяжести. Мы наблюдаем такую тенденцию, что уже можем прогнозировать: через несколько месяцев не останется ни одного человека, который содержится в СИЗО за совершение нетяжких преступлений», — сказал А.Портнов.

Другая сторона той же медали — благодаря новому УПК суды стали реже избирать такую радикальную меру пресечения, как содержание под стражей, отдавая предпочтение залогу, домашнему аресту. Скажем, за три месяца применения залога на депозитные счета государств поступило 47 млн грн. Причем в бюджет засчитали приблизительно 1% этой суммы. Это может свидетельствовать о том, что наши граждане, даже имея соблазн скрыться от правосудия, не уклоняются от выполнения своих обязательств.

По словам А.Портнова, уже есть практика применения домашнего ареста (речь идет о сотнях случаев), даже несмотря на то, что МВД пока не может похвалиться наличием необходимого для применения этой нормы технического оснащения (электронных браслетов).

Можно констатировать, что уменьшилось количество санкций суда на проведение негласных следственных действий, обысков (напомним, раньше их можно было проводить вообще без разрешения суда). Правда, суды не всегда понимают, что ситуация изменилась и нельзя удовлетворять все представления прокуроров. Зато в отношении применения довольно необычной для нашей системы новеллы — соглашения о признании вины — суды проявляют большую принципиальность. Кстати, эта норма уже активно применятся. «Если взять уголовные производства, которые за 3,5 месяца были направлены в суд, то 10% из них — это соглашения о признании вины, — отметил А.Портнов. — Анализируя эти соглашения, мы пришли к выводу, что во многих случаях суды отказывали в утверждении этих соглашений, ссылаясь на то, что лицу недостаточно разъяснили его права, презумпцию невиновности и возможность войти в открытый судебный процесс, где доказывать вину придется уже право­охранителям». По мнению А.Портнова, это свидетельствует о понимании данной нормы судами.

При этом советник Президента поспешил разочаровать «энтузиастов», которые уже начали говорить о том, что количество выносимых судами оправдательных приговоров резко увеличилось. Ведь прошло всего 3 месяца, и по большинству дел судебные решения еще просто не приняты (если не считать сделок о признании вины). По его мнению говорить о каких-то результатах можно будет не раньше конца этого года.

«Некоторые лидеры оппозиции до сих пор призывают к отмене нового и возврату к старой редакции. Думаю, что все мы заинтересованы в европейском развитии Украины, и оппозиция в парламенте — тоже часть власти, и она несет ответственность за европейский выбор Украины. Украина начала работать по новому кодексу, и комитет, как и парламент в целом, проводит мониторинг качества и эффективного внедрения норм УПК. И данные, и тенденции, которые привел А.Портнов, свидетельствуют о том, что украинское общество не возвратится к старой редакции УПК. Потому что новая гарантирует более качественную защиту конституционных прав граждан», —
подчеркнул заместитель председателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности Владимир Олийнык.

Практически каждый выступавший считал своим долгом отметить прогрессивность нового кодекса и его соответствие европейским стандартам. В первую очередь его хвалили за это сами европейцы — и глава офиса Совета Европы в Украине Владимир Ристовски, и посол Дании Микаэль Борг-Хансен, и многочисленные эксперты. А экс-прокурор Грузии, долгосрочный консультант проектов СЕ Эрик Сванидзе вообще сказал, что на украинский УПК сейчас равняются другие страны, находящиеся в процессе реформирования уголовной юстиции.

Трудности применения

Безусловно, на первом этапе без трудностей не обойтись. По мнению специалистов, проблемы могут возникнуть не из-за самого кодекса, а из-за того, как его положения реализуются на практике. А еще — из-за того, что большинство судей, прокуроров, адвокатов привыкли работать в старой «системе координат» и не всегда готовы меняться. Тут наверняка понадобится «воспитательная работа», тренинги для всех участников процесса, чтобы они смогли переосмыслить свои роли.

Председатель научного комитета агентства Европейского Союза по вопросам основополагающих прав, барристер Джереми МакБрайд, который был одним из тех, кто проводил правовую экспертизу нового УПК, перечислил основные проб­лемы, которые могут возникнуть в связи с воплощением кодекса в жизнь.

«Сложности, связанные с разработкой и принятием УПК, — ничто по сравнению с трудностями, связанными с его реализацией, — уверен Дж.МакБрайд. — Одно дело — иметь прекрасный набор положений, другое дело — быть уверенным, что их правильно реализуют на практике».

По мнению эксперта, можно выделить четыре группы проблем, связанных с реализацией кодекса. Первая — общественное мнение. «В прессе я вижу достаточно много негативных отзывов. Некоторые говорят, что это скорее шаг назад, нежели шаг вперед. Такие вещи подрывают доверие общества к системе юстиции, — считает Дж.МакБрайд. — Другая сторона данной проблемы — люди, которые работают в этой системе, иногда могут считать, что легче будет пользоваться старыми методами. Они будут либо игнорировать новые стандарты, либо пытаться их обойти».

Вторая группа проблем связана с необходимостью иметь компетентных людей для реализации положений УПК. Это не только вопрос знания формальных правил, но и понимания духа кодекса. По­этому очень важны тренинги, обучающие программы, которые должны быть посвящены не только техническим моментам, но и изменению менталитета участников процесса. Барристер считает, что тут нужно прежде всего принимать во внимание требования ЕСПЧ.

Проблема еще и в том, как будут распределяться ресурсы в уголовной юстиции. Скажем, определенная организация, которая имела определенное место в старой системе, в новой может его просто не найти.

«Третье — необходимо компетентное лидерство, руководство, — продолжил Дж.МакБрайд. — И тут необходимо получать надлежащие направляющие документы со стороны и высших судов, и прокуратуры. И наконец четвертый комплекс проблем — необходима нацеленность на то, чтобы завершить процесс, а для этого нужно продолжить реформы. Хорошо, что кодекс есть, но он фактически требует, чтобы произошли и другие изменения в уголовной юстиции. Только в комплексе с другими законами он будет работать эффективно».

Новый проект Совета Европы «Поддержка реформы уголовной юстиции», собственно, и призван помочь с реализацией норм нового УПК. Он рассчитан на 30 месяцев и призван, помимо прочего, обеспечить лучшую практику применения УПК и научить украинских специалистов эффективно использовать предоставленные им инструменты.

«Учитывая позитивный опыт сотрудничества с органами украинской власти во время разработки нового УПК, мы надеемся на такое же плодотворное сотрудничество и в дальнейшем — в рамках реализации следующих необходимых реформ для того, чтобы система уголовной юстиции отвечала европейским стандартам», — сказала советник по правовым вопросам офиса СЕ в Украине Божена Маланчук.

Прокурорский компромисс?

Еще одна миссия нового проекта — помочь Украине разработать новый закон «О прокуратуре», принятие которого является одним из обязательств Украины перед Европой.

Европейцы вполне однозначно дали понять — без принятия этого закона реформа будет незавершенной. Это, например, подчеркнул бывший-главный прокурор Ирландии, президент Международной ассоциации прокуроров, заместитель члена Венецианской комиссии Джеймс Гамильтон: «Реформа требует принятия ряда новых законов, в частности, о прокуратуре. Совет Европы рекомендует изменить закон в части роли прокуратуры, поскольку прокуратура осуществляет надзор за законностью и одновременно руководит досудебным следствием. В украинских условиях, когда Генпрокурор может быть назначен Президентом с согласия парламента и уволен им же, эта должность приобретает особое значение».

Между тем в Украине не до конца уверены, что закон удастся принять в ближайшее время. Об этом, в частности, упомянул А.Портнов. «Не хотелось бы вносить закон, который не будет проголосован в парламенте, а другого шанса для этого может и не представиться… Например, одна из оппозиционных сил не так давно заявила, что отмена общего надзора прокуратуры — это шаг назад. Между наработкой закона, получением позитивной европейской экспертизы и его фактическим принятием высшим законодательным органом есть некоторая разница», — отметил советник Президента.

Похоже, к радикальны переменам не вполне готовы и в самой прокуратуре. «По нашему мнению, содержание изменений, внесенных только в прошлом году в законодательство Украины, которое регулирует порядок и организацию деятельности прокуратуры, ставит под сомнение принятие именно в данный момент нового закона «О прокуратуре», — осторожно заметил заместитель Генпрокурора Григорий Середа и объяснил такую позицию тем, что — «новый закон может быть разработан после рассмотрения и принятия изменений в Конституцию по поводу статуса и полномочий прокуратуры. Ведь ее функции четко выписаны в Конституции.

«К тому же мы еще не видели заключений Венецианской комиссии по поводу действующего законодательства о прокуратуре», отметил он.

По словам Г.Середы, внесенные изменения кардинально перекроили концепцию прокуратуры: « За 2012 год внесены изменения в 46 статей закона, который насчитывает всего 56 статей… Существенным изменениям подверглись полномочия прокуратуры, прежде всего вне сферы уголовного судопроизводства, в связи с принятием 18.09.2012 акта «О внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре». Этот закон достаточно существенно сузил полномочия прокурора в сфере надзора за соблюдением и применением законов, а также представительства прокуратурой интересов гражданина и государства в суде», — считает представитель ГПУ.

После вступления в силу закона сократилось количество актов прокурорского реагирования: из четырех остался один — представление, который частично вобрал в себя «черты» всех остальных. К тому же, если раньше прокурор имел право вмешиваться в работу любой коммерческой структуры, по своему усмотрению назначать проверки, то с принятием нового закона для их проведения необходимо обос­нованное постановление, которое может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.

Между тем во время встречи с журналистами, отвечая на вопрос корреспондента «ЗиБ» о возможном компромиссном варианте между требованиями ЕС и позицией украинской прокуратуры, Дж.Гамильтон (сам, кстати, в прошлом тоже прокурор), по сути, ответил, что «торг здесь неуместен». «Компромисса тут быть не может, — заявил он. — Деятельность прокуратуры должна отвечать стандартам Совета Европы (рекомендация Комитета миннистров СЕ №2019). Например, это касается назначения прокуроров, их продвижения в должности. Венецианская комиссия уже 15 лет говорит об этом. Если судей выбирают на конкурсной основе компетентным органом, то почему то же самое не происходит с прокурорами?»

Так что, по-видимому, прокуратуре все-таки придется готовиться к принятию нового закона. Хотя случится это, очевидно, не в ближайшее время.

Комментарии экспертов

— Безусловно, УПК — чрезвычайно прогрессивный документ, все его положения были разработаны так, чтобы обеспечить его полное соответствие Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод. Но очень важно, чтобы обычные украинцы ощутили себя полноправными хозяевами данного кодекса. Этот процесс не имеет конца, он растянут во времени. Если мы посмотрим на практику ЕСПЧ, то даже в развитых странах мира имеют место определенные нарушения. Но народ должен контролировать этот процесс и не допускать их проявлений.

— С моей точки зрения, в Украине появился очень современный УПК. Часто можно услышать, что он просто революционный. Это касается его текста, но важно, как он будет реализовываться. Если мы говорим о революции, это касается прежде всего стадии досудебного расследования. К тому же теперь нет такой отдельной стадии, как досудебное дознание, во время которого оперативными подразделениями могли проводиться следственные действия. Следователь становится руководителем стадии досудебного расследования, теперь он не обязан слепо штамповать те решения, которые раньше ему готовили оперативники. В УПК очень много разных новелл. Почти в каждой статье есть новые вещи. Та модель, которая сейчас внедрена, предусматривает очень сбалансированный объем полномочий досудебного следствия. Это уменьшает риск того, что в данной сфере могут возникнуть слишком мощные, слишком влиятельные органы. 

— Я была причастна к подготовке нового УПК. Метафорически говоря, мы увидели, как родился очень здоровый ребенок. А теперь нам бы хотелось знать, что и кормить его будут хорошо, и расти он будет нормально. То есть сейчас очень важно, чтобы нормально проходило обучение новому законодательству. Недостаточно просто прочитать новый закон, очень важно его внедрять в соответствии с европейскими стандартами. В действительности каждый судья, прокурор, адвокат и даже обвиняемый должны знать, как работает новый УПК. Наша роль сводится к поддержке тех программ, которые уже существуют, и к наблюдению за тем, как они выполняются. Считаю, что новый УПК должен способствовать прекращению нарушений и злоупотреблений со стороны органов власти. Но напомню вам, что, даже имея самые лучшие ингредиенты, можно приготовить ужасное блюдо.

— Я присоединяюсь к положительным отзывам об этом новом законе и, хотя я не участвовал в его разработке, хочу отметить, что он не хуже любого европейского. Мы встречались с представителями разных организаций, которые уже в тех или иных позициях сталкивались с новым УПК. Мы делаем попытку оказать им определенную поддержку. Среди тех тем, которым мы будем уделять внимание, в первую очередь именно новеллы. Это, в частности, роль следственных судей, новая роль органов прокуратуры, негласные следственные действия, новые процессуальные правила относительно ареста, применение новых видов меры пресечения, в частности домашнего ареста, залога.

— Мы все уверены в том, что новый УПК является очень прогрессивным. В нем уже достаточно вещей, чтобы существенно изменить украинскую уголовную систему. Это потребует принятия ряда новых законов, в частности о прокуратуре. Сегодняшняя ситуация ведет к изменениям в отношениях между судьей и прокурором, судьей и другими участниками процесса. На прокурора возложено немало обязанностей, потому что он решает, какие доказательства представить суду. Теперь прокурор знает, что он обязан представлять все доказательства, которые у него есть, для ознакомления стороне защиты. Я мог бы привести много примеров, но следует отметить одно: можно иметь прекрасный закон, но самое главное — это его реализация.