Правила для конституційних звернень

Для того щоб КС відкрив конституційне провадження за вашим клопотанням, необхідно дотриматися низки вимог

Із значної кількості звернень від фізичних та юридичних осіб, які надходять до Конституційного Суду, конституційне провадження відкривається щодо небагатьох. Причина цього криється не в тому, що судді КС не бажають іти назустріч громадянам, а в тому, що звернення не відповідають передбаченим для них умовам. Тому для того, щоб Суд відкрив конституційне провадження і прийняв рішення за конституційним зверненням, його автору необхідно дотриматися ряду правил.

Замість вступу

Останніми роками КС практично не розглядав справ щодо компетенційних спорів і вивчав незначну кількість конституційних подань від суб’єктів владних повноважень. Натомість суттєво зросла кількість справ за конституційними зверненнями фізичних та юридичних осіб. До певної міри це пояснюється наявним у країні рівнем політичної стабільності, який дозволяє єдиному органу конституційної юрисдикції спрямовувати основні зусилля на розгляд конституційних звернень. Так, за період із січня до жовтня 2013 р. 9 із 12 справ, у яких КС прийняв рішення по суті, були ініційовані фізичними чи юридичними особами. У 2011—2012 рр. до нього надійшло понад 900 конституційних звернень і тільки близько 50 конституційних подань. За цей же період 15 із 36 справ, у яких Суд прийняв рішення по суті, були ініційовані фізичними чи юридичними особами.

Ця в певному розумінні позитивна динаміка засвідчує, з другого боку, що потенціал конституційної юстиції у справі захисту прав людини та громадянина через розгляд клопотань фізичних і юридичних осіб на вітчизняних теренах реалізовано далеко не повністю. Адже кількість конституційних звернень, що вносяться до Конституційного Суду, не така вже й мала: у 2010 р. їх надійшло 491, у 2011-му — 435, у 2012-му — 476. Рішень же за ними прийнято відносно небагато. Згадана проблема потребує окремого спеціального аналізу, однак про деякі практичні, а подекуди просто про технічні її аспекти можна говорити вже зараз.

Мета цього матеріалу — звернути увагу суб’єктів права на конституційне звернення та їхніх юридичних консультантів на типові недоліки, що трапляються при підготовці документів такого роду. Варто пам’ятати, що успішне відкриття та здійснення провадження в будь-якому суді без урахування відповідних спеціальних вимог процедурного й документального характеру є неможливим.

Особливості конституційного звернення

У сучасних демократичних країнах важливим елементом системи захисту прав і свобод людини та громадянина є можливість індивідуального доступу до конституційного судочинства. Україна в цьому плані не є винятком, закон «Про Конституційний Суд України» прямо визнає таке право за громадянами, іноземцями, особами без громадянства та юридичними особами.

У переважній більшості країн громадяни звертаються до системи конституційної юстиції через механізм конституційної скарги. Йдеться, зокрема, про клопотання до конституційного суду або його аналогу з вимогою розглянути питання відповідності конституції країни закону, застосування якого у справі громадянина призвело до порушення його права, передбаченого цією конституцією. В Україні наразі подібного механізму не існує, натомість закон передбачає таку форму доступу громадян до конституційної юстиції, як конституційне звернення. Статтею 42 закону воно визначається як письмове клопотання до КС про необхідність офіційного тлумачення Конституції та законів з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи.

Разом з тим слід зазначити, що ч.2 ст.95 закону надає КС право при встановленні в ході тлумачення положень законів наявності ознак їх невідповідності Конституції вирішити й питання щодо їх конституційності в цьому ж провадженні. Така особливість наближає конституційне звернення до конституційної скарги й передбачає можливість «подвійного» захисту порушеного права — через надання тлумачення положення Конституції або закону і через визнання положення закону (або закону в цілому) неконституційним.

Можливо, у разі внесення змін до Конституції та законодавства в нашій державі й буде запроваджено інститут конституційної скарги, однак це питання майбутнього, у той час як права людини та громадянина потрібно захищати сьогодні. Конституційне звернення — дієвий у даному плані інструмент, який, крім захисту персональних прав фізичних та юридичних осіб, виконує ще й важливу публічну функцію — сприяє вдосконаленню системи вітчизняного законодавства, розвитку її демократичних і гуманістичних засад.

Однак, оскільки конституційне звернення є не чим іншим, як письмовим документом, його ефективність суттєво залежить від того, наскільки точно й повно при підготовці такого звернення враховано передбачені законом вимоги щодо його змісту й форми. Наразі похибки при складанні та оформленні конституційних звернень є однією з причин того, що вони відносно нечасто стають предметом розгляду КС.

Тому особи, які мають намір звернутися до єдиного органу конституційної юрисдикції з конституційним зверненням, повинні приділити посилену увагу вимогам, що висуває до цих звернень закон.

Право внесення

Насамперед слід мати на увазі, що є вичерпний перелік суб’єктів права на конституційне звернення, закріплений у ст.43 закону про КС. Це — громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи. За цієї простоти згадана норма часто викликає певні труднощі при її реалізації.

Приймаючи ухвали про відмову у відкритті проваджень за конституційними зверненнями, КС спирається, зокрема, на правову позицію, висловлену ним в ухвалі від 31.05.2011 №15-у/2011. Згідно з нею «конституційне звернення може бути внесене особою, яка є суб’єктом відповідних правовідносин та має підстави стверджувати про порушення або можливість порушення її конституційних прав і свобод вна­слідок неоднозначного застосування норм Конституції або законів судами, іншими органами державної влади, а тому прагне отримати офіційну інтерпретацію норм, які регулюють такі відносини, з метою забезпечення реалізації чи захисту своїх прав та свобод».

Недотримання цієї умови має місце, зокрема, коли конституційне звернення подається не суб’єктом відповідних правовідносин, а його представником (трапляються навіть випадки, коли суб’єктом звернення на початку клопотання позначається громадянин, а підписується воно його представником). Однак можливість представляти позицію суб’єкта права на конституційне звернення або надавати йому правову допомогу не є тотожною з правом вносити до КС конституційне звернення. Законодавець визначив коло суб’єктів права на конституційне звернення й не передбачив передання права на його внесення іншим особам.

За змістом ст.94 закону про КС, конституційне звернення до Суду подає суб’єкт, який уважає, що неоднозначне застосування положень законів судами, іншими органами державної влади може призвести або призвело до порушення саме його конституційних прав і свобод. Практично це означає підписання та внесення клопотання до КС від власного імені. Винятком можуть бути ситуації, коли фізично неспроможний суб’єкт права на конституційне звернення (у разі інвалідності, каліцтва тощо) не в змозі особисто підготувати й направити до Суду клопотання. Тоді за наявності документального підтвердження фізичної неспроможності документ від імені такої особи направляється її представником за законом або за дорученням.

Що ж стосується юридичної особи, то згідно з ч.1 ст.92 Цивільного кодексу вона «набуває цивільних прав та обов’язків і здійснює їх через свої органи, які діють відповідно до установчих документів та закону». Тому конституційне звернення від юридичної особи подається до КС через представника органу управління (чи керівника), якого визначено відповідно до закону статутом, положенням чи іншим установчим документом. Копія такого документа та акта про призначення особи на відповідну посаду при цьому додається.

Також КС зазначав, що керівник колегіального органу не має встановленого Основним Законом чи законом права на конституційне подання, конституційне звернення від імені органу. Тому належним суб’єктом у таких випадках є сам колегіальний орган, який на своєму засіданні (документ про проведення якого додається до клопотання) приймає рішення про направлення конституційного звернення до КС.

Предмет тлумачення

Конституційне звернення є клопотанням про необхідність офіційного тлумачення Конституції та законів, тобто його предметом є саме питання тлумачення, яке покликане усувати різне розуміння положень конституційних і законодавчих норм та унеможливлювати їх неоднозначне, суперечливе застосування.

Коректне визначення предмета тлумачення передбачає також вимогу роз’яснення змісту положень тільки Конституції та чинних законів. Положення інших нормативно-правових актів, а також законів, які на момент звернення втратили чинність, офіційному тлумаченню не підлягають. Не можуть бути предметом тлумачення й положення Конституції або законів, стосовно яких уже існує рішення КС щодо їх офіційного тлумачення. Хоча інколи Суд і тлумачить одні й ті самі положення законів, оскільки це вимагалося у взаємозв’язку з різними положеннями Конституції або законів.

Ще однією вимогою стосовно предмета тлумачення в конституційному зверненні є його конкретна й чітка визначеність, у противному випадку здійснення офіційної інтерпретації є неможливим. У клопотанні повинні бути зазначені статті (окремі положення) Конституції або законів, тлумачення яких має бути дано, а в деяких випадках конкретизація предмета офіційного тлумачення передбачає вказівку не лише на статті, а і їхні частини та пункти. Крім того, у конституційному зверненні мають зазначатися питання, в аспекті яких потрібно інтерпретувати статті нормативного акта чи їхні окремі положення: адже вони можуть розглядатися в різних аспектах з огляду на конкретні обставини, в яких вони застосовувалися.

Те, що конституційне звернення є клопотанням про необхідність офіційного тлумачення, зокрема, законів, не виключає можливості згадки в ньому про неконституційність відповідних положень закону, однак головним при його внесенні є дотримання обов’язкової умови — доведення (в порядку ст.94 закону про КС) фактів їх неоднозначного застосування, яке може призвести або призвело до порушення конституційних прав і свобод, і вимоги у зв’язку із цим надання офіційного тлумачення цих норм. Інакше кажучи, для реалізації ч.2 ст.95 закону про КС необхідна повна відповідність клопотання вимогам ст.94. Логіка, закладена в цих нормах, зрозуміла: офіційному тлумаченню можуть підлягати лише положення законів, які є конституційними.

У зв’язку зі згаданим цікаво зазначити, що останніми роками в результаті розгляду КС справ за конституційними зверненнями щодо офіційного тлумачення прийнято кілька рішень, в яких відповідні норми були визнані неконституційними. Один з характерних прикладів — справа за конституційним зверненням громадянина А.Багінського щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.14¹ Кодексу про адміністративні правопорушення. У конституційному зверненні, за наслідками розгляду якого було відкрито провадження в цій справі, автор клопотання, навівши докази неоднозначного застосування судами положень вказаної норми КпАП та обгрунтувавши порушення внаслідок цього його конституційних прав і свобод, додатково зазначив, що дана норма не узгоджується з ст.62 Конституції, оскільки фактично презюмує відповідальність власника транспортного засобу без доведення його вини у вчиненні правопорушення, а також суперечить ст.61 Конституції стосовно індивідуального характеру юридичної відповідальності. За наслідками розгляду цієї справи рішенням від 22.12.2010 №23-рп/2010 КС визнав неконституційними ст.14¹ та ч.6 ст.258 КпАП.

Тлумачення — не консультація

Однією з типових помилок, яких припускаються автори конституційних звернень, є прагнення отримати не тлумачення положення закону, а вказівку на порядок його практичного застосування, тобто — практичну правову консультацію.

Маючи справу з численними повтореннями такої помилки, КС висловив правову позицію (ухвала від 31.03.2010 №15-у/2010), згідно з якою офіційне тлумачення й застосування правових норм є різними видами юридичної діяльності. «Офіційним тлумаченням вважається діяльність компетентного органу державної влади щодо з’ясування і роз’яснення волі законодавця, матеріалізованої в нормі права (усвідомлення та роз’яснення смислу норм права з метою найбільш правильної їх реалізації). Правозастосовна діяльність полягає в індивідуалізації правових норм щодо конкретних суб’єктів і конкретних випадків, тобто в установленні фактичних обставин справи і підборі правових норм, які відповідають цим обставинам. Пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування до конкретного випадку є складовою правозастосування. Надання консультацій чи роз’яснень з цього приводу не належить до повноважень Конституційного Суду України», — йдеться в ухвалі.

Таким чином, консультації чи роз’яснення щодо порядку застосування законів у практичній діяльності органів державної влади (у тому числі й судів загальної юрисдикції) не є тотожними офіційному тлумаченню. Надання консультацій чи роз’яснень не належить до повноважень КС.

Найважливіше — довести неоднозначність

Необхідно пам’ятати й про додержання вимог закону щодо підстави для конституційного звернення. Єдиною такою підставою є наявність неоднозначного застосування положень Основного або інших законів судами загальної юрисдикції, іншими органами державної влади, якщо суб’єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод. Така неоднозначність полягає в тому, що за юридично однакових обставин у справах однієї й тієї самої категорії положення Конституції або законів у загальній юридичній практиці застосовуються по-різному. Юридично однакові обставини мають місце, наприклад, у випадках, коли суди загальної юрисдикції розглядають справи з однаковим чи подібним предметом позову або коли органи державної влади приймають рішення з подібних питань (таких, що передбачають застосування одних і тих же норм) за зверненнями різних суб’єктів.

Оскільки при підготовці звернення доведення неоднозначності застосування положень Конституції або законів є найбільш суттєвим і водночас найбільш складним моментом, КС сформулював кілька правових позицій з цього приводу. Згідно з ними:

• під неоднозначним застосуванням положень Конституції або законів слід розуміти різне застосування одних і тих же норм цих правових актів судами, іншими органами державної влади за однакових юридично значимих обставин;

• листи-відповіді органів державної влади, органів місцевого самоврядування, які містять лише позицію цих органів і не пов’язані із застосуванням положень нормативно-правових актів, офіційне тлумачення яких просить дати автор клопотання, не можуть розглядатися як акти, що доводять неоднозначне застосування норм;

• факт скасування повноважними органами чи посадовими особами актів інших органів чи посадових осіб не є доказом неоднозначного розуміння, а отже, й застосування тих чи інших положень законів;

• рішення судів загальної юрисдикції різних інстанцій у конкретній справі між тими самими сторонами, про той же предмет і з тих самих підстав не визнаються фактом неоднозначного застосування норми закону;

• скасовані судами вищої інстанції судові рішення не можуть ураховуватися при вирішенні питання про неоднозначність застосування судами норм законодавства.

З огляду на згадане найбільш доцільним є долучення до конституційного звернення як доказів неоднозначного застосування тих чи інших положень копій судових рішень, що пройшли всі інстанції розгляду. В іншому випадку долучені матеріали як документи про факт застосування правової норми мають містити підтвердження набуття згаданими судовими рішеннями чинності. Зрозуміло, що принаймні одне із цих судових рішень (чи інших актів) має стосуватися суб’єкта права на конституційне звернення як доказ порушення або ризику порушення його конституційних прав і свобод. У зв’язку із цим — рекомендація суто технічного характеру, важлива з точки зору доказовості долучених до клопотання матеріалів: копії судових рішень, узяті з державного реєстру судових рішень, повинні містити принаймні електронні реквізити цих рішень як документів, реально розміщених у реєстрі. Некоректно оформлені копії судових рішень можуть стати підставою для висновку про недоведеність наявності неоднозначного застосування відповідних правових норм.

Чи порушені конституційні права і свободи?

Нарешті, у конституційному зверненні необхідно обов’язково обгрунтувати порушення (або можливість порушення) конституційних прав і свобод унаслідок неоднозначного застосування норм законодавства.

Переконуючи в необхідності офіційного тлумачення, автор клопотання повинен указати, які конкретно його права порушені чи можуть бути порушені внаслідок неоднозначного застосування положень Конституції та законів, про офіційне тлумачення яких ідеться. При цьому реалізувати право на конституційне звернення людина може незалежно від того, є порушення конституційних прав та свобод фактом, що вже відбувся, чи воно тільки потенційно можливе. Проте ймовірність такого порушення має бути не абстрактно-гіпотетичною, а реальною та безпосередньо стосуватися суб’єкта права на конституційне звернення.

На завершення

Готуючи звернення до КС, слід пам’ятати, що на офіційному веб-сайті Суду в розділі «Корисна інформація» розміщено інформаційно-методичні матеріали для громадян, іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб щодо підготовки конституційних звернень, підготовлені на основі закону про КС, Регламенту КС та прий­нятих ним актів (зокрема, ухвал про відмову у відкритті конституційного провадження у справі, що містять правові позиції з цих питань).

Меті удосконалення внесених клопотань слугують і повідомлення секретаріату КС, що надсилаються авторам конституційних звернень у випадках неналежного оформлення останніх. Ці повідомлення не просто констатують факт невідповідності конституційного звернення вимогам закону, вони містять детальний аналіз розбіжно­стей клопотання із цими вимогами та є практичною рекомендацією для їх усунення. Крім того, до повідомлення зазвичай додається пам’ятка для громадян та юридичних осіб про порядок унесення конституційних звернень до КС. Це суттєво збільшує ймовірність того, що виправлене клопотання стане предметом розгляду Судом з винесенням відповідного рішення. У практиці секретаріату є неодноразові випадки, коли після двох чи більше повідомлень до нього надходило цілком «кондиційне» конституційне звернення, яке згодом розглядалося КС.

Однак подекуди повідомлення секретаріату сприймаються як акти про відмову в прийнятті до розгляду внесеного клопотання та як прояв перевищення секретаріатом своїх повноважень і перебирання ним на себе повноважень Суду. Це помилка. Повідомлення секретаріату не є процесуальними документами про відмову у відкритті конституційного провадження й не позбавляють суб’єкта права на конституційне звернення направити його до КС повторно. Мета повідомлень — насамперед надати авторам клопотань допомогу в приведенні конституційних звернень у відповідність до вимог закону й запобігти прийняттю Судом ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження за зверненням, яка вже буде остаточною та не підлягатиме оскарженню.