Правила для конституционных обращений

Для того чтобы КС открыл конституционное производство по вашему ходатайству, необходимо соблюсти ряд требований

В Конституционный Суд поступает значительное количество обращений от физических и юридических лиц, но конституционное производство открывается по немногим из них. Причина этого кроется не в том, что судьи КС не хотят идти навстречу гражданам, а в том, что обращения не отвечают предусмотренным требованиям. Поэтому для того, чтобы Суд открыл конституционное производство и принял решение по конституционному обращению, его автору необходимо соблюсти ряд правил.

Вместо вступления

В последние годы КС практически не рассматривал дела относительно компетенционных споров и изучал незначительное количество конституционных представлений от субъектов властных полномочий. Зато существенно возросло количество дел по конституционным обращениям физических и юридических лиц. В известной мере это объясняется уровнем политической стабильности в стране, который позволяет единственному органу конституционной юрисдикции направлять основные усилия на рассмотрение конституционных обращений. Так, за период с января по октябрь 2013 г. 9 из 12 дел, по которым КС принял решение по существу, были инициированы физическими или юридическими лицами. В 2011—2012 гг. в Суд поступило свыше 900 конституционных обращений и только около 50 конституционных представлений. За этот же период 15 из 36 дел, по которым Суд принял решение по существу, были инициированы физическими или юридическими лицами.

В то же время такая в определенном смысле позитивная динамика свидетельствует о том, что потенциал конституционной юстиции в деле защиты прав человека и гражданина через рассмотрение ходатайств физических и юридических лиц в Украине реализован далеко не полностью. Ведь количество конституционных обращений, которые вносятся в Конституционный Суд, не так уж и мало: в 2010 г. поступило 491, в 2011-м — 435, в 2012-м — 476. Решений же по ним принято относительно немного. Упомянутая проб­лема требует проведения специального анализа, однако о некоторых практических, а иногда и просто о технических ее аспектах можно говорить уже сейчас.

Цель этого материала — обратить внимание субъектов права на конституционное обращение и их юридических консультантов на типичные недостатки, которые имеют место при подготовке документов такого рода. Следует помнить, что успешное открытие и осуществление производства в любом суде без учета соответствующих специальных требований процедурного и документального характера невозможно.

Особенности конституционного обращения

В современных демократических странах важным элементом системы защиты прав и свобод человека и гражданина является возможность индивидуального доступа к конституционному судопроизводству. Украина в этом плане не является исключением, закон «О Конституционном Суде Украины» прямо признает такое право за гражданами, иностранцами, лицами без гражданства и юридическими лицами.

В подавляющем большинстве стран граждане обращаются в систему конституционной юстиции, используя механизм конституционной жалобы. Речь идет, в частности, о ходатайстве в конституционный суд или его аналог с требованием рассмотреть вопрос соответствия конституции страны закона, применение которого в деле гражданина привело к нарушению его права, предусмотренного этой конституцией. В Украине сейчас подобного механизма не существует, закон преду­сматривает лишь такую форму доступа граждан к конституционной юстиции, как конституционное обращение. Статьей 42 закона оно определяется как письменное ходатайство в КС о необходимости официального толкования Конституции и законов с целью обеспечения реализации или защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также прав юридического лица.

Вместе с тем следует отметить, что ч.2 ст.95 закона дает КС право при установлении в ходе толкования положений законов наличия признаков их несоответствия Конституции решить и вопрос относительно их конституционности в этом же производстве. Такая особенность приближает конституционное обращение к конституционной жалобе и предусматривает возможность «двойной» защиты нарушенного права — путем предоставления толкования положения Конституции или закона, и путем признания положения закона (или закона в целом) неконституционным.

Возможно, в случае внесения изменений в Конституцию и законодательство в нашем государстве и будет введен институт конституционной жалобы, однако это вопрос будущего, в то время как права человека и гражданина нужно защищать сегодня. В этом плане конституционное обращение — действенный инструмент, который, кроме защиты персональных прав физических и юридических лиц, выполняет еще и важную публичную функцию — способствует совершенствованию системы отечественного законодательства, развитию ее демократических и гуманистических принципов.

Однако, поскольку конституционное обращение — это не что иное, как письменный документ, эффективность которого в значительной мере зависит от того, насколько точно и полно при его подготовке учтены предусмотренные законом требования относительно его содержания и формы. Сейчас погрешности при составлении и оформлении конституционных обращений являются одной из причин того, что они не так уж часто становятся предметом рассмотрения КС.

Поэтому лица, которые намереваются обратиться в единственный орган конституционной юрисдикции с конституционным обращением, должны уделить особое внимание требованиям, предъявляемым к этим обращениям законом.

Право внесения

В первую очередь следует иметь в виду, что существует исчерпывающий перечень субъектов права на конституционное обращение, закрепленный в ст.43 закона о КС. Это — граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства и юридические лица. При кажущейся простоте упомянутой нормы часто возникают определенные трудности при ее реализации.

Принимая определения об отказе в открытии производств по конституционным обращениям, КС опирается, в частности, на правовую позицию, выраженную им в определении от 31.05.2011 №15-у/2011. Согласно нему «конституционное обращение может быть внесено лицом, которое является субъектом соответствующих правоотношений и имеет основания утверждать, что нарушены или могут быть нарушены его конституционные права и свободы в результате неоднозначного применения норм Конституции или законов судами, другими органами государственной власти, поэтому стремится получить официальную интерпретацию норм, регулирующих такие отношения, с целью обеспечения реализации или защиты своих прав и свобод».

Несоблюдение этого условия имеет место, в частности, когда конституционное обращение подается не субъектом соответствующих правоотношений, а его представителем (бывают даже случаи, когда субъектом обращения в начале ходатайства указывается гражданин, а подписывается оно его представителем). Однако возможность представлять позицию субъекта права на конституционное обращение или оказывать ему правовую помощь не тождественна праву вносить в КС конституционное обращение. Законодатель определил круг субъектов права на конституционное обращение и не предусмотрел передачи права на его внесение другим лицам.

Согласно содержанию ст.94 закона о КС конституционное обращение в Суд подает субъект, считающий, что неоднозначное применение положений законов судами, другими органами государственной власти может привести или привело к нарушению именно его конституционных прав и свобод. Практически это означает подписание и внесение ходатайства в КС от своего имени. Исключением могут быть ситуации, когда физически несостоя­тельный субъект права на конституционное обращение (в случае инвалидности, увечья и т.п.) не в состоянии лично подготовить и направить в Суд ходатайство. Тогда при наличии документального подтверждения физической несостоятельности документ от имени такого лица направляется его представителем по закону или по доверенности.

Что касается юридического лица, то согласно ч.1 ст.92 Гражданского кодекса оно «приобретает гражданские права и обязанности и осуществляет их через свои органы, действующие в соответствии с учредительными документами и законом». Поэтому конституционное обращение от юридического лица подается в КС через представителя органа управления (или руководителя), определенного в соответствии с законом уставом, положением или другим учредительным документом. При этом прилагается копия такого документа и акта о назначении лица на соответствующую должность.

Также КС отмечал, что руководитель коллегиального органа не имеет установленного Основным Законом или законом права на конституционное представление, конституционное обращение от имени органа. Поэтому надлежащим субъектом в таких случаях является сам коллегиальный орган, который на своем заседании (документ о его проведении прилагается к ходатайству) принимает решение о направлении конституционного обращения в КС.

Предмет толкования

Конституционное обращение — это ходатайство о необходимости официального толкования Конституции и законов, то есть его предметом является именно вопрос толкования, которое призвано устранять разное понимание положений конституционных и законодательных норм и делать невозможным их неоднозначное, противоречивое применение.

Корректное определение предмета толкования предусматривает также требование разъяснения содержания только положений Конституции и действующих законов. Положения других нормативно-правовых актов, а также законов, на момент обращения утративших силу, официальному толкованию не подлежат. Не могут быть предметом толкования и положения Конституции или законов, по которым уже существует решение КС относительно их официального толкования. Хотя иногда Суд и дает толкование одних и тех же положений законов, поскольку оно требовалось во взаимосвязи с разными положениями Конституции или законов.

Еще одним требованием к предмету толкования в конституционном обращении является его конкретная и четкая определенность, в противном случае осуществление официальной интерпретации невозможно. В ходатайстве следует указать статьи (отдельные положения) Конституции или законов, толкование которых должно быть дано, а в некоторых случаях конкретизация предмета официального толкования предусматривает указание не только статей, но и их частей и пунктов. Кроме того, в конституционном обращении должны указываться вопросы, в аспекте которых нужно интерпретировать статьи нормативного акта или их отдельные положения: ведь они могут рассматриваться в разных аспектах, учитывая конкретные обстоятельства, при которых они применялись.

То, что конституционное обращение является ходатайством о необходимости официального толкования, в частности, законов, не исключает возможности упоминания в нем о неконституционности соответствующих положений закона, однако главное при внесении обращения — соблюсти обязательное условие: доказать (в порядке ст.94 закона о КС) факты неоднозначного применения таких положений, что может привести или привело к нарушению конституционных прав и свобод, и о требовании в связи с этим дать официальное толкование указанных норм. Иначе говоря, для реализации ч.2 ст.95 закона о КС необходимо полное соответствие ходатайства требованиям ст.94. Логика, заложенная в этих нормах, понятна: официальному толкованию могут подлежать лишь положения законов, являющиеся конституционными.

В связи с упомянутым стоит отметить, что в последние годы в результате рассмотрения КС дел по конституционным обращениям относительно официального толкования принято несколько решений, в которых соответствующие нормы были признаны неконституционными. Один из характерных примеров — дело по конституционному обращению гражданина А.Багинского относительно официального толкования положений ч.1 ст.14¹ Кодекса об административных правонарушениях. В конституционном обращении, по результатам рассмотрения которого было открыто производство по этому делу, автор ходатайства, приведя доказательства неоднозначного применения судами положений указанной нормы КоАП и обосновав нарушение вследствие этого его конституционных прав и свобод, дополнительно отметил, что данная норма не согласовывается со ст.62 Конституции, поскольку фактически презюмирует ответственность владельца транспортного средства без доказывания его вины в совершении правонарушения, а также противоречит ст.61 Конституции относительно индивидуального характера юридической ответственности. По результатам рассмотрения этого дела решением от 22.12.2010 №23-рп/2010 КС признал неконституционными ст.14¹ и ч.6 ст.258 КоАП.

Толкование — не консультация

Одна из типичных ошибок, которые допускают авторы конституционных обращений, — это стремление получить не толкование положения закона, а указание на порядок его практического применения, то есть практическую правовую консультацию.

В связи с тем, что такая ошибка повторяется очень часто, КС выразил правовую позицию (определение от 31.03.2010 №15-у/2010), согласно которой официальное толкование и применение правовых норм являются разными видами юридической деятельности. «Официальным толкованием считается деятельность компетентного органа государственной власти относительно выяснения и разъяснения воли законодателя, материализованной в норме права (осознание и разъяснение смысла норм права с целью наиболее правильной их реализации). Правоприменительная деятельность заключается в индивидуализации правовых норм относительно конкретных субъектов и конкретных случаев, то есть в установлении фактических обстоятельств дела и подборе правовых норм, отвечающих этим обстоятельствам. Поиск и анализ таких норм с целью их применения в конкретном случае являются составляющей правоприменения. Предоставление консультаций или разъяснений по этому поводу не относится к полномочиям Конституционного Суда Украины», — говорится в определении.

Таким образом, консультации или разъяснения, касающиеся порядка применения законов в практической деятельности органов государственной власти (в том числе и судов общей юрисдикции), не тождественны официальному толкованию. Предоставление консультаций или разъяснений не относится к полномочиям КС.

Самое важное — доказать неоднозначность

Необходимо помнить и о соблюдении требований закона относительно основания для конституционного обращения. Единственным таким основанием является наличие неоднозначного применения положений Основного или других законов судами общей юрисдикции, другими органами государственной власти, если субъект права на конституционное обращение считает, что это может привести или привело к нарушению его конституционных прав и свобод. Такая неоднозначность заключается в том, что при юридически одинаковых обстоятельствах в делах одной и той же категории положения Конституции или законов в общей юридической практике применяются по-разному. Юридически одинаковые обстоятельства имеют место, например, в случаях, когда суды общей юрисдикции рассматривают дела с одинаковым или подобным предметом иска либо когда органы государственной власти принимают решения по подобным вопросам (предусматривающим применение одних и тех же норм) по обращениям разных субъектов.

Поскольку при подготовке обращения доказывание неоднозначности применения положений Конституции или законов является самым существенным и в то же время самым сложным моментом, КС сформулировал несколько правовых позиций по этому поводу. Согласно ним:

• под неоднозначным применением положений Конституции или законов следует понимать разное применение одних и тех же норм данных правовых актов судами, другими органами государственной власти при одинаковых юридически значимых обстоятельствах;

• письма-ответы органов государственной власти, органов местного самоуправления, содержащие лишь позицию этих органов и не связанные с применением положений нормативно-правовых актов, официальное толкование которых просит дать автор ходатайства, не могут рассматриваться как акты, доказывающие неоднозначное применение норм;

• факт отмены полномочными органами или должностными лицами актов других органов или должностных лиц не является доказательством неоднозначного понимания, а следовательно, и применения тех или иных положений законов;

• решения судов общей юрисдикции разных инстанций по конкретному делу между теми же сторонами, о том же предмете и на тех же основаниях не признаются фактом неоднозначного применения нормы закона;

• отмененные судами высшей инстанции судебные решения не могут учитываться при решении вопроса о неоднозначности применения судами норм законодательства.

Исходя из сказанного, целесообразно приобщить к конституционному обращению в качестве доказательств неоднозначного применения тех или иных положений копии судебных решений, которые прошли все инстанции рассмотрения. В противном случае материалы, приобщенные как документы о факте применения правовой нормы, должны содержать подтверждение вступления упомянутых судебных решений в силу. Понятно, что по крайней мере одно из этих судебных решений (либо других актов) должно касаться субъекта права на конституционное обращение как доказательство нарушения или риска нарушения его конституционных прав и свобод. В связи с этим рекомендация сугубо технического характера, важная с точки зрения доказательности приобщенных к ходатайству материалов: копии судебных решений, взятые из Единого государственного реестра судебных решений, должны содержать по крайней мере электронные реквизиты этих решений как документов, реально размещенных в реестре. Некорректно оформленные копии судебных решений могут стать основанием для вывода о недоказанности наличия неоднозначного применения соответствующих правовых норм.

Нарушены ли конституционные права и свободы?

Наконец, в конституционном обращении необходимо обязательно обосновать нарушение (или возможность нарушения) конституционных прав и свобод в результате неоднозначного применения норм законодательства.

Убеждая в необходимости официального толкования, автор ходатайства должен указать, какие конкретно его права нарушены или могут быть нарушены в результате неоднозначного применения положений Конституции и законов, об официальном толковании которых идет речь. При этом реализовать право на конституционное обращение человек может независимо от того, является ли нарушение конституционных прав и свобод уже состоявшимся фактом или оно только возможно. Однако вероятность такого нарушения должна быть не абстрактно-гипотетической, а реальной и непосредственно касаться субъекта права на конституционное обращение.

В завершение

Готовя обращение в КС, следует помнить, что на официальном веб-сайте Суда в разделе «Полезная информация» для граждан, иностранцев, лиц без гражданства и юридических лиц размещены информационно-методические материалы, касающиеся подготовки конституционных обращений на основании закона о КС, Регламента КС и принятых им актов (в частности, определений об отказе в открытии конституционного производства по делу, содержащих правовые позиции по данным вопросам).

Цели усовершенствования внесенных ходатайств служат и сообщения секретариата КС, которые он посылает авторам конституционных обращений, если последние оформлены ненадлежащим образом. В этих сообщениях не просто констатируется факт несоответствия конституционного обращения требованиям закона, они содержат детальный анализ расхождений ходатайства с этими требованиями и являются практической рекомендацией для их устранения. Кроме того, к сообщению обычно прилагается памятка для граждан и юридических лиц о порядке внесения конституционных обращений в КС. Это существенно увеличивает вероятность того, что исправленное ходатайство станет предметом рассмотрения Судом с вынесением соответствующего решения. В практике секретариата неоднократно были случаи, когда после двух или больше сообщений в него поступало абсолютно «кондиционное» конституционное обращение, которое впоследствии КС рассматривал.

Однако порой сообщения секретариата воспринимаются как акты об отказе в принятии к рассмотрению внесенного ходатайства и как проявление превышения секретариатом своих полномочий и осуществление им полномочий Суда. Это ошибка. Сообщения секретариата не являются процессуальными документами об отказе в открытии конституционного производства и не лишают субъекта права на конституционное обращение возможности направить его в КС повторно. Цель сообщений — в первую очередь оказать авторам ходатайств помощь в приведении конституционных обращений в соответствие с требованиями закона и предотвратить принятие Судом определения об отказе в открытии конституционного производства по обращению, которое уже будет окончательным и не будет подлежать обжалованию.