Исследование «публичной» категории

Законодательных актов, регулирующих правовое положение госслужащих, очень много, что осложняет их применение

Во время рассмотрения «публичной» категории споров обладатели мантий сталкиваются с рядом проблем. В частности, у законников возникают трудности с определением того, какое законодательство является приоритетным при рассмотрении спорных правоотношений. К такому выводу пришли во Львовском апелляционном административном суде, осуществив обобщение судебной практики рассмотрения в 2012—2013 гг. споров о принятии на публичную службу, увольнении с нее и ее прохождении. Кроме того, в документе приведены статистические показатели рассмотрения окружными судами Львовского апелляционного административного округа соответствующей категории споров.

Приоритетные нормы

Целью исследования было выявить проблемы, возникающие во время применения положений закона «О государственной службе», другого специального законодательства, регулирующего вопрос принятия граждан на публичную службу, ее прохождения и увольнения с публичной службы, Кодекса законов о труде, а также рассмотрения дел этой категории, наиболее характерные нарушения или случаи неправильного применения норм материального и процессуального права, сформулировать конструктивные предложения для обеспечения единой и правильной судебной практики.

Объектом обобщения судебной практики были решения окружных судов Львовского апелляционного административного округа по делам о принятии граждан на публичную службу, ее прохождении, увольнении с публичной службы, информация о практике рассмотрения таких дел, предоставленная окружными судами.

Составными элементами правового статуса лиц публичной службы являются поступление на публичную службу, условия и порядок ее прохождения, увольнение с нее, социальный статус лиц публичной службы. Регламентируется этот статус нормами разных отраслей права, началом в которых является публичное право. Среди них — конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное, финансовое право. Этим предопределены сложность и специфичность данного института и распространение компетенции административных судов на споры о принятии граждан на публичную службу, ее прохождении, увольнении со службы (п.2 ч.1 ст.17 Кодекса административного судопроизводства). Конструкция этой нормы является определяющей для формулировки предмета иска в исследуемой категории дел.

Так, предмет иска может касаться решения руководителя государственного органа, вынесенного по результатам проведения экзамена и отбора кандидатов на должность публичной службы, взыскания заработной платы (денежного содержания), привлечения к ответственности, предоставления отпуска, результатов квалификационной аттестации, перевода на другую должность, обеспечения права лица на социальную защиту во время прохождения службы, увольнения с должности, изменения формулировки оснований увольнения, восстановления в должности, взыскания заработной платы за время вынужденного прогула и возмещения ущерба, нанесенного неправомерным увольнением, и т.п.

В соответствии с ч.2 ст.38 Конституции граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления.

Статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарате, определен в законе «О государственной службе». С принятием данного закона сократилось применение норм трудового законодательства в сфере отношений между государственными органами и служащими, в частности по вопросам дисциплинарной ответственности госслужащих, порядка принятия на государственную службу, рабочего времени государственных служащих, оплаты их труда, пенсионного обеспечения, денежной помощи и т.п.

Регулирование правового положения госслужащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, Службы безопасности, внутренних дел и других, осуществляется в соответствии с законом «О государственной службе», если иное не предусмотрено законами, среди которых — законы «О прокуратуре», «О судоустройстве и статусе судей», «О дип­ломатической службе», «О местных государственных администрациях», «О государственной исполнительной службе», «О Службе безопасности Украины», «О государственной налоговой службе в Украине», «О милиции», «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел», «О Дисциплинарном уставе таможенной службы Украины», «О Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Украины», «О Дисцип­линарном уставе службы гражданской защиты» и т.п.

Правовые, организационные, материальные и социальные условия реализации гражданами права на службу в органах местного самоуправления, общие принципы деятельности должностных лиц местного самоуправления, их правовой статус, порядок и правовые гарантии пребывания на службе в органах местного самоуправления урегулированы законом «О службе в органах местного самоуправления».

Как показал анализ судебной практики, такое большое количество законодательных актов осложняет их применение, в частности определение законодательства, являющегося приоритетным для решения спорных правоотношений.

По общему правилу, во время решения дел исследуемой категории приоритетными являются нормы специальных законов. Трудовое законодательство подлежит применению в тех случаях, когда нормами специальных законов не урегулированы спорные правоотношения или когда об этом говорится в специальном законе.

Таможенные дела

Существенной составляющей показателей Волынского окружного административного суда в этой категории дел являются иски бывших работников таможенных органов относительно признания противоправными и отмены приказов об увольнении, восстановлении в должности и взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула.

При решении дел по искам к таможенным органам Волынский окружной административный суд руководствовался Таможенным кодексом, законом «О государственной службе», Дисциплинарным уставом таможенной службы, а в случаях, не урегулированных ими, — КЗоТом.

Анализ судебных дел указанной категории свидетельствует, что прекращение государственной службы работников таможенных органов преимущественно осуществлялось за нарушение присяги государственного служащего. При рассмот­рении дел судом выяснялся вопрос о наличии обстоятельств, свидетельствующих о нарушении работником присяги, и оснований в связи с этим для принятия субъектом властных полномочий решения о прекращении госслужбы.

Главным основанием для удовлетворения административных исков было то, что ответчик не доказал правомерность своих действий при принятии приказов относительно истца, поэтому такое увольнение с должности было осуществлено без законных на то оснований.

ЛААС, пересматривая данные решения, в основном соглашался с выводами суда первой инстанции, но отмечал, что нарушения не охватываются содержанием присяги государственного служащего, предусматривающей как обязательный признак недобросовестное исполнение госслужащим своих обязанностей, поэтому не могут быть основанием для прекращения пребывания на государственной службе в таможенных органах в соответствии с п.6 ч.1 ст.30 закона «О государственной службе».

Что касается соблюдения определенных КЗоТом гарантий при принятии на работу и расторжения трудового договора в отношениях, связанных с публичной службой, то Волынский окружной административный суд, удовлетворяя иски о признании противоправным и отмене приказа, восстановлении на работе и взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, делал вывод: ответчик не учел предписания ст.42 этого кодекса, которыми определено, что при сокращении численности или штата работников в связи с изменениями в организации производства и труда преимущественное право остаться на работе имеют сотрудники, у которых более высокая квалификация и производительность труда. Кроме того, в соответствии с ч.2 ст.40 КЗоТ увольнение на основаниях, указанных в пп.1, 2 и 6 данной статьи, допускается, если невозможно перевести сотрудника с его согласия на другую работу.

Таким образом, законом четко установлено, что расторжение трудового договора с работником в связи с сокращением численности или штата работников по инициативе собственника может иметь место лишь в случае, если невозможно перевести сотрудника с его согласия на другую работу, и с обязательным учетом собственником наличия у конкретного работника преимущественного права остаться на работе.

Распространенные виды взыскания

Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих закреплены в таких нормативных актах, как КЗоТ, закон «О государственной службе», других специальных законах, уставах и положениях о дисциплине.

В зависимости от органа, в котором работает служащий, а также от возложенных на него задач, наиболее распространенными проступками являются неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных или должностных обязанностей и нарушение трудовой дисциплины.

Что касается дисциплинарных взысканий, то в большинстве случаев применяют выговор, увольнение, предупреждение о неполном служебном соответствии и задержку до одного года в присвоении очередного ранга. Часто лишают премии одновременно с объявлением выговора. Кроме того, к особым категориям служащих, например сотрудникам милиции, применяют другие меры взыскания, закрепленные в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел, — замечание, устное замечание, понижение в специальном звании, увольнение из органов внутренних дел.

Как правило, за нарушение трудовой дисциплины государственному служащему выносят выговор. По своей сути такое взыскание имеет скорее предупредительный, воспитательный характер, особых ограничений за собой не влечет, кроме лишения права на меры поощрения (например, премию).

Статьей 14 закона «О государственной службе» предусмотрено, что к государственным служащим, кроме дисцип­линарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством о труде, могут применяться такие меры дисциплинарного влияния, как предупреждение о неполном служебном соответствии и задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на высшую должность.

Общий срок наложения дисциплинарного взыскания предусмотрен ст.148 КЗоТ. В частности, оно «применяется собственником или уполномоченным им органом непосредственно после выявления проступка, но не позднее одного месяца со дня выявления, не считая времени освобождения работника от работы в связи со временной нетрудоспособностью или пребывания его в отпуске. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка».

Кроме того, такие сроки предусмотрены нормами специального законодательства, в частности ст.16 Дисциплинарного устава органов внутренних дел установлено, что «дисциплинарное взыскание налагается в срок до одного месяца со дня, когда о проступке стало известно начальнику. В случае проведения по факту совершения проступка служебного расследования, уголовного производства или производства по делу об административном правонарушении на лиц рядового и начальственного состава дисциплинарное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня окончания служебного расследования, уголовного производства или производства по делу об административном правонарушении, не учитывая период временной нетрудоспособности или пребывания в отпуске».

Однако «дисциплинарное взыскание не может быть наложено, если со дня совершения проступка прошло больше чем полгода. В этот период не включается срок проведения служебного расследования или уголовного производства или производства по делу об административном правонарушении».

Аналогичные сроки установлены и п.25 Дисциплинарного устава таможенной службы.

Наиболее типичные проблемы

Причинами обращения в суд были:

• несогласие с решением субъекта властных полномочий о применении дисциплинарного взыскания;

• освобождение от должности на основаниях, не связанных с дисциплинарным производством;

• несогласие с решением не засчитывать период работы стажером в стаж работы для получения доплат за выслугу лет и в стаж работы, дающий право на отставку, взыскать средства (надбавку за высокие достижения в труде за выполнение особенно важной работы, одноразовую премию), право на которые, как считал истец, у него есть в связи с отменой приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности;

• неначисление и невыплата единовременного денежного пособия как инвалиду в результате травмы, связанной с исполнением обязанностей военной службы.

При рассмотрении дел указанной категории у судов возникали проблемы, касающиеся:

• возможности учета суммы пособия по безработице, полученного истцом, во время расчета выплат за время вынужденного прогула;

• права истцов, которыми являются центры занятости населения, на обращение в суд с исками к органам государственной власти с обратным требованием о возмещении сумм выплаченного пособия по безработице в случае восстановления на службе;

• возможности привлечения к участию в деле в качестве третьего лица на стороне ответчика работника, принятого на пуб­личную службу на должность истца;

• сроков обращения в суд сотрудников органов внутренних дел;

• вычета налога с доходов физических лиц при расчете сумм заработной платы за время вынужденного прогула, а также включения суммы налога в сумму заработной платы, указанной в постановлении суда;

• даты восстановления на публичной службе лиц, которые после увольнения были трудоустроены на другой работе;

• порядка увольнения лица с публичной службы в день пребывания на больничном;

• сроков обращения в суд с иском о взыс­кании заработной платы, предусмотренных ст.99 КАС и ч.2 ст.233 КЗоТ, и возможности применения такого срока;

• определения периода, за который взыскивается средний заработок за время вынужденного прогула или разница в заработке за время выполнения нижеоплачиваемой работы, но не более чем за один год в случае нарушения сроков рассмотрения данного вопроса по вине органа, рассматривающего трудовой спор;

• права суда решать вопрос о выплате работнику среднего заработка за время вынужденного прогула или разницы в заработке за время выполнения нижеоплачиваемой работы в случае отсутствия инициативы истца;

• оснований для выплаты среднего заработка или разницы в заработке за время задержки работодателем исполнения решения органа, рассматривавшего трудовой спор о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного на другую работу сотрудника, если он (истец) не обращался в органы государственной исполнительной службы за принудительным исполнением постановления суда;

• особенностей возмещения морального ущерба в случае нарушения прав лиц, проходящих публичную службу. В частности, определения надлежащего ответчика и способов возмещения морального ущерба в отношениях публичной службы, в том числе возможности возмещения морального ущерба путем обязательства руководителя органа публично извиниться перед коллективом за незаконное увольнение;

• возможности применения к отношениям публичной службы положения ст.237 КЗоТ относительно возложения на служебное лицо, виновное в незаконном увольнении или переводе работника на другую работу, обязанности возместить ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации в связи с оплатой работнику времени вынужденного прогула или времени выполнения нижеоплачиваемой работы;

• определения процессуального статуса должностного лица.

Юрисдикционный аспект

Кроме того, во время рассмотрения дел о взыскании заработной платы возникали проблемы, связанные с определением юрисдикции.

В частности, ошибочно открывали производства по делам указанной категории по искам к органам местного самоуправления лиц, не состоявших на публичной службе, а работавших на основании контракта.

Таким образом, дела о взыскании заработной платы (денежного содержания) за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы в связи с незаконным увольнением или переводом, при условии, что такое требование не заявлялось одновременно с требованием о восстановлении на работе, подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, поскольку касаются прохождения лицом публичной службы.

Говоря о применении закона «О судебном сборе» в отношениях, связанных с пуб­личной службой, следует отметить следующее. В соответствии с п.1 ч.1 ст.5 закона «О судебном сборе» (с изменениями и дополнениями, внесенными законами от 19.09.2013 №590-VII) истцы — при подаче исков о взыскании заработной платы, восстановлении на работе и при других требованиях, которые следуют из трудовых правоотношений, — освобождаются от уплаты судебного сбора.

Что касается ответчиков по данной категории дел, то при удовлетворении исковых требований в случае обжалования решения суда, при подаче апелляционных и кассационных жалоб платится судебный сбор в соответствии с ч.2 ст.4 закона «О судебном сборе».

С целью формирования единой и правильной судебной практики применения норм законодательства при решении дел исследуемой категории целесообразно проводить семинары по этим вопросам, систематически осуществлять анализ статистики по данной категории дел на уровне окружных судов (один раз в полгода), апелляционного суда (один раз в год) и ВАС, информировать суды о результатах анализа и их обсуждения.