Демонстрации без регуляции

Парламент не сможет исполнить желание «административников» узаконить право на мирные собрания. Поскольку не хочет остаться без козыря

Представители админюстиции ратуют за законодательное урегулирование вопроса организации и проведения мирных собраний. По их мнению, это спасет судей от безосновательного уголовного преследования и неодинаковой практики. Общественность против ограничения законом конституционного права на мирные собрания, а парламент продемонстрировал свою несостоятельность в принятии соответствующего акта.

Перші спроби

Конституція гарантує громадянам право на мирні зібрання. Однак спеціального закону, який би чітко регулював питання реалізації цього права, немає. За 10 років народні обранці розглянули десяток законопроектів, але жодного так і не прийняли. Це створює певні незручності для адміністративних судів.

«Без закону ми не можемо вийти на розгляд справ про обмеження реалізації права на мирні зібрання та про усунення таких обмежень за міжнародними стандартами. Оскільки нормативного матеріалу, в тому числі рішень Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду, недостатньо», — зауважив на засіданні пленуму Вищого адміністративного суду, яке відбулося 22 травня, його секретар Михайло Смокович.

Так, ще у 2001 р. КС, розглянувши справу «щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання», зауважив: строки повідомлення органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування про намір провести збори, мітинги, походи, демонстрації мають бути визначені на рівні закону.

Після цього у Верховній Раді почали з’являтися законопроекти, якими нардепи хотіли впорядкувати організацію та проведення таких заходів. Проте жоден з них не задовольняв чи то парламентарів, чи то громадськість, яка активно виступала проти обмеження конституційного права. Всі проекти були зняті з розгляду.

«Довгожителем» виявився тільки один документ — законопроект «Про порядок організації і проведення мирних заходів» (№2450), унесений Урядом (тоді його очолювала Юлія Тимошенко). У червні 2009-го його прийняли в першому читанні.

Документ розкритикували правозахисники, а громадські організації, що сприйняли його як небезпечний для себе, проводили акції протесту. Під час підготовки до другого читання нардепи «почаклували» над змінами, однак остаточний варіант знову нікому не сподобався. Навіть експерти Венеціанської комісії знайшли в ньому чимало огріхів.

Як наслідок, у березні 2012 р. нардепи відправили акт на повторне друге читання. Нині на сайті ВР зазначається, що проект №2450 дотепер очікує розгляду. Водночас ще у грудні 2012-го цей проект (принаймні текст документа та суб’єкт законодавчої ініціативи ті самі) був зареєстрований під №0918. У результаті він був відхилений та знятий з розгляду.

Потрібен спецзакон

Три роки тому пленум ВАС вирішив дати «адміністративникам» деякі роз’яснення щодо розгляду спорів про мирні зібрання. Так, з’явилася постанова «Про практику застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)».

Судді ВАС дійшли висновку: для забезпечення єдності практики при розгляді згаданих спорів без спеціального закону не обійтися. Саме він має стати дороговказом для служителів Феміди. «Без закону про мирні зібрання судову практику щодо розгляду спорів, які стосуються питання реалізації права на мирні зібрання, неможливо привести до єдності», —вважає М.Смокович.

Першочерговими питаннями, які має врегулювати закон, на думку пленуму ВАС, є встановлення строків сповіщення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування про проведення мирних зібрань, час, місце «зустрічі». «Необхідним убачається визначення актом обставин, за наявності яких ці органи не будуть мати повноважень на звернення до суду з позовами щодо обмеження в реалізації права на мирні зібрання», — зауважили представники вищого спецсуду.

Однак ця постанова не підштовхнула парламентарів до прийняття відповідного закону. А от рішення Європейського суду з прав людини у справі «Вєренцов проти України» від 11.04.2013 змусило народних обранців повернутися до питання мирних зібрань (пізніше — в листопаді — з’явилося рішення «Шмушкович проти України»).

ЄСПЛ констатував порушення, зокрема ст.11 «Свобода зібрань та об’єднань» Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, спричинене наявністю законодавчої прогалини щодо регулювання питання свободи зібрань, яка існує протягом двох десятиліть. Європейська інституція наголосила: слід невідкладно реформувати українське законодавство та адміністративну практику щодо реалізації права на мирні зібрання.

Втім, суддя Євросуду ad hoc Станіслав Шевчук в окремій думці у справі «Шмушкович проти України» зазначив, що ЄСПЛ не мав би робити за ВР вибір щодо необхідності прийняття спецзакону про мирні зібрання. «Вихід за межі своїх юридичних функцій шляхом нав’язування вибору лінії поведінки для національних органів влади ставить Суд на слизький шлях та поступово позбавляє його імунітету від обвинувачень у політичній заангажованості», — наголосив С.Шевчук. На його думку, деякі українські політики можуть використати рішення Євросуду, аби врегулювати питання свободи зібрань, так би мовити, на свій лад.

У 2013-му «на виконання» рішень ЄСПЛ були зареєстровані два альтернативні проекти з однаковою назвою «Про свободу мирних зібрань», та на них чекала доля попередників — зняття з розгляду.

Зручно та вигідно

Протести на майдані знову змусили говорити про законодавчі прогалини. Та згадали про них не громадяни, не представники влади, а судді, яким наприкінці 2013-го — на початку 2014-го довелося розглядати велику кількість справ щодо організації акцій протесту.

У травні минулого року пленум ВАС знову вирішив діяти: попросив Голову ВР прискорити законодавче врегулювання питання свободи зібрань. «У ситуації правової невизначеності ні учасники мирних зібрань, ні представники влади не можуть будувати свою поведінку на праві. Тільки закон про мирні зібрання зможе встановити єдині правила організації та проведення мирних зібрань», — йдеться у зверненні «адміністративників».

Однак вони знову залишилися непочутими. До того ж деяким володарям мантій довелося розплачуватися за відсутність чіткого правового визначення того, як має реалізовуватися право на проведення зібрань. Органи досудового слідства розпочали «кримінальне полювання» на людей у мантіях, які вирішували справи щодо учасників «майданних зібрань». «На мій погляд, при такому нормативному врегулюванні, невизначеності говорити про притягнення судді до відповідальності, коли він не діяв і не може діяти в межах, визначених законом, не можна», — наголосив М.Смокович.

Тож у травні цього року пленум ВАС звернувся до ВР, Президента та Кабміну стосовно необхідності правового врегулювання відносин щодо реалізації права на мирні зібрання. Втім, фахівці сумніваються, що до «адміністративників» дослухаються цього разу. Адже, по-перше, громадськість, експерти, представники влади вже багато років не можуть знайти консенсусу щодо того, яким має бути закон про мирні зібрання. Дехто навіть сумнівається, чи він узагалі потрібен. Тобто питання залишається дискусійним.

По-друге, наголошують правники, народні депутати усвідомлюють: прийнявши закон, вони втратять одну з важливих сфер впливу на виборців. Опозиції зручно мати такий козир: тільки-но провладні парламентарі візьмуться за розроблення акта про мирні зібрання, опоненти можуть звинуватити їх у намірі обмежити конституційне право громадян. Адже, за політичними законами, опозиція рано чи пізно опиняється при владі, а представники останньої — на місці своїх опонентів, тому, виходить, мати козир у кишені вигідно обом сторонам.

Неспроста після подій на майдані у ВР, як гриби після дощу, почали з’являтися законопроекти щодо учасників акцій: про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення зібрань; про статус і соціальний захист громадян, які постраждали під час участі в мирних заходах. Очевидно, нардепам зручніше демонструвати свою турботу про людей в екстрених ситуаціях, завойовуючи таким чином прихильність потенційних виборців, ніж урегулювати питання реалізації права на мирні зібрання в одному законі.

P.S. 22 травня на засіданні пленуму обговорювалося ще одне важливе питання — про рішення ВАС, переглянуті Верховним Судом у ІІ півріччі 2014-го. За цей період, як повідомив М.Смокович, «верховники» переглянули 245 справ, 82 рішення були скасовані. «В основному неоднакове застосування норм закону відбувається через різне розуміння змісту та сутності цих норм, породжене дуже низькою юридичною технікою законодавця», — пояснив секретар пленуму ВАС.

Він наголосив: звинувачувати «адміністративників» у тому, що вони допустили неоднакове застосування певних норм законів, не можна. «Бо ті проблеми, на які вказав ВС, дійсно викликають неоднозначне розуміння цих норм. В окремих питаннях розділилися й думки суддів ВС: 5 були «за», 4 «проти», — зауважив М.Смокович.

Детальніше ознайомитися з цією та іншими постановами пленуму ВАС можна буде в наступних числах «ЗіБ». 

довідка

Окрема думка судді Європейського суду з прав людини ad hoc Станіслава Шевчука у справі «Шмушкович проти України» від 14.11.2013:

«Суд (ЄСПЛ. — Прим. ред.) не повинен брати на себе роль компетентних національних органів або підміняти їх собою, особливо коли йдеться про важкий вибір політики… Суд, на мою думку, зробив чіткий вибір: Україна має запровадити спеціальний закон про мирні зібрання. Це питання протягом останніх 20 років було в Україні предметом палких обговорень. Багато голосів було проти запровадження такого закону, і на розгляд Верховної Ради було подано низку законопроектів із цього питання. Рішення у справі «Вєренцов проти України» поновило обговорення, але противники регулювання свободи зібрань спеціальним законом, здавалося, зазнали краху через неналежне втручання Суду. Я не можу оцінювати законопроекти, подані на розгляд Верховної Ради, але пам’ятаю, що цим моментом можуть скористатися деякі політичні сили в Україні для запровадження такого регулювання свободи зібрань, що може призвести до нищівних результатів для громадянського суспільства та демократичних процесів в Україні».

пряма мова

МИХАЙЛО СМОКОВИЧ, заступник голови Вищого адміністративного суду, секретар пленуму ВАС:

— Законодавчий орган не хоче ставити крапку в питанні правового врегулювання відносин щодо реалізації права на мирні зібрання. На наш погляд, спеціальний закон необхідний. І потрібен він не для того, щоб обмежувати свободу громадян, а навпаки — щоб вона була більш захищена, ніж сьогодні.

Для нас, суддів, необхідна зрозумілість у процесуальному регулюванні цього питання. Потрібно чітко визначити, хто може бути позивачем у спорах щодо реалізації права на мирні зібрання. Крім того, ми не знаємо, чи правильно робимо, коли не розглядаємо або розглядаємо у вихідні такі справи. На мою думку, в законі слід чітко передбачити, в яких випадках органи влади взагалі не мають права звертатися до суду з тим, аби він заборонив проводити мирне зібрання. Наприклад, коли люди похилого віку хочуть провести зібрання щодо вирішення соціальних питань. Або коли неповнолітні мають намір висловити протест владі. Тому, очевидно, щоб урегулювати ці питання, потрібно приймати закон.

Спроби народних депутатів урегулювати питання щодо реалізації права на мирні зібрання

• Законопроект «Про порядок організації та проведення мирних заходів та акцій в Україні» №0991 від 14.05.2002 -   Заслухано та знято з розгляду
•  Законопроект «Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні» №5242-1 від 11.03.2004 - Внесено проект на заміну
• Законопроект «Про збори, мітинги, походи і демонстрації» №5242-2 від 23.03.2004 - Заслухано та знято з розгляду
•  Законопроект «Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні» №5242 від 8.04.2004 - Заслухано та знято з розгляду
• Законопроект «Про свободу мирних зібрань» №7819 від 15.07.2005 - Відхилено та знято з розгляду
• Законопроект «Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні» №2646 від 30.11.2006 – Відкликано
• Законопроект «Про свободу мирних зібрань» №2646-1 від 17.01.2007 - Відкликано та знято з розгляду
• Законопроект «Про порядок організації і проведення мирних заходів» №2450 від 6.05.2008 - Очікує на друге читання
• Законопроект «Про порядок організації і проведення мирних заходів» №0918 від 12.12.2012 - Відхилено та знято з розгляду
• Законопроект «Про свободу мирних зібрань» №2508а від 4.07.2013 - Відкликано та знято з розгляду
• Законопроект «Про свободу мирних зібрань» №2508а-1 від 17.07.2013 - Відкликано та знято з розгляду