Володимир КАМПО: «Визнання за Верховним Судом ролі суду права тільки сприяло б визначенню його завдань»
Конституційний Суд України
Окрема думка
судді Конституційного Суду України КАМПА В.М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Кримінально-процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України
У Рішенні від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011 (далі — Рішення) Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), окремі положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VI (далі — Закон про судоустрій), Кримінально-процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції Закону про судоустрій).
Погоджуючись в цілому з висновками Конституційного Суду України щодо конституційності оспорюваних положень Закону про судоустрій та вказаних процесуальних кодексів, вважаю, однак, що Суд при дослідженні ряду питань, порушених авторами клопотання, не врахував вимоги принципу верховенства права, зокрема такої його складової, як принцип правової визначеності. Це позначилося на якості Рішення та у подальшому може викликати певні проблеми щодо застосування його положень.
Тому на підставі статті 64 Закону України «Про Конституційний Суд України» висловлюю окрему думку.
1. Межі ратифікації Україною Європейської хартії регіональних мов або мов меншин.
У пункті 4 мотивувальної частини та пункті 1 резолютивної частини Рішення Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), частини четверту, п’яту статті 12 Закону про судоустрій, за якими у судах, поряд з державною, можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин відповідно до Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» від 15 травня 2003 року №802-IV (далі — Закон про ратифікацію) в порядку, встановленому процесуальним законом. Використання в судочинстві регіональних мов або мов меншин гарантується державою та забезпечується за рахунок коштів Державного бюджету України.
Вважаю, що при вирішенні питання про конституційність вказаних положень Закону про судоустрій Конституційний Суд України допустив методологічні помилки у частині, що стосується використання у судочинстві інституту регіональних мов.
Положеннями частин четвертої, п’ятої статті 12 Закону про судоустрій передбачено застосування у судочинстві поряд із державною мовою мов меншин, а також ще однієї групи мов із особливим правовим режимом — регіональних мов.
«Державна мова» та «мова національних меншин» є конституційно-правовими категоріями. Так, відповідно до частини першої статті 10 Конституції України державною мовою в Україні є українська мова, а отже, вона є обов’язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом (абзац перший пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року №10-рп/99).
Положеннями частини третьої статті 10 Основного Закону України передбачено, що в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України, які відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної у Рішенні від 14 грудня 1999 року №10-рп/99, можуть використовуватися поряд з державною мовою при здійсненні повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування у межах і порядку, що визначаються законами України.
Частина п’ята статті 53 Конституції України містить положення, згідно з яким громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.
Держава сприяє розвиткові мовної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стат-
тя 11 Конституції України).
Отже, мовне багатоманіття на території України із наданням державній мові та кожній із мов національних меншин відповідного правового статусу забезпечується вказаними положеннями Основного Закону України, що відповідає загальноєвропейським принципам мовного багатоманіття та духовних цінностей.
Так, гарантування національним меншинам України права на вільний розвиток, використання і захист їх мов відповідає змістові міжнародних договорів України (Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року №10-рп/99).
В одному з таких міжнародних актів — Європейській хартії регіональних мов або мов меншин (далі — Хартія) — передбачено диспозитивні умови її ратифікації, а також презумовано самостійне визначення її сторонами переліку регіональних мов або мов національних меншин, які вживаються в межах території відповідної держави 1.
На цій підставі та з урахуванням вказаних конституційних положень Законом про ратифікацію було визначено сферу дії Хартії в українській правовій системі. Так, відповідно до положень статей 2, 4 Закону про ратифікацію в Україні положення Хартії застосовуються лише до мов національних меншин, перелік яких вичерпно визначений вказаним законом: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської.
Таким чином, в Україні положення Хартії повинні застосовуватися лише щодо окремих мов національних меншин. Регіональні мови не включено до сфери дії Хартії на території України 2, а тому посилання на них у Законі про судоустрій є помилковим.
2. Законодавча колізія щодо статусу регіональних мов та шляхи її вирішення.
Як зазначалося, положеннями частин четвертої, п’ятої статті 12 Закону про судоустрій передбачено застосування у судочинстві, зокрема, регіональних мов.
Виходячи з викладених приписів стосовно меж застосування положень Хартії в Україні можна стверджувати, що за таких умов фактично утворилася колізія між положеннями Закону про судоустрій щодо застосування регіональних мов у судочинстві та Закону про ратифікацію, згідно з якими положення Хартії щодо регіональних мов на Україну не поширюються.
Конституційний Суд України при розгляді справи цю обставину не врахував, обмежившись лише дослідженням питань щодо відповідності оспорюваних положень Закону про судоустрій положенням частини другої статті 8, частини першої статті 10 Конституції України. Як наслідок, єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні фактично припустився, як уже зазначалось, судової помилки — всупереч принципу правової визначеності прийняв до свого провадження колізійні положення Закону про судоустрій.
На мою думку, Конституційний Суд України, який не може втручатися у діяльність законодавчого органу державної влади та ухвалювати рішення про наявність колізій у законах України (пункт 4 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України від 30 листопада 2006 року №16-у/2006), повинен був припинити конституційне провадження у справі в частині перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) положень частин четвертої, п’ятої статті 12 Закону про судоустрій на підставі пункту 1 §51 Регламенту Конституційного Суду України та пункту 3 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України» — непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.
Очевидно, що Конституційний Суд України міг би уникнути такої прикрої помилки, якби питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин четвертої, п’ятої статті 12 Закону про судоустрій були виділені ним в окреме конституційне провадження. Адже багато в чому така помилка зумовлена надзвичайно великим обсягом питань, порушених у конституційному поданні, що фактично не дало змоги Конституційному Суду України рівною мірою приділити увагу кожному з них.
Слід також зазначити, що на час до належного законодавчого врегулювання вказаної правової колізії суди загальної юрисдикції повинні керуватися положеннями Основного Закону України та приписами Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року №9. Зі змісту цієї постанови вбачається, що наразі суди загальної юрисдикції безпосередньо на підставі положень статті 10 Конституції України 3 мають застосовувати положення частин четвертої, п’ятої статті 12 Закону про судоустрій в частині, що стосується державної мови та мов національних меншин.
3. Регіональні мови і регіональне самоврядування.
Вважаю за необхідне також вказати, що регіональні мови перш за все є елементом розбудови регіонального самоврядування та ефективним інструментом залучення до нього національних меншин, які компактно проживають у певному регіоні держави.
Ідея регіонального самоврядування в Україні не нова. Законом УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 7 грудня 1990 року №533-XII в редакції Закону України від 26 березня 1992 року №2234-ХІІ (далі — Закон про місцеве і регіональне самоврядування), поряд з місцевим самоврядуванням, передбачалося запровадження регіонального самоврядування.
Цим законом регіональне самоврядування в Україні визначалося як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. Зазначалося також, що територіальну основу регіонального самоврядування становлять район, область. Однак за відсутності об’єктивних суспільно-політичних передумов практика застосування положень Закону про місцеве і регіональне самоврядування призвела до надмірної децентралізації та посилення сепаратистських настроїв в Україні.
Тому з прийняттям Конституції України 1996 року та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР Закон про місцеве і регіональне самоврядування втратив чинність, а до проблеми створення регіонального самоврядування законодавець не повертався. Очевидно, що впровадження регіонального самоврядування в Україні потребує створення належних суспільно-політичних передумов та відповідного правового забезпечення.
Декларація щодо регіоналізму в Європі від 4 грудня 1996 року визначає регіон як територіальне утворення, сформоване у законодавчому порядку на рівні, що є безпосередньо нижчим після загальнодержавного, та наділене політичним самоврядуванням. Рекомендація 1811 (2007) Парламентської асамблеї Ради Європи про регіоналізацію в Європі також вказала, що регіони — це не просто території, а люди та громади, що є колективним суб’єктом, які без утворення власної держави зберігають помітні відмінності, які надають їм волю до самоврядування.
Отже, територіальною основою для регіонального самоврядування є регіони — адміністративно-територіальні одиниці держави, формування яких обумовлене історичними, географічними, економічними та іншими факторами.
Україна є багатонаціональною державою, на території якої компактно проживають представники різних національностей. Цей фактор є одним з визначальних при ймовірному запровадженні регіонального самоврядування. Представникам цих національних меншин повинне надаватися право повною мірою брати участь у представницьких та виконавчих органах регіонального самоврядування 4. За таких умов однією з гарантій реалізації права представників національних меншин на участь у регіональному самоврядуванні є впровадження регіональних мов.
На мою думку, запровадження регіональних мов в Україні може бути здійснено лише одночасно із внесенням змін до Конституції України щодо впровадження регіонального самоврядування, адже лише за таких умов регіональні мови стануть реальним засобом забезпечення участі національних меншин, які компактно проживають на території відповідного регіону, в регіональному самоврядуванні.
Викладене свідчить, що наразі фактичне запровадження положеннями Закону про судоустрій регіональних мов є передчасним, а тому потребує пошуку ефективних шляхів вирішення цієї проблеми з боку законодавця.
4. Верховний Суд України як суд права.
У Рішенні Конституційний Суд України розглянув питання щодо відповідності Конституції України положень статті 40018 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 11116, 11121 Господарського процесуального кодексу України, статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 360 Цивільного процесуального кодексу України, якими передбачено підстави та порядок вирішення питання про допуск вищим спеціалізованим судом справи до провадження у Верховному Суді України, та визнав вказані положення конституційними (пункт 5 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини).
Однак під час ухвалення Рішення Конституційний Суд України не скористався можливістю конкретизувати своє бачення статусу Верховного Суду України, модернізованого, зокрема, після передачі функцій касаційної інстанції від вказаного органу вищим спеціалізованим судам відповідно до Закону про судоустрій.
За частиною другою статті 125 Конституції України найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Змістовно-правове наповнення поняття «найвищий судовий орган» є згідно з положеннями Конституції України прерогативою Верховної Ради України. Тобто законодавець уповноважений Конституцією України самостійно визначати, які саме повноваження відповідають статусу Верховного Суду України як найвищого судового органу в державі, а також встановлювати механізм реалізації таких повноважень.
Проте вважаю, що принцип верховенства права та інші вимоги Конституції України встановлюють певні межі для законодавця щодо здійснення відповідного правового регулювання. Такі межі, для того щоб усунути невизначеність у завданнях Верховного Суду України, мав окреслити у Рішенні Конституційний Суд України.
Так, побудова системи судів загальної юрисдикції за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності (конституціоналізована Рішенням Конституційного Суду України від 12 липня 2011 року №9-рп/2011) забезпечує, зокрема, апеляційне та касаційне оскарження рішення суду. Відповідними функціями щодо перегляду судових рішень наділено апеляційні та вищі спеціалізовані суди. Така теза обумовлює логічний висновок про те, що у судовій системі України Верховному Суду України як найвищому судовому органу у системі судів загальної юрисдикції відведено роль «суду права» 5 (чим він довгий час не бажав займатися), а не «суду фактів» (до якого він за певний період звик). Вказівка на це у Рішенні сприяла б самоусвідомленню суддями Верховного Суду України нової ролі, яка відводиться цьому органу, а головне, могла б зорієнтувати законодавця щодо подальшого правового регулювання повноважень Верховного Суду України, який перш за все має бути судом права, а вже потім, з часом, можливо, і судом фактів.
Відповідна правова позиція Конституційного Суду України стосовно Верховного Суду України як суду права, на мій погляд, наблизила б судову систему України до загальноєвропейських стандартів судоустрою та судочинства, за якими вищий суд країни, крім функцій суду права, може виконувати роль суду фактів, але розглядаючи тільки справи, які мають важливе, принципове значення для суспільства та держави, і на основі розгляду таких справ, як суд права, формулювати правові позиції для судової практики всіх судів нижчого рівня.
Дуалістичний статус Верховного Суду України як суду права та суду факту (таким може бути і статус Конституційного Суду України у разі впровадження інституту конституційної скарги громадян), на мою думку, дасть можливість максимально ефективно забезпечити конституційне право кожного на судовий захист.
Виходячи з викладеного вважаю, що визнання Конституційним Судом України за Верховним Судом України ролі суду права тільки сприяло б визначенню його завдань.
Однак Конституційний Суд України лише побічно торкнувся цієї проблеми, вказавши, що встановлений у пунктах 1, 2 частини другої статті 38 Закону про судоустрій перелік повноважень найвищого судового органу судів загальної юрисдикції у сфері правосуддя є вичерпним і свідчить про побудову в Україні чотириланкової системи в усіх трьох судових юрисдикціях (абзац восьмий підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення), що наразі не відповідає дійсності, адже Верховний Суд України не є судом фактів. При цьому Конституційний Суд України, по суті, надав законодавцю можливість трансформувати Верховний Суд України у суд фактів, не зазначивши про його роль як суду права.
1 При цьому з положень Хартії вбачається, що, незважаючи на однакові засоби захисту для регіональних мов та мов меншин, такі поняття нею не ототожнюються. Так, у пояснювальній доповідi до Хартії дається таке роз’яснення (§18): «Прикметник «регіональний» означає мови, що використовуються на обмеженій території держави, в рамках якої, проте, люди, що говорять цією мовою, можуть становити більшість громадян. Термін «меншина» належить до ситуацій, у яких або мова використовується людьми, які не проживають компактно на якій-небудь певній території держави, або, хоч і проживають компактно на визначеній території, складають меншину стосовно населення даного регіону, яке спілкується мовою більшості даної держави».
2 Розміщені на офіційному інтернет-порталі Верховної Ради України стенограми пленарних засідань Верховної Ради України від 17 квітня 2003 року та від 15 травня 2003 року також засвідчили, що при прийнятті Закону про ратифікацію не йшлося про ратифікацію положень Хартії стосовно регіональних мов.
3 При цьому суди загальної юрисдикції повинні враховувати також правові позиції Конституційного Суду України, викладені в Рішенні від 14 грудня 1999 року №10-рп/99 у справі про застосування української мови, а також у Рішенні від 22 квітня 2008 року №8-рп/2008 у справі про мову судочинства.
4 Вважаю, що в разі необхідності у межах одного регіону може бути впроваджено кілька регіональних мов.
5 Суд права має справу з правовими актами (перевіряє їх конституційність у порядку попереднього та наступного конституційного контролю, надає їх тлумачення, з’ясовує межі дії цих актів тощо). Класичним судом права є Конституційний Суд України, а нині ознак суду права набув і Верховний Суд України.
Весь номер в форматі PDF
(pdf, 2.6 МБ)
Матеріали за темою
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!