Повернення до Конституції 2004 року в нелегітимний спосіб може призвести до зупинення членства України в Раді Європи
Чи можна в неконституційний спосіб досягти позитивних змін? Чи буде легітимним закон, ухвалений і відновлений з порушенням засадничих принципів демократичної держави? На думку експертів, вимоги негайного повернення до Конституції зразка 2004 року лише поглиблять політичну кризу в Україні. Адже свого часу Європа пообіцяла виключити нашу країну зі складу Ради Європи в разі повторення спроб унести зміни до Основного Закону в спосіб, не передбачений Конституцією.
Назад до майбутнього
Основний закон у будь-якій європейській державі розглядається як фундамент для стабільного розвитку правової системи. Проте, на думку конституціоналістів, вітчизняний акт найвищої юридичної сили наші політики, на жаль, розглядають не як джерело права, а як інструмент для реалізації поточних власних інтересів, не турбуючись про наслідки таких рішень.
Щоразу, коли в Україні розпалювалося політичне протистояння, заручником і «вогнегасником» одночасно ставала саме Конституція. Так було в 1995 році, коли підписали Конституційний договір, а в 1996-му парламент спромігся прийняти Основний Закон під загрозою розпуску. Через 8 років під гаслом необхідності вгамувати пристрасті, що вирували на майдані, були внесені зміни до Конституції. З порушенням самого Основного Закону та Регламенту Верховної Ради.
Прикметно, що у 2004 році саме нинішня опозиція, точніше, та її частина, яка сьогодні належить до фракції ВО «Батьківщина», була категорично проти обмеження повноважень Президента. Адже закон №2222-IV, нагадаємо, базувався на проекті №4180, унесеному за підписами члена СДПУ(о) Степана Гавриша, «регіоналів» Раїси Богатирьової та Миколи Гапочки, а також представниці Народної партії Катерини Ващук. Будучи переконаними у власній перемозі на президентських виборах, опозиціонери не мали бажання йти назустріч суперникам. І лише необхідність легітимації «третього туру» виборів змусила найчисельнішу на той момент фракцію «Наша Україна» проголосувати за цей закон у пакеті з двома іншими актами (з фракції БЮТ «за» проголосував один Анатолій Матвієнко).
До речі, Юлія Тимошенко і сьогодні закликає лідерів опозиції не голосувати за повернення до Конституції 2004 року.
Європейські інституції негайно відреагували на такі дії низкою резолюцій та висновків, у яких закликали українську владу, яка на той час уже належала опозиційним політикам, якнайшвидше повернутись у конституційне поле. Проте врахувати ці вимоги вдалося тільки через 6 років. Завдяки рішенню Конституційного Суду від 30.09.2010 №20-рп/2010.
Тепер у парламенті знову лунають заклики негайно повернутися до парламентсько-президентської республіки, що нібито є єдиним шляхом до припинення протестних акцій та утвердження європейських стандартів поділу влади. Не будемо аналізувати політичну складову таких вимог, тим більше що трибунна риторика ніколи не спирається на правовий аналіз пропонованих суспільству гасел та їхніх наслідків. Натомість пригадаємо, як Конституцію зразка 2004 року свого часу оцінили в Європі. Адже ті поради не втратили своєї актуальності з огляду на заяви лідерів опозиції про необхідність слідувати європейським стандартам державотворення.
ПАРЄ занепокоєна
Ще у 2003 році, коли у Верховній Раді активно обговорювалося кілька проектів змін до Конституції, Парламентська асамблея Ради Європи ухвалила резолюцію №1346(2003) «Про виконання Україною своїх зобов’язань». У п.15 цього документа асамблея наголосила на необхідності під час перегляду Конституції неухильно дотримуватися всіх її положень, особливо тих, які стосуються порядку внесення змін до Основного Закону. Крім того, ПАРЄ закликала українську владу «повною мірою взаємодіяти з відповідними органами Ради Європи та брати до відома висновки Венеціанської комісії».
Згодом, уже після голосування за закон №2222-IV, асамблея висловила «глибокий жаль з приводу того, що поправки до Конституції, внесені 8 грудня 2004 року в рамках пакетної угоди... містять положення, які, як неодноразово вказувала Венеціанська комісія, несумісні з принципами демократії та верховенства закону». Зокрема, занепокоєння експертів викликали положення про імперативний мандат народних депутатів та розширення повноважень прокуратури.
Також у п.14 резолюції №1466(2005) відзначалося недотримання процедури внесення змін до Конституції, зокрема відсутність висновку КС на відредагований парламентом проект №4180. Аналогічне застереження щодо неприпустимості усунення КС від попереднього контролю проекту змін до Основного Закону міститься й у п.40 доповіді моніторингового комітету ПАРЄ (документ №10676 від 19.09.2005). З огляду на це асамблея закликала владу України «якомога швидше розглянути ці питання, щоб забезпечити легітимність поправок до Конституції та їх відповідність європейським стандартам».
Крім того, було висловлено жаль «з приводу конституційних поправок, прийнятих у грудні 2004 року, які являють собою крок назад у реформі прокуратури» (п.13.4). Адже, за законом №2222-IV, за прокуратурою на конституційному рівні закріплювалися повноваження щодо загального нагляду. Отже, закликаючи негайно відновити дію Конституції в редакції 2004 року, опозиція фактично вимагає і збереження за наглядовим органом цієї функції, що йде врозріз із попередніми заявами її лідерів.
З огляду на це, як уважають експерти, парламент не має права відновлювати дію акта, який був ухвалений без дотримання вимог Конституції. Тим більше — у не передбачений Основним Законом спосіб, наприклад, шляхом прийняття «конституційного акта».
На думку конституціоналістів, як варіант може розглядатися хіба що голосування за проект №4180 у первісній редакції, тобто в тій, яка 10 років тому отримала висновок КС, із подальшим його схваленням на наступній сесії 2/3 голосів. Якщо ж брати до уваги застереження європейських інституцій, то, очевидно, без доопрацювання не обійтися.
Нардепи «на прив’язі»
Крім занепокоєння збереженням за прокуратурою функції загального нагляду, в європейських експертів була й низка інших зауважень до Конституції-2004. Вони узагальнені у висновку Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права від 27.12.2005.
Чималу увагу було приділено намаганням запровадити імперативний мандат народного депутата (п.6 ч.2 ст.81 Основного Закону в редакції акта №2222-IV). Адже така форма обмеження народних обранців у правах «не відповідає встановленому в ст.1 Конституції принципу демократії — одному із засадничих принципів конституційного ладу в Україні з 1996 року».
У висновку Венеціанської комісії від 15.12.2003 окремо наголошено, що «прив’язування мандата народного депутата до членства в парламентській фракції партії чи блоку партій порушує незалежність депутатів і може також бути неконституційним… ураховуючи те, що члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії». Більше того, експерти переконані, що така норма «поставить до певної міри партії чи блок партій над виборцями, які… самі не мають можливості скасувати парламентський мандат, яким депутат наділяється шляхом виборів». Тому ВК рекомендувала залишити за нардепом право «вільно залишити або не приєднуватися до парламентської фракції партії (блоку), за списком якої (якого) його було обрано» (п.51 висновку). Інакше партії отримають можливість фактично «скасовувати результати виборів» (п.12 висновку).
Та й порядок формування коаліції у ВР, на думку євроекспертів, містить чимало ризиків для політичної стабільності держави. «Утворення парламентської більшості (і не обов’язково коаліції) — це не самоціль парламенту, а лише інструмент для впровадження певної політики шляхом формування уряду та сприяння проходженню ініціатив уряду через парламент», — наголошується в п.43 доповіді моніторингового комітету ПАРЄ.
А Венеціанська комісія у висновку від 13.06.2005 попереджала, що «союзи між політичними партіями залежать від вільного вибору відповідних партій та триватимуть доти, доки керівні органи партій вважатимуть вигідним дотримання досягнутих домовленостей» (п.16). І наче у воду дивилася…
Останній рік роботи ВР ІV cкликання супроводжувався не стабільністю, а постійними чварами між колишніми союзниками. Усе закінчилося звинуваченнями в корупції на адресу оточення Президента Віктора Ющенка з боку представників БЮТ і відставкою Уряду Ю.Тимошенко. Наступний парламент пропрацював трохи більше року й через демарш усе тієї ж фракції БЮТ пішов на дострокові вибори. ВР VI скликання в перший рік також зав’язла в політичних торгах, що призвели до відставки спікера Арсенія Яценюка, який виявився нездатним організувати роботу парламенту.
Після чергового «переформатування» коаліції та повернення Ю.Тимошенко на посаду Прем’єра країна отримала нове протистояння. Тепер вже між Президентом та Урядом. Цей конфлікт супроводжувався численними суперечками колишніх соратників про повноваження. При цьому коаліція більшістю в один голос, на яку спирався Кабмін, виявилася хиткою, що ледь не призвело до чергових перевиборів наприкінці 2008 року. Натомість експерти ВК заздалегідь попереджали, що «вимога формувати в парламенті «коаліцію депутатських фракцій і депутатських груп» є не обгрунтованою ні політично, ні юридично». Особливо за тих умов, що ст.83 Конституції не містила формальних ознак, за якими можна було б установити, що таке об’єднання створено.
Застереження експертів ВК, що формалізована процедура формування парламентської більшості навряд чи сприятиме посиленню політичної стабільності в Україні, справдилися. З огляду на це політологи не виключають, що за нинішніх обставин повернення до Конституції 2004 року означатиме для українського суспільства стрибок із вогню та в полум’я.
Урядова нерівність
Аналітики ВК також відповіли й тим політикам, які ратують за негайне відновлення парламентсько-президентської республіки та водночас за формування «технічного Кабміну». «Закон запроваджує внутрішньо суперечливий порядок формування Кабінету Міністрів, у рамках якого певна частина членів Уряду мають призначатися Верховною Радою за поданням Президента, а інша — за поданням Прем’єр-міністра (п.12 ст.85 Конституції в редакції закону №2222-IV). Цей підхід, уважають у ВК, «остаточно підриває основи діяльності Уряду як єдиного й цілісного органу… та невідомий конституційній практиці демократичних країн».
Не варто, на думку фахівців, закладати в Конституцію норми, які можуть стати «джерелом майбутніх конфліктів між Президентом та Урядом». Як приклад у п.26 висновку наведені норми Конституції 2004 року, які можуть призвести (і призвели на практиці) до суперечок стосовно повноважень щодо забезпечення державної незалежності, національної безпеки та керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави. У подальшому, наприклад, КС доводилося розв’язувати спори щодо того, кому призначати чи погоджувати керівний склад міністерств закордонних справ та оборони, затверджувати відповідні положення.
Власне, і сама парламентсько-президентська форма правління, як відзначають експерти, вимагає особливої збалансованості між повноваженнями окремих державних інститутів. Зокрема, наголошується у висновку ВК, «обмежуючи повноваження Президента, не можна позбавляти його можливості впливати на політичний процес». Адже загроза звільнення без обов’язкового отримання згоди іншого політичного суб’єкта «поставить членів Кабінету Міністрів у цілковиту залежність лише від парламентської більшості, що в українських умовах зумовлюватиме їхню «лояльність» до окремих лобістських груп народних депутатів».
Розкритикували у ВК й порядок звільнення голови Служби безпеки (парламентом за поданням глави держави). Адже якщо керівник СБУ заручиться підтримкою 226 нардепів, то зможе залишатися на посаді всупереч позиції гаранта. «Президент повинен мати право звільнити голову СБУ без будь-якого погодження з іншим органом влади (як і без публічного мотивування)», — відзначається у висновку ВК. Більше того, експерти наголошують, що «спецслужба має підпорядковуватися насамперед главі держави, а політичний вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму».
Серед істотних недоліків конституційних змін у ВК відзначили невизначеність кількості посад віце-прем’єрів, що загрожує необгрунтованим розширенням складу Кабміну задля задоволення інтересів кожної фракції, що ввійде до коаліції (п.32 висновку від 13.06.2005).
Тож якщо не усунути всіх перелічених недоліків, то повернення до Конституції 2004 року спричинить ще більше соціальне напруження. Для того щоб напрацювати новий текст і отримати висновок єдиного органу конституційної юрисдикції, однієї ночі, як наполягають в опозиції, вочевидь, недостатньо.
Останнє європейське попередження
Ще 9 років тому той самий моніторинговий комітет ПАРЄ попереджав, що факт порушення процедури «має надзвичайно важливе значення, оскільки може призвести до скасування закону №2222-IV Конституційним Судом» (п.41 доповіді). Що, власне, і сталося. Тому, на думку конституціоналістів, нарікання опозиції на те, що у 2010 році КС перевищив свої повноваження чи відійшов від європейських стандартів, не витримують критики.
Коли б, як стверджують окремі політики, КС три роки тому обмежився тільки констатацією порушення порядку ухвалення закону про внесення змін до Конституції, виникла б колізія щодо того, за якою процедурою ВР має виправити свою помилку. Чи слід було прийняти постанову про скасування результатів голосування за закон №2222-IV, що неможливо зробити, оскільки його прийняття відбувалося (також усупереч конституційній процедурі) у пакеті з іншими, «звичайними», законами, чи переголосувати (двічі!) проект №4180 у первісній редакції? Жодних інших варіантів, окрім втрати чинності законом на підставі рішення КС, Конституція (ст.152) не передбачає.
Критичні ж оцінки рішення КС та заклики негайно покарати (звільнити, притягнути до кримінальної відповідальності тощо) суддів цього органу за сприяння «узурпації влади» спостерігачі пояснюють відсутністю в нових парламентарів досвіду законотворення та/чи юридичної освіти. Водночас висловлена з парламентської трибуни пропозиція екс-президента Леоніда Кравчука «відсторонити КС від головного документа країни» не могла не здивувати фахівців з конституційного права. Адже як попередній, так і наступний контроль за процедурою внесення змін до Основного Закону в європейських країнах уважається запорукою стабільності державного устрою та утвердження верховенства права. За відсутності одного з елементів такого контролю вимога про обов’язкове отримання висновку КС на проект змін до Конституції втрачає сенс. Тим більше що, як засвідчило голосування за закон №2222-IV, парламент може відкоригувати раніше схвалені КС положення проекту на догоду поточній політичній ситуації.
Щоб повернути Україну на конституційний шлях, у п.18 резолюції ПАРЄ №1364(2004) наголошувалося, що «порушення процедури голосування у Верховній Раді порушують зобов’язання України згідно з ст.3 Статуту Ради Європи. Якщо буде здійснено будь-які подальші спроби провести політичні реформи шляхом зміни Конституції в спосіб, що не передбачений законодавством та є неконституційним... Парламентська асамблея може розглянути питання щодо зупинення повноважень української делегації відповідно до прав.9 Регламенту ПАРЄ та внаслідок цього прийняти рішення направити до Комітету міністрів запит щодо зупинення членства України в Раді Європи згідно з ст.8 Статуту Ради Європи». Це застереження стосувалося не рішення КС від 30.09.2010, а саме ухвалення закону №2222-IV.
На думку експертів, парламент урешті-решт де-факто легітимізував повернення до Конституції 1996 року. Спочатку 6.10.2010 було прийнято постанову «Про забезпечення виконання Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-IV» №2585-VI, а 1 лютого наступного року внесено низку змін до Основного Закону, які стосувалися подовження строку повноважень виборних органів та визначення дат чергових парламентських і президентських виборів. Зауважень до цих документів чи процедури їх прийняття ПАРЄ не озвучувала.
Шах і… пат
Більшість конституціоналістів сходяться на думці, що критичні зауваження європейських інституцій до закону №2222-IV не залишають парламенту іншого шляху, крім напрацювання нового проекту змін до Конституції. Як повідомляв «ЗіБ», у ВР уже зареєстровано відповідний проект постанови про утворення спеціальної комісії для напрацювання такого документа (№4054).
Натомість намагання обійти Основний Закон, наприклад змінивши процедуру набрання чинності рішеннями КС (проект представника ВО «Батьківщина» Павла Петренка, №4074) чи наділивши КС правом ініціювати перегляд власних рішень і визнання їх нікчемними «за наявності достатніх підстав, зумовлених складною суспільно-політичною ситуацією в державі» (проект позафракційного Сергія Міщенка, №4052), лише відводять країну з конституційного та європейського шляху. Адже врегулювання політичної кризи таким чином, вважають фахівці, створює передумови для кризи конституційної.
Не менше сумнівів у знавців права викликала ідея опозиції ухвалити так званий конституційний акт. Адже парламент не наділений повноваженнями приймати документи з такою назвою. Тим більше — перерозподіляти в такий спосіб повноваження державних органів. Європа цього точно не зрозуміє.
Крім того, Верховній Раді ще необхідно виконати одну з передумов підписання угоди про асоціацію з ЄС — посилення гарантій незалежності суддів. Для цього потрібно ухвалити остаточно законопроект №2522а. Проте в опозиції власне бачення незалежності Феміди, відмінне від оцінок європейських експертів, — люстрація та обрання кожного судді громадою, можливість у будь-який момент відкликати володаря мантії з посади.
На відміну від шахової партії, у ВР нині склалася парадоксальна ситуація: обмінюючись погрозами у вигляді шахів (ультиматумів), нардепи загнали і парламент, і суспільство в патову ситуацію. З одного боку, на євромайдані навряд чи знайдеться з десяток осіб, котрі знають, чим загрожує Україні негайне повернення до Конституції 2004 року та які плюси та мінуси тієї політичної реформи, крім гарної назви — «парламентсько-президентська республіка». Скориставшись цим, опозиційні політики з легкістю переконали мітингувальників, що відразу після прийняття такого рішення в країні запанує народовладдя (на свій розсуд та з огляду на власні інтереси наповнюючи зміст цього поняття).
З другого боку, якщо окремі політики на Заході ще можуть заплющити очі на ігнорування Україною і власної Конституції, і своїх зобов’язань перед Радою Європи, то європейські правники негайно відреагують на таке потоптання конституційних норм. То чи є сенс учергове виправдовувати недемократичні засоби прагненням демократичної мети? Увесь попередній досвід співпраці України з європейськими інституціями переконує, що не право має обслуговувати політиків, а навпаки.
Політики приходять і йдуть, а Конституція має залишатися сталою. Або принаймні не змінюватися на догоду політичній ситуації.
Пряма мова
АНДРІЙ ПОРТНОВ, перший заступник глави Адміністрації Президента:
— Влада виступає за необхідність сучасних конституційних змін за кращими міжнародними стандартами. Ми ініціюємо перед суспільством таку роботу та пропонуємо долучитися до неї всіх зацікавлених осіб. Для цього влада й опозиція мають розпочати спільну роботу за участю вчених і громадськості.
Натомість спроби в неконституційний спосіб повернутися до Основного Закону в редакції 2004 року, щодо якої є численні висновки Парламентської асамблеї Ради Європи та Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), не дозволять отримати бажаний результат. Абсолютно очевидно, що це — марна праця, яка не має юридичних перспектив з огляду на перешкоди, зафіксовані в резолюціях ПАРЄ №№1346(2003), 1466(2005), висновках Венеціанської комісії від 13.06.2005 та 20.12.2010, а також у доповіді моніторингового комітету ПАРЄ від 19.09.2005 №10676. У цих документах констатовані десятки зауважень до тексту Конституції зразка 2004 року, а також до процедури її прийняття.
Можна прогнозувати політичну напруженість із цього приводу у Верховній Раді, але правових можливостей втілення в життя змін до Основного Закону держави в запропонований опозицією спосіб не існує. У процесі внесення змін до Конституції влада діятиме виключно в спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
ВАЛЕНТИН ЗАГАРІЯ, голова Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури:
— Прийнявши акт про відновлення дії Конституції зразка 2004 року, парламент фактично внесе зміни до Конституції. Згідно з ч.2 ст.8 Основного Закону Конституція має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції та повинні відповідати їй. Ці вимоги стосуються й унесення змін до Конституції.
Єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада (ст.75). Водночас п.1 ч.1 ст.85 Конституції чітко закріплює, що внесення змін до неї здійснюється парламентом, але виключно в межах і порядку, передбачених розділом ХІІІ Основного Закону. Передбачена ст.159 Конституції особлива процедура розгляду законопроекту про внесення змін до акта найвищої юридичної сили спрямована на те, щоб не допустити внесення змін до Основного Закону всупереч вимогам стст.157 і 158 Конституції.
Про необхідність суворого дотримання процедури конституційного процесу неодноразово висловлювалися статутні та дорадчі органи Ради Європи.
Слід особливо підкреслити, що згідно з ч.1 ст.152 Конституції закони, якщо вони не відповідають Конституції або якщо була порушена встановлена актом найвищої юридичної сили процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, за рішенням Конституційного Суду визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині.
Отже, дотримання встановленої Конституцією процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, у тому числі й законами про внесення змін до Конституції, є однією з умов легітимності законодавчого процесу. Порушення цієї процедури матиме наслідком визнання таких законів неконституційними.
Матеріали за темою
З політичної карти світу зникне Індія
06.09.2023
У Казахстані втретє перейменують столицю
15.09.2022
З Днем Незалежності України! — привітання
24.08.2022
З Днем Української Державності! — привітання
28.07.2022
Вітаємо з Днем Конституції України!
28.06.2022
Феномен Конституції не вичерпується її текстом, а адмінсудочинство використовує її як норму прямої дії
в„–49 (1555), 04.12—10.12.2021
Що не так із попереднім схваленням закону про Великий Державний Герб України
в„–36 (1542), 04.09—10.09.2021
У Чилі проголосували за те, щоб конституцію писати без юристів
в„–44 (1498), 31.10—06.11.2020
Чи можна порушувати Конституцію заради кредитів МВФ вирішить ВС
в„–29 (1483), 18.07—24.07.2020
Коментарі
ОНИ ХОТЯТ ВМЕШАТЬСЯ ВО ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА СТРАНЫ И РАЗВАЛИТЬ ЕЁ! ПОСМОТРИТЕ! http://ipress.ua/news/rosiya_maie_ambitsii_staty_poserednykom_mizh_ukrainskoyu_vladoyu_ta_opozytsiieyu_46556.html