Реформа со знаком минус

Возвращение к Конституции 2004 года нелегитимным способом может привести к приостановлению членства Украины в Совете Европы

Можно ли неконституционным способом добиться позитивных изменений? Будет ли легитимным закон, принятый и восстановленный с нарушением основополагающих принципов демократического государства? По мнению экспертов, требования безотлагательно вернуться к Конституции образца 2004 года лишь углубят политический кризис в Украине. Ведь в свое время Европа пообещала исключить нашу страну из состава Совета Европы в случае повторения попыток внести изменения в Основной Закон способом, не предусмотренным Конституцией.

Назад в будущее

Основной закон в любом европейском государстве рассматривается как фундамент для стабильного развития правовой системы. Однако, по мнению конституционалистов, отечественный акт высшей юридической силы наши политики, к сожалению, рассматривают не как источник права, а как инструмент для реализации своих текущих интересов, не думая о последствиях таких решений.

Каждый раз, когда в Украине разгоралось политическое противостояние, заложником и одновременно «огнетушителем» становилась именно Конституция. Так было в 1995 году, когда подписали Конституционный договор, а в 1996-м парламент смог принять Основной Закон под угрозой роспуска. Через 8 лет под лозунгом необходимости успокоить страсти, кипе­вшие на Майдане, были внесены изменения в Конституцию. С нарушением самого Основного Закона и Регламента Верховной Рады.

Примечательно, что в 2004 году именно нынешняя оппозиция, точнее, та ее часть, которая сегодня входит во фракцию ВО «Батьківщина», была категорически против ограничения полномочий Президента. Ведь закон №2222-IV, напомним, базировался на проекте №4180, внесенном за подписями члена СДПУ(о) Степана Гавриша, «регионалов» Раисы Богатыревой и Николая Гапочки, а также представительницы Народной партии Екатерины Ващук. Уверенные в собственной победе на президентских выборах, оппозиционеры не хотели идти навстречу соперникам. И только необходимость легитимации «третьего тура» выборов вынудила самую многочисленную на тот момент фракцию «Наша Украина» проголосовать за данный закон в пакете с двумя другими актами (из фракции БЮТ за него проголосовал один Анатолий Матвиенко).

Кстати, Юлия Тимошенко и сегодня призывает лидеров оппозиции не голосовать за возвращение к Конституции 2004 года.

Европейские институции немедленно отреагировали на такие действия рядом резолюций и заключений, в которых при­зывали украинскую власть, на то время уже представленную оппозиционными политиками, как можно скорее вернуться в конституционное поле. Однако учесть эти требования удалось только через 6 лет. Благодаря решению Конституционного Суда от 30.09.2010 №20-рп/2010.

Сейчас в парламенте опять раздаются призывы безотлагательно вернуться к парламентско-президентской республике — якобы это единственный путь к прекращению протестных акций и утверждению европейских стандартов разделения власти. Не будем анализировать политическую составляющую таких требований, тем более что трибунная риторика никогда не опирается на правовой анализ предлагаемых обществу лозунгов и их последствий. Лучше вспомним, как Конституцию образца 2004 года в свое время оценили в Европе. Ведь данные тогда советы не утратили своей актуальности, учитывая заявления лидеров оппозиции о необходимости следовать европейским стандартам создания государства.

ПАСЕ обеспокоена

Еще в 2003 году, когда в Верховной Раде активно обсуждали несколько проектов изменений в Конституцию, Парламентская ассамблея Совета Европы приняла резолюцию №1346(2003) «О выполнении Украиной своих обязательств». В п.15 этого документа ассамблея отметила не­обходимость во время пересмотра Конституции неуклонно соблюдать все ее положения, особенно те, которые касаются порядка внесения изменений в Основной Закон. Кроме того, ПАСЕ призвала украинскую власть «в полной мере взаимодействовать с соответствующими органами Совета Европы и принимать к сведению заключения Венецианской комиссии».

Впоследствии, уже после голосования за закон №2222-IV, ассамблея выразила «глубокое сожаление по поводу того, что поправки к Конституции, внесенные 8 декабря 2004 года в рамках пакетного соглашения... содержат положения, которые, как неоднократно указывала Венецианская комиссия, несовместимы с принципами демократии и верховенства закона». В частности, обеспокоенность экспертов вызвали положения об императивном мандате народных депутатов и расширении полномочий прокуратуры.

Также в п.14 резолюции №1466(2005) отмечалось несоблюдение процедуры внесения изменений в Конституцию, в частности отсутствие заключения КС относительно отредактированного парламентом проекта №4180. Аналогичное предостережение относительно недопустимости устранения КС от предварительного контроля проекта изменений в Основной Закон содержится и в п.40 доклада мониторингового комитета ПАСЕ (документ №10676 от 19.09.2005). Учитывая это, ассамблея призвала власть Украины «как можно скорее рассмотреть данные вопросы, чтобы обеспечить легитимность поправок к Конституции и их соответствие европейским стандартам».

Кроме того, было выражено сожаление «по поводу конституционных поправок, принятых в декабре 2004 года, которые представляют собой шаг назад в реформе прокуратуры» (п.13.4). Ведь согласно закону №2222-IV за прокуратурой на конституционном уровне закреплялись полномочия относительно осуществления общего надзора. Следовательно, призывая немедленно возобновить действие Конституции в редакции 2004 года, оппозиция фактически требует и сохранить за надзорным органом эту функцию, что идет вразрез с предыдущими заявлениями ее лидеров.

Учитывая это, как считают эксперты, парламент не имеет права возобновлять действие акта, принятого без соблюдения требований Конституции. Тем более — не предусмотренным Основным Законом способом, например, путем принятия «конституционного акта».

По мнению конституционалистов, как вариант может рассматриваться разве что голосование за проект №4180 в первоначальной редакции, то есть в той, относительно которой 10 лет назад было получено заключение КС, с дальнейшим его одобрением на следующей сессии 2/3 голосов. Если же принять во внимание предостережение европейских институций, то, очевидно, без доработки не обойтись.

Нардепы «на привязи»

Кроме обеспокоенности из-за сохранения за прокуратурой функции общего надзора, у европейских экспертов был и ряд других замечаний к Конституции-2004. Они обобщены в заключении Национальной комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права от 27.12.2005.

Достаточно большое внимание было уделено попыткам ввести императивный мандат народного депутата (п.6 ч.2 ст.81 Основ­ного Закона в редакции акта №2222-IV). Ведь такая форма ограничения народных избранников в правах «не соответствует установленному в ст.1 Конституции принципу демократии — одному из основополагающих принципов конституционного строя в Украине с 1996 года».

В заключении Венецианской комиссии от 15.12.2003 отдельно отмечено, что «привязка мандата народного депутата к членству в парламентской фракции партии или блока партий нарушает независимость депутатов и может также быть неконституционной… учитывая то, что члены парламента должны представлять народ, а не свои партии». Более того, эксперты убеждены, что такая норма «поставит в известной мере партии или блок партий над избирателями, которые… сами не имеют возможности отменить парламентский мандат, которым депутат наделяется путем выборов». Поэтому ВК рекомендовала оставить за нардепом право «свободно покидать или не присоединяться к парламентской фракции партии (блока), по списку которой (которого) он был избран» (п.51 заключения). Иначе партии получат возможность фактически «отменять результаты выборов» (п.12 заключения).

Да и порядок формирования коалиции в ВР, по мнению евроэкспертов, содержит немало рисков для политической стабильности государства. «Создание парламентского большинства (и не обязательно коалиции) — это не самоцель парламента, а лишь инструмент для введения опреде­ленной политики путем формирования правительства и содействия прохождению инициатив правительства через парламент», — отмечается в п.43 доклада мониторингового комитета ПАСЕ.

А Венецианская комиссия в заключении от 13.06.2005 предупреждала, что «союзы между политическими партиями зависят от свободного выбора соответствующих партий и будут продолжаться до тех пор, пока руководящие органы партий будут считать выгодным соблюдение достигнутых договоренностей» (п.16). И как в воду глядела.

Последний год работы ВР ІV созыва сопровождался не стабильностью, а постоянными дрязгами между бывшими союзниками. Все закончилось обвинениями в коррупции в адрес окружения Президента Виктора Ющенко со стороны представителей БЮТ и отставкой Правительства Ю.Тимошенко. Следующий парламент проработал чуть больше года и из-за демарша все той же фракции БЮТ пошел на досрочные выборы. ВР VI созыва в первый год тоже увязла в политических торгах, что привело к отставке спикера Арсения Яценюка, который оказался неспособен организовать работу парламента.

После очередного «переформати­ро­вания» коалиции и возвращения Ю.Тимо­шенко на должность Премьера страна получила новое противостояние. Теперь уже между Президентом и Правительством. Этот конфликт сопровождался многочисленными спорами бывших соратников о полномочиях. При этом коалиция большинством в один голос, на которую опирался Кабмин, оказалась шаткой, что едва не привело к очередным перевыборам в конце 2008 года. А эксперты ВК заранее предупреждали, что «требование формировать в парламенте «коалицию депутатских фракций и депутатских групп» является не обоснованным ни политически, ни юридически». Особенно при условии, что ст.83 Конституции не содержала формальных признаков, по которым можно было бы установить, что такое объединение создано.

Сомнения экспертов ВК, предостерегавших, что формализированная процедура формирования парламентского большинства вряд ли будет способствовать политической стабильности в Украине, оказались не напрасны. Учитывая это, политологи не исключают, что при нынешних обстоятельствах возвращение к Конституции 2004 года будет означать для украинского общества прыжок из огня да в полымя.

Правительственное неравенство

Аналитики ВК ответили и тем политикам, которые ратуют за немедленное восстановление парламентско-президентской республики и в то же время за формирование «технического Кабмина». «Закон вводит внутренне противоречивый порядок формирования Кабинета Министров, в рамках которого определенная часть членов Правительства должны назначаться Верхов­ной Радой по представлению Президента, а другая — по представлению Премьер-министра (п.12 ст.85 Конституции в редакции закона №2222-IV). Этот подход, считают в ВК, «окончательно подрывает основы дея­тельности Правительства как единого и целостного органа… и неизвестен конституционной практике демократических стран».

По мнению специалистов, не стоит закладывать в Конституцию нормы, кото­рые могут стать «источником будущих конфликтов между Президентом и Правительством». В качестве примера в п.26 заключения приведены нормы Конституции 2004 года, которые могут привести (и привели на практике) к спорам относительно полномочий по обеспечению государственной независимости, национальной безопасности и руководства внешнеполитической деятельностью государства. Впоследствии, например, КС приходилось решать споры о том, кому назначать или согласовывать руководящий состав министерств иностранных дел и обороны, утверждать соответствующие положения.

Собственно, и сама парламентско-президентская форма правления, как отмечают эксперты, требует особой сбалансированности полномочий отдельных государственных институтов. В частности, отмечается в заключении ВК, «ограничивая полномочия Президента, нельзя лишать его возможности влиять на политический процесс». Ведь угроза увольнения без обязательного получения согласия от другого политического субъекта «поставит членов Кабинета Министров в полную зависимость только от парламентского большинства, что в украинских условиях будет предопределять их «лояльность» к отдельным лоббистским группам народных депутатов».

Раскритиковали в ВК и порядок увольнения главы Службы безопасности (парламентом по представлению Президента). Ведь если руководитель СБУ заручится поддержкой 226 нардепов, то сможет оставаться в должности вопреки позиции гаранта. «Президент должен иметь право уволить главу СБУ без какого-либо согласования с другим органом власти (как и без публичного мотивирования)», — отмечается в заключении ВК. Более того, эксперты отмечают, что «спецслужба должна подчиняться в первую очередь главе государства, а политическое влияние парламента на этот орган должно было бы быть сведено к минимуму».

Среди существенных недостатков конституционных изменений в ВК отметили отсутствие четко определенного количества должностей вице-премьеров, что грозит необоснованным расширением состава Кабмина для удовлетворения интересов каждой фракции, которая войдет в коалицию (п.32 заключения от 13.06.2005).

Так что, если не устранить все перечисленные недостатки, возвращение к Конституции 2004 года приведет к еще большему социальному напряжению. Для того чтобы наработать новый текст и получить заключение единственного органа конституционной юрисдикции, одной ночи (как настаивают в оппозиции) явно недостаточно.

Последнее европейское предупреждение

Еще 9 лет назад тот же мониторинговый комитет ПАСЕ предупреждал, что факт нарушения процедуры «имеет чрез­вычайно важное значение, поскольку может привести к отмене закона №2222-IV Конституционным Судом» (п.41 доклада). Что, собственно, и произошло. Поэтому, по мнению конституционалистов, нарекания оппозиции на то, что в 2010 году КС превысил свои полномочия или отошел от европейских стандартов, не выдерживают критики.

Если бы, как утверждают отдельные политики, КС три года назад ограничился только констатацией нарушения порядка принятия закона о внесении изменений в Конституцию, возникла бы коллизия относительно того, по какой процедуре ВР должна исправить свою ошибку. Следовало ли принять постановление об отмене результатов голосования за закон №2222-IV
(что невозможно сделать, поскольку его принятие происходило (тоже вопреки конституционной процедуре) в пакете с другими, «обычными», законами) или переголосовать (дважды!) проект №4180 в первоначальной редакции? Никаких других вариантов, кроме утраты законом силы на основании решения КС, Конституция (ст.152) не предусматривает.

Критические же оценки решения КС и призывы немедленно наказать (уволить, привлечь к уголовной ответственности и т.п.) судей этого органа за содействие «узурпации власти» наблюдатели объясняют отсутствием у новых парламентариев опыта законотворчества и/или юридического образования. В то же время прозвучавшее с парламентской трибуны предложение экс-президента Леонида Кравчука «отстранить КС от главного документа страны» не могло не удивить специалистов по конституционному праву. Ведь как предварительный, так и последующий контроль за процедурой внесения изменений в Основной Закон в европейских странах считается залогом стабильности государственного строя и утверждения верховенства права. В случае отсутствия одного из элементов такого контроля требование об обязательном получении заключения КС относительно проекта изменений в Конституцию теряет смысл. Тем более что, как показало голосование за закон №2222-IV, парламент может откорректировать ранее одобренные КС положения проекта в угоду текущей политической ситуации.

Чтобы вернуть Украину на консти­туционный путь, в п.18 резолюции ПАСЕ №1364(2004) отмечено, что «нарушения процедуры голосования в Верховной Раде нарушают обязательство Украины согласно ст.3 Устава Совета Европы. Если будут предприняты какие-либо дальнейшие попытки провести политические реформы путем изменения Конституции способом, не предусмотренным законодательством и являющимся неконституционным... Парламентская ассамблея может рассмот­реть вопрос о приостановлении полномочий украинской делегации в соответствии с правилом 9 Регламента ПАСЕ и вследствие этого принять решение направить в Комитет министров запрос о приостановлении членства Украины в Совете Европы согласно ст.8 Устава Совета Европы». Это предостережение касалось не решения КС от 30.09.2010, а именно принятия закона №2222-IV.

По мнению экспертов, парламент в конце концов де-факто легитимизовал возвращение к Конституции 1996 года. Сначала 6.10.2010 было принято постановление «Об обеспечении исполнения Решения Конституционного Суда Украины от 30 сентября 2010 года №20-рп/2010 относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года №2222-IV» №2585-VI, а 1 февраля следующего года в Основной Закон внесен ряд изменений, касавшихся продления срока полномочий выборных органов и определения дат очередных парламентских и президентских выборов. Замечаний к этим документам или процедуре их принятия ПАСЕ не озвучивала.

Шах и… пат

Большинство конституционалистов сходятся во мнении, что критические замечания европейских институций к закону №2222-IV не оставляют парламенту иного пути, кроме наработки нового проекта изменений в Конституцию. Как сообщал «ЗиБ», в ВР уже зарегистрирован соответствующий проект постановления о создании специальной комиссии для наработки такого документа (№4054).

А попытка обойти Основной Закон, например изменив процедуру вступления в силу решений КС (проект представителя ВО Батьківщина» Павла Петренко, №4074) или наделив КС правом инициировать пересмотр собственных решений и признание их ничтожными «при наличии достаточных оснований, обусловленных сложной общественно-политической ситуацией в государстве» (проект внефракционного Сергея Мищенко, №4052) только уводят страну в сторону от конституционного и европейского пути. Ведь, считают специалисты, желая урегулировать  политический кризис, создают предпосылки для кризиса конституционного.

Не меньше сомнений у экспертов вызвала идея оппозиции принять так называемый конституционный акт. Ведь парламент не наделен полномочиями принимать документы с таким названием. Тем более — перераспределять таким образом полномочия государственных органов. Европа этого точно не поймет.

Кроме того, Верховной Раде еще необходимо создать одну из предпосылок подписания соглашения об ассоциации с ЕС — речь идет об усилении гарантий независимости судей. Для этого нужно принять окончательно законопроект №2522а. Однако у оппозиции собственное видение независимости Фемиды, отличающееся от оценок европейских экспертов, — люстрация и избрание каждого судьи обществом, возможность в любой момент отозвать обладателя мантии с должности.

В отличие от шахматной партии, в ВР сейчас сложилась парадоксальная ситуация: обмениваясь угрозами в виде шахов (ультиматумов), нардепы загнали и парламент, и общество в патовую ситуацию. С одной стороны, на Евромайдане вряд ли найдется с десяток людей, которые знают, чем грозит Украине безотлагательное возвращение к Конституции 2004 года и каковы плюсы и минусы этой политической реформы, кроме красивого названия — «парламентско-президентская республика». Пользуясь этим, оппозиционные политики легко убедили митингующих, что сразу пос­ле принятия такого решения в стране воцарится народовластие (толкуя это понятие на свое усмотрение и с учетом собственных интересов).

С другой стороны, если отдельные политики на Западе еще могут закрыть глаза на игнорирование Украиной и собственной Конституции, и своих обязательств перед СЕ, то европейские законодатели немедленно отреагируют на такое попрание конституционных норм. Так есть ли смысл очередной раз оправдывать недемократические средства стремлением к демократической цели? Весь предыдущий опыт сотрудничества Украины с европейскими институциями убеждает, что не право должно обслуживать политиков, а наоборот.

Политики приходят и уходят, а Конституция должна оставаться неизменной. Или по крайней мере не меняться в угоду политической ситуации.

Прямая речь

— Власть выступает за необходимость современных конституционных изменений согласно лучшим международным стандартам. Мы инициируем перед обществом такую работу и предлагаем всем заинтересованным лицам присоединиться к ней. Для этого власть и оппозиция должны начать совместную работу при участии ученых и общественности.

В то же время попытки неконституционным способом вернуться к Основному Закону в редакции 2004 года, относительно которой есть многочисленные заключения Парламентской ассамблеи Совета Европы и Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии), не позволят получить желаемый результат. Абсолютно очевидно, что это — напрасный труд, который не имеет юридических перспектив, учитывая препятствия, зафиксированные в резолюциях ПАСЕ №№1346(2003), 1466(2005), заключениях Венецианской комиссии от 13.06.2005 и 20.12.2010, а также в докладе мониторингового комитета ПАСЕ от 19.09.2005 №10676. В этих документах констатированы десятки замечаний к тексту Конституции образца 2004 года, а также к процедуре ее принятия.

Можно прогнозировать политическую напряженность в связи с этим в Верхов­ной Раде, но правовых возможностей воплотить в жизнь изменения в Основ­ной Закон государства предложенным оппозицией способом не существует. В процессе внесения изменений в Конституцию власть будет действовать исключительно способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины.

— Приняв акт о возобновлении действия Конституции образца 2004 года, парламент фактически внесет изменения в Конституцию. Согласно ч.2 ст.8 Основ­ного Закона Конституция имеет высшую юридическую силу, а законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны соответствовать ей. Эти требования касаются и внесения изменений в Конституцию.

Единственным органом законодательной власти в Украине является Верховная Рада (ст.75). В то же время п.1 ч.1 ст.85 Конституции четко закрепляет, что внесение изменений в нее осуществляется парламентом, но исключительно в преде­лах и порядке, определенных разделом ХІІІ Основного Закона. Предусмотренная ст.159 Конституции особая процедура рассмотрения законопроекта о внесении изменений в акт высшей юридической силы направлена на то, чтобы не допустить внесения изменений в Основной Закон вопреки требованиям стст.157 и 158 Конституции.

О необходимости строго соблюдать процедуру конституционного процесса не раз говорили уставные и совещательные органы Совета Европы.

Следует особо подчеркнуть, что согласно ч.1 ст.152 Конституции законы, если они не соответствуют Конституции или если была нарушена установленная актом высшей юридической силы процедура их рассмотрения, принятия или вступления в силу, по решению Конституционного Суда признаются неконституционными полностью или в отдельной части.

Следовательно, соблюдение установленной Конституцией процедуры рассмотрения, принятия и вступления в силу законов, в том числе и законов о внесении изменений в Конституцию, является одним из условий легитимности законодательного процесса. ­Нарушение этой процедуры будет иметь следствием признание таких законов неконституционными.