Рівняння на кодекс

Рада Європи збирається допомогти з утіленням у життя КПК й вимагає прийняти новий закон «Про прокуратуру»

КПК помер — хай живе новий КПК! Саме так, перефразовуючи французький афоризм, можна охарактеризувати суть конференції, що відбулася недавно з нагоди відкриття проекту «Підтримка реформи кримінальної юстиції в Україні». Можна продовжити: закон «Про прокуратуру» ще живий — хай живе новий!» Саме втілення в життя Кримінального процесуального кодексу й перші підсумки роботи за ним, а також необхідність розробки нового закону, присвяченого наглядовому органу, обговорювали українські чиновники, судді, прокурори, вчені, міжнародні експерти та правозахисники.

Спорожнілі СІЗО й угоди про визнання винуватості

Звичайно, після набуття чинності новим КПК пройшло зовсім небагато часу — всього 3,5 місяця, але вже можна підбити перші підсумки. Попри скептицизм деяких політиків, у цілому результати цілком оптимістичні. Перш за все, незважаючи на похмурі пророцтва, ніякого колапсу, що провіщали злостивці, так і не відбулось, і ніяких серйозних збоїв у роботі вітчизняної правової системи після переходу на нові рейки відмічено не було. Більше того, вже можна говорити про перші позитиви.

Найголовніший плюс, про який ще до набуття чинності КПК говорило багато експертів, — кодекс сприяв гуманізації кримінального процесу. Присутній на конференції радник Президента Андрій Портнов навів статистики, які підтверджують цю тезу. Наприклад, українські СІЗО спустіли майже на третину: станом на січень 2012 року в них тримали від 35000 до 37000 чоловік, сьогодні ж залишилося близько 21000. «Фактично 12—13 тис. чоловік вийшло на волю. Це безпрецедентні цифри», — підкреслив А.Портнов. Радник Президента навів й інші не менш красномовні дані.

Так, до набуття чинності КПК правоохоронці щомісячно заарештовували приблизно 2200—2500 чоловік. Сьогодні ж щомісячно затримують від 550 до 650 громадян. «За 3 місяці ми фактично маємо різке зменшення кількості осіб, яких тримають у СІЗО за нетяжкі злочини та злочини середньої тяжкості. Ми спостерігаємо таку тенденцію, що вже можемо прогнозувати: через кілька місяців не залишиться жодної людини, яку тримають у СІЗО за скоєння нетяжких злочинів», — сказав А.Портнов.

Інша сторона тієї самої медалі — завдяки новому КПК суди стали рідше обирати такий радикальний запобіжний захід, як тримання під вартою, віддаючи перевагу заставі, домашньому арешту. Скажімо, за 3 місяці застосування застави на депозитні рахунки держави надійшло 47 млн грн. Причому до бюджету зарахували приблизно 1% від цієї суми. Це може свідчити про те, що наші громадяни, навіть маючи спокусу сховатися від правосуддя, не ухиляються від виконання своїх зобов’язань.

За словами А.Портнова, вже є практика застосування домашнього арешту (мова йде про сотні випадків), навіть незважаючи на те, що МВС поки що не може похвалитися наявністю необхідного для застосування цієї норми технічного оснащення (електрон­них браслетів).

Можна констатувати, що зменшилася кількість санкцій суду на проведення негласних слідчих дій, обшуків (нагадаємо: раніше їх можна було проводити взагалі без дозволу суду). Правда, суди не завжди розуміють, що ситуація змінилась і не можна задовольняти всі подання прокурорів. Зате стосовно застосування досить незвичної для нашої системи новели — угоди про визнання винуватості — суди виявляють велику принциповість. До речі, ця норма вже активно застосовується. «Якщо взяти кримінальні провадження, які за 3,5 місяця були направлені до суду, то 10% з них — це угоди про визнання винуватості, — відзначив А.Портнов. — Аналізуючи ці угоди, ми дійшли висновку, що в багатьох випадках суди відмовляли в затвердженні цих угод, посилаючись на те, що особі недостатньо роз’яснили її права, презумпцію невинуватості й можливість увійти до відкритого судового процесу, де доводити винуватість доведеться вже правоохоронцям». На думку А.Портнова, це свідчить про розуміння даної норми судами.

При цьому радник Президента поспішив розчарувати «ентузіастів», які вже почали говорити про те, що кількість ухвалюваних судами виправдувальних вироків різко збільшилась. Адже минуло всього 3 місяці, й у більшості справ судові рішення ще просто не ухвалені (якщо не рахувати угод про визнання винуватості). На його думку, говорити про якісь результати можна буде не раніше кінця цього року.

«Деякі лідери опозиції дотепер закликають скасувати новий КПК й повернутися до старої редакції. Думаю, що всі ми зацікавлені в європейському розвитку України, й опозиція в парламенті — теж частина влади, і вона несе відповідальність за європейський вибір України. Україна почала працювати за новим кодексом, і комітет, як і парламент в цілому, проводить моніторинг якості й ефективного впровадження норм КПК. І дані, і тенденції, які навів А.Портнов, свідчать про те, що українське суспільство не повернеться до старої редакції КПК. Тому що нова гарантує якісніший захист конституційних прав громадян», — підкреслив заступник голови Комітету ВР з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Володимир Олійник.

Практично кожен промовець уважав своїм обов’язком відзначити прогресивність нового кодексу та його відповідність європейським стандартам. Насамперед його хвалили за це самі європейці — і голова офісу Ради Європи в Україні Владимир Ристовський, і посол Данії Мікаель Борг-Гансен, і численні експерти. А екс-прокурор Грузії, довгостроковий консультант проектів РЄ Ерік Сванідзе взагалі сказав, що на український КПК тепер рівняються інші країни, які тільки починають реформування кримінальної юстиції.

Труднощі застосування

Безумовно, на першому етапі без труднощів не обійшлося. На думку фахівців, проблеми можуть виникнути не через сам кодекс, а через те, як його положення реалізуються на практиці. А ще — через те, що більшість суддів, прокурорів, адвокатів звикли працювати в старій системі координат і не завжди готові мінятися. Тут, напевно, знадобиться «виховна робота», тренінги для всіх учасників процесу, щоб вони змогли переосмислити свої ролі.

Голова наукового комітету агентства Європейського Союзу з питань основоположних прав, баристер Джеремі Мак-Брайд, який був одним з тих, хто проводив правову експертизу нового КПК, перерахував основні проб­леми, які можуть виникнути у зв’язку з утіленням у життя кодексу.

«Складнощі, пов’язані з розробкою й ухваленням КПК, — ніщо порівняно з труднощами, пов’язаними з його реалізацією, — впевнений Дж.Мак-Брайд. — Одна справа — мати прекрасний набір положень, інша — бути впевненим, що їх правильно реалізують на практиці».

На думку експерта, можна виділити 4 групи проблем, пов’язаних з реалізацією кодексу. Перша — громадська думка. «У пресі я бачу досить багато негативних відгуків. Дехто говорить, що це швидше крок назад, ніж крок уперед. Такі речі підривають довіру суспільства до системи юстиції, — вважає Дж.Мак-Брайд. — Інша сторона проблеми — люди, які працюють у цій системі, іноді можуть уважати, що легше користуватися старими методами. Вони або ігноруватимуть нові стандарти, або намагатимуться їх обійти».

Друга група проблем пов’язана з необхідністю мати компетентних людей для реалізації положень КПК. Це не тільки питання знання формальних правил, а й розуміння духу кодексу. Тому дуже важливі тренінги, навчальні програми, які повинні бути присвячені не тільки технічним моментам, а й зміні менталітету учасників процесу. Баристер уважає, що тут потрібно перш за все брати до уваги вимоги ЄСПЛ.

Проблема ще й у тому, як розподілятимуться ресурси в кримінальній юстиції. Скажімо, певна організація, яка мала своє місце в старій системі, у новій може його просто не знайти.

«Третє. Необхідне лідерство, компетентне керівництво, — продовжив Дж.Мак-Брайд. — І тут необхідно отримувати належні керівні документи з боку і вищих судів, і прокуратури. І нарешті, четвертий комплекс проблем — необхідна націленість на те, щоб завершити процес, а для цього потрібно продовжити реформи. Добре, що кодекс є, але він фактично вимагає, аби відбулися й інші зміни в кримінальній юстиції. Тільки в комплексі з іншими законами він працюватиме ефективно».

Новий проект Ради Європи «Підтримка реформи кримінальної юстиції», власне, й покликаний допомогти з реалізацією норм нового КПК. Він розрахований на 30 місяців і має, крім іншого, забезпечити кращу практику застосування КПК та навчити українських фахівців ефективно використовувати надані їм інструменти.

«Беручи до уваги позитивний досвід співпраці з органами української влади під час розробки нового КПК, ми сподіваємося на таку ж плідну співпрацю й надалі — в рамках реалізації наступних необхідних реформ для того, щоб система кримінальної юстиції відповідала європейським стандартам», — сказала радник з правових питань офісу РЄ в Україні Божена Маланчук.

Прокурорський компроміс?

Ще одна місія нового проекту — допомогти Україні розробити новий закон «Про прокуратуру», ухвалення якого є одним із зобов’язань України перед Європою.

Європейці цілком однозначно дали зрозуміти: без ухвалення цього закону реформа буде незавершеною. Це, наприклад, підкреслив колишній генеральний прокурор Ірландії, президент Міжнародної асоціації прокурорів, заступник члена Венеціанської комісії Джеймс Гамільтон: «Реформа вимагає ухвалення ряду нових законів, зокрема про прокуратуру. Рада Європи рекомендує змінити закон у частині ролі прокуратури, оскільки прокуратура здійснює нагляд за законністю й одночасно керує досудовим слідством. В українських умовах, коли Генпрокурор може бути призначений Президентом за згодою парламенту та звільнений ним же, ця посада набуває особливого значення».

Тим часом в Україні не до кінця впевнені, що закон удасться прийняти найближчим часом. Про це, зокрема, згадав А.Портнов. «Не хотілося б уносити закон, який не буде проголосований у парламенті, а інший шанс для цього може й не з’явитися. Наприклад, одна з опозиційних сил не так давно заявила, що відміна загального нагляду прокуратури — це крок назад. Між напрацюванням закону, отриманням позитивної європейської експертизи та його фактичним ухваленням найвищим законодавчим органом є деяка різниця», — відзначив радник Президента.

Схоже, до радикальних змін не цілком готові й у самій прокуратурі. «На нашу думку, зміст змін, унесених тільки минулого року до законодавства України, яке регулює порядок і організацію діяльності прокуратури, ставить під сумнів ухвалення саме в даний момент нового закону «Про прокуратуру», — обережно відмітив заступник Генпрокурора Григорій Середа й пояснив таку позицію тим, що «новий закон може бути розроблений після розгляду й ухвалення змін до Конституції з приводу статусу та повноважень прокуратури. Адже її функції чітко виписані в Конституції».

«До того ж ми ще не бачили висновків Венеціанської комісії з приводу чинного законодавства про прокуратуру», — відзначив він.

За словами Г.Середи, внесені зміни кардинально перекроїли концепцію прокуратури: «За 2012 рік унесено зміни до 46 статей закону, який налічує всього 56 статей. Істотним змінам піддалися повноваження прокуратури, перш за все поза сферою кримінального судочинства, у зв’язку з ухваленням 18.09.2012 акта «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру». Цей закон досить істотно звузив повноваження прокурора у сфері нагляду за дотриманням і застосуванням законів, а також представництва прокуратурою інтересів громадянина й держави в суді», — вважає представник ГПУ.

Після набуття чинності законом скоротилася кількість актів прокурорського реагування: з чотирьох залишився один — подання, який частково ввібрав у себе «риси» всіх інших. До того ж, якщо раніше прокурор мав право втручатися в роботу будь-якої комерційної структури, на свій розсуд призначати перевірки, то з ухваленням нового закону для їх проведення необхідна обгрунтована постанова, яка може бути оскаржена вищестоящому прокуророві або до суду.

Тим часом під час зустрічі з журналістами, відповідаючи на запитання кореспондентки «ЗіБ» про можливий компромісний варіант між вимогами ЄС і позицією української прокуратури, Дж.Гамільтон (до речі, у минулому — теж прокурор), по суті, відповів, що «торг тут недоречний». «Компромісу тут бути не може, — заявив він. — Діяльність прокуратури повинна відповідати стандартам Ради Європи (рекомендація Комітету міністрів РЄ №2019). Наприклад, це стосується призначення прокурорів, їх просування по службі. Венеціанська комісія вже 15 років говорить про це. Якщо суддів обирає на конкурсній основі компетентний орган, то чому те ж саме не відбувається з прокурорами?»

Отже, мабуть, прокуратурі все-таки доведеться готуватися до ухвалення нового закону. Хоча трапиться це, очевидно, не найближчим часом.

Коментарі експертів

— Безумовно, КПК — надзвичайно прогресивний документ, усі його положення були розроблені так, щоб забезпечити його повну відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Але дуже важливо, щоб прості українці відчули себе повноправними господарями даного кодексу. Цей процес не має кінця, він розтягнутий у часі. Якщо ми подивимося на практику ЄСПЛ, то навіть у розвинених країнах світу мають місце певні порушення. Але народ повинен контролювати цей процес і не допускати їх проявів.

— З моєї точки зору, в Україні з’явився дуже сучасний КПК. Часто можна почути, що він просто революційний. Це стосується його тексту, але важливо, як він буде реалізовуватись. Якщо ми говоримо про революцію, — це передусім, стосується стадії досудового розслідування.
До того ж тепер немає такої окремої стадії, як досудове дізнання, під час якого могли проводитися негласні слідчі дії. Слідчий стає керівником стадії досудового розслідування, він тепер не має необхідності сліпо штампувати ті рішення, які йому раніше готували оперативники. У КПК дуже багато різних новел. Майже в кожній статті є нові речі. Та модель, яка тепер запроваджена, передбачає дуже збалансований обсяг повноважень досудового слідства. Це зменшує ризик того, що в цій сфері можуть виникнути занадто потужні, надто впливові органи. 

— Я була причетна до підготовки нового КПК. Метафорично кажучи, ми побачили, як народилася дуже здорова дитинка. А тепер нам би хотілося знати, що і годувати її будуть добре, і зростати вона буде нормально. Тобто тепер дуже важливо, щоб нормально проходило навчання новому законодавству. Недостатньо тільки прочитати новий закон, дуже важливо його впроваджувати відповідно до європейських стандартів. Насправді кожний суддя, прокурор, адвокат і навіть обвинувачений мають знати, як працює новий КПК.

Наша роль зводиться до підтримки тих програм, які вже існують, та до спостереження за тим, як вони виконуються. Вважаю, що новий КПК повинен сприяти зупиненню порушень та зловживань з боку органів влади. Але нагадаю вам, що, навіть маючи найкращі інгредієнти, можна приготувати жахливу страву.

— Я приєднуюсь до позитивних слів про цей новий закон, і, хоча я не брав участі в його розробці, втім, варто зазначити, що він не гірший за будь-який європейський закон.

Ми зустрічалися з представниками різних організацій, які вже в тих чи інших позиціях стикалися з новим КПК. Ми робимо спробу надати їм певну підтримку. Серед тих тем, яким ми будемо приділяти увагу, будуть насамперед саме новели. Це, зокрема, роль слідчих суддів, нова роль органів прокуратури, негласні слідчі дії, нові процесуальні правила щодо арешту, застосування нових видів запобіжних заходів, зокрема домашнього арешту, застави.

— Ми всі впевнені в тому, що новий КПК є дуже прогресивним. У ньому вже достатньо речей, аби суттєво змінити українську кримінальну систему. Це вимагатиме прийняття низки нових законів, зокрема про прокуратуру… Сьогоднішня ситуація веде до змін у відносинах між суддею та прокурором, суддею та іншими учасниками процесу. На прокурора покладено величезні зобов’язання тому, що він вирішує, які докази надати суду. Тепер прокурор знає, що він зобов’язаний надавати всі докази, які в нього є, для ознайомлення стороні захисту. Я міг би навести багато прикладів, але слід зазначити одне: можна мати чудовий закон, але найголовніше — це його реалізація.