Безпринципне ігнорування

Заборона на використання іншої мови, крім державної, є формою дискримінації

За часів незалежності мовне питання в Україні обговорювалося і обговорюється як у суспільстві, так і у наукових колах. Більше того, з прийняттям закону «Про забезпечення функціонування української мови як державної» окремі питання лише загострились і потребують негайного розв’язання як на державному, так і регіональному рівнях.

Вигадана неконституційність

Було дивно почути широко обговорюване повідомлення уповноваженого із захисту державної мови Тараса Кременя про те, що «на Закарпатті скасували всі рішення про функціонування регіональних мов». Як повідомляли ЗМІ, у відповідь на звернення останнього до Генерального прокурора обласні прокуратури вжили низку заходів. У результаті рішенням Берегівської районної ради від 29.12.2020 №40 визнані такими, що втратили чинність, рішення щодо регіональної мови Берегівської та Виноградівської районних рад. Ще раніше рішенням Солотвинської селищної ради Закарпатської області від 22.12.2020 скасовано рішення Нижньоапшанської сільської ради «Про визнання румунської мови регіональною мовою» від 14.08.2012.

«Питання скасування неконституційних рішень місцевих рад триматиму на постійному контролі», — наголосив Т.Кремінь. Не відомо, хто йому сказав, що рішення місцевих рад є неконституційними (максимум — це невідповідність чинному законодавству, але Конституційний Суд ніколи не розглядав мовне питання у контексті рішень місцевих рад). Утім, ще у березні минулого року 56 народних депутатів оскаржили до КС новий закон про середню освіту, який прийняли 16.01.2020. Основна претензія стосується мовних моделей навчання для національних меншин.

В аспекті Закарпаття дуже важливо пам’ятати історію, адже недарма у 2012 році Закарпатська облрада визнала особливий статус угорської, румунської та русинської мов, посилаючись на ст.7 закону «Про засади державної мовної політики». А Закарпатська облрада минулого скликання написала звернення до Президента з приводу розгляду питання стосовно направлення закону про функціонування української мови як державної до КС. Тому «про конституційність» регіональних рішень з цього питання не може йтися.

Позитиви і негативи закону

Не можна сказати, що закон про мову є абсолютним злом, навпаки, він має багато позитивних моментів. Зокрема, доволі ґрунтовно та послідовно викладено норми, підкріплені визначенням процедур реалізації. Також детально імплементовані вимоги інших законів щодо знання державної мови.

Крім того, позитивним є те, що закон визначає статус, засади та порядок застосування української жестової мови. Гідно виглядає і визначення механізмів навчання української мови майже для всіх охочих. Хоча тут виникають обґрунтовані сумніви, що держава спроможна фінансувати такий обсяг витрат.

Проте негативних моментів набагато більше. Загалом вбачається, що закону бракує єдиної чіткої логіки правового регулювання. Наприклад, він передбачає різні принципи контролю в різних сферах. У багатьох випадках виявляється, що законодавці не розробили повного обґрунтування певних положень. Ба більше, багато положень закону не ґрунтуються ні на міжнародних стандартах, ні на міжнародній практиці забезпечення прав людини, ні на чинному українському законодавстві.

Так, однією із загальних проблем є відсутність визначень термінів, що залишає величезний простір для домислів щодо тих чи інших положень. Це суттєво впливає на якість закону, на передбачуваність та чіткість його норм, що є однією з фундаментальних вимог. Майже в кожній статті встановлюється обмеження прав людини, тому закон потребує максимальної точності та зрозумілості для всіх, хто його застосовуватиме.

Наприклад, закон не містить визначення поняття «державна мова» — фактично це визначення охоплює всі сфери суспільного та державного життя. Тож він тільки поглиблює проблему, створену КС, який теж відмовився розтлумачити це поняття.

Регулювання приватної сфери

У демократичних країнах під державною (чи офіційною) мовою зазвичай розуміють мову, якій надається особливий обов’язковий статус для використання органами державної влади, включно із судовою, законодавчою та виконавчою. Також можуть бути зобов’язання для приватних організацій чи громадян у спілкуванні з органами влади. Цей статус не стосується інституцій приватного права чи окремих людей, якщо вони комунікують між собою, за незначними винятками.

Однак закон про мову значною мірою втручається в регулювання приватних сфер, що, на думку юристів, не відповідає Конституції та міжнародним стандартам. Ця плутанина на концептуальному рівні, коли регулювання держави та органів влади перемішане з регулюванням приватної сфери, породжує десятки проблем у законі, регулюючи сфери, куди держава взагалі не може і не має втручатися, якщо вона є демократичною.

З огляду на це розд.5 закону, що встановлює застосування української мови як державної в публічних сферах, насправді регулює втручання держави в приватні сфери людини. Саме тому багато положень цього розділу суперечать міжнародним стандартам та Конституції. Зокрема:

• ст.20, що визначає мову трудових відносин в усіх, навіть приватних установах, підприємствах та організаціях;

• ст.21, яка унеможливлює створення приватних закладів освіти з іншою мовою, ніж українська;

• ст.22, що визначає українську мовою науки в частині регламентування недержавних установ, підприємств і організацій, а також приватних науковців;

• ст.23 щодо визначення української мови для всіх без винятку культурних заходів, зокрема встановлення квот і вимог щодо застосування виключно української для приватних культурно-видовищних закладів;

• ст.26 у частині встановлення квот для приватних видавців та кількості видань у недержавних книгарнях;

• ст.34, яка визначає, що всі без винятку спортивні змагання супроводжуються державною мовою.

Положення, що майже повністю забороняють використання іншої мови, крім державної, є не що інше, як форма дискримінації.

Дискримінація через преференції

Також дискримінаційними є норми, що передбачають преференції для мов країн ЄС. З натяжкою ще можна погодитися з окремими привілеями для кримськотатарської та інших мов корінних народів, хоча такого поняття законодавство не містить. Однак, коли йдеться про мови національних меншин, тут цілком можна говорити про дискримінацію.

Так, можна погодитися з тим, що закон про нацменшини в Україні теж не відповідає міжнародним стандартам. Він має багато істотних недоліків, але в сенсі мовного закону взагалі не надає будь-яких додаткових прав. Ці проблеми значно ускладнюються мовним законом.

Певний виняток становить кримськотатарська — законом вона тлумачиться як мова корінного народу. Хоча в Україні не існує жодного закону, що визначав би корінні народи та їхні права, а також мови корінних народів.

У сфері освіти, незважаючи на вимоги міжнародного права, мовний закон забороняє приватні освітні заклади з викладанням мовами нацменшин. Хоча Конституція регламентує використання державної мови в освіті лише для державних та комунальних навчальних закладів.

Жодних окремих прав не передбачено для національних меншин також і у сфері аудіовізуальних і друкованих ЗМІ та в регламентуванні культури, зокрема культурно-видовищних заходів, показів кіно, діяльності театрів, музеїв тощо. Закон про мову взагалі ігнорує зобов’язання України в контексті дотримання та реалізації Європейської хартії регіональних мов або мов меншин.

На жаль, закон, усупереч європейській практиці, не надає жодних повноважень органам місцевого самоврядування в регулюванні мовної політики. Навіть мову комунальних підприємств, установ і організацій у повному обсязі визначено на рівні закону.

В цьому контексті можна погодитися із колегами, які говорять, що, «забороняючи громадянам з числа нацменшин і корінних народів вчитися рідною мовою, влада порушує Конституцію і розколює суспільство». Щоб не допустити цього, у парламенті зареєстрований законопроект «Про внесення змін до деяких Законів України щодо забезпечення мовних прав корінних народів, національних меншин України у сфері освіти» (№4648), прийняття якого дасть право місцевим радам визначати на своїй території мову навчання у навчальних закладах усіх форм власності.

Нормами ч.1 ст.7 закону «Про освіту» звужено обсяг конституційних прав національних меншин на навчання рідною мовою в комунальних закладах для здобуття загальної середньої освіти та встановлюються дискримінаційні переваги особам, які належать до корінних народів. Зазначеною статтею останнім гарантується право на здобуття дошкільної і загальної середньої освіти в комунальних закладах разом із державною мовою відповідного корінного народу. Проте особам, які належать до нацменшин, гарантується право на навчання в комунальних закладах лише для здобуття дошкільної та початкової освіти. Це є грубим порушенням ст.24 Конституції, яка закріплює неприпустимість привілеїв чи обмежень, у тому числі за мовними ознаками та етнічним походженням.

У свою чергу, Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин зобов’язала держави створити у себе необхідні умови для того, щоб особи, які належать до нацменшин, мали можливість зберігати в тому числі свою мову (ч.1 ст.5). Згідно зі ст.14 цієї конвенції у місцевостях, де традиційно проживають особи, які належать до нацменшин, або де вони становлять значну частину населення, сторони намагаються забезпечити за можливості та в рамках своїх освітніх систем особам, які належать до цих меншин, належні умови для викладання мови відповідної меншини або для навчання цією мовою (п.2). Пункт 2 цієї статті застосовується без шкоди для вивчення офіційної мови або викладання цією мовою (п.3).

Європейська хартія регіональних мов або мов меншин від 5.11.92 деталізує заходи щодо освіти, спрямовані на заохочення використання цих мов у суспільному житті. Так, у ст.8 передбачено, що Україна у сфері освіти зобов’язалася в межах території, на якій такі мови використовуються, відповідно до стану кожної з таких мов і без шкоди для викладання офіційної мови (мов) держави застосовувати один із заходів, зокрема уможливити здобуття суттєвої частини дошкільної, початкової, середньої, професійно-технічної освіти відповідними регіональними мовами або мовами меншин чи їх викладання як складову навчальної програми, принаймні для тих дітей чи учнів, які самі або сім’ї яких цього бажають і кількість яких вважається для цього достатньою.

У грудні 2017 року Венеціанська комісія ухвалила рекомендації стосовно положень закону «Про освіту». Зокрема, вона вказує, що ст.7 закону містить неоднозначні формулювання та не забезпечує дотримання ключових принципів, необхідних для виконання рамкового закону при застосуванні міжнародних та конституційних зобов'язань країни. Адже дає певні гарантії щодо здобуття освіти мовами меншин, проте вони переважно обмежені початковою освітою.

Також КС у п.2 резолютивної частини рішення від 14.12.99 у справі №10-рп/99 зазначив, що «виходячи з положень ст.10 Конституції та законів України щодо гарантування застосування мов в Україні, в тому числі у навчальному процесі, мовою навчання в дошкільних, загальних середніх, професійно-технічних та вищих державних і комунальних навчальних закладах України є українська мова. У державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відповідно до положень Конституції (зокрема ч.5 ст.53) та законів України в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин».

Тож наразі існує нагальна необхідність приведення цієї ганебної ситуації у відповідність до норм Конституції та міжнародних зобов’язань. Для цього, наприклад, достатньо буде, як це запропоновано в проекті №4648, викласти у новій редакції ч.1 ст.7 закону «Про освіту».

Неконституційність уповноваженого

Створення інституту уповноваженого із захисту державної мови, який має такі широкі повноваження, зокрема й щодо органів, які належать до судової та законодавчої влади, суперечить Конституції з погляду практики КС. Адже Конституція не визначає такого органу. Однак його можна створити в системі виконавчої влади. Тоді функції, завдання та права уповноваженого мають бути в межах повноважень органів виконавчої влади.

Але мовний закон чомусь встановлює, що уповноважений провадить свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. І повноваження цього органу виходять далеко за межі повноважень, передбачених для виконавчої влади Конституцією.

Фактично уповноважений має можливість перевірки будь-якого органу влади, включно із Президентом, парламентом, судами, прокуратурою тощо. Такий обсяг повноважень можна порівняти тільки з наглядовими функціями прокуратури, які нещодавно були скасовані. Ці повноваження дозволяють істотно вплинути на розподіл влади та конституційні повноваження інших суб’єктів. Для дотримання Конституції такі «уповноважені» мали б створюватися в системі законодавчої, судової та виконавчої влади, але цього не було зроблено.

Непропорційність покарання

Відповідальність, встановлена за порушення будь-якої вимоги закону, породжує неконституційні обмеження свободи вираження поглядів та інформації, свободи літературної, художньої, наукової і технічної творчості, що повною мірою гарантує й право самостійно обирати мову для реалізації цих свобод.

За порушення будь-якої з вимог закону про мову встановлено адміністративну відповідальність у вигляді попередження або штрафів у розмірі від 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 1700 грн). Це доволі серйозне втручання в права людини, оскільки відповідно до міжнародних стандартів таке покарання можна кваліфікувати як кримінальне.

Європейський суд з прав людини підходить до оцінки таких справ більш прискіпливо. Адже зазначені покарання мають охолоджувальний ефект для свободи слова та відіграють негативну роль для демократії загалом. Тож Суд завжди надзвичайно ретельно намагається визначити суспільний інтерес та нагальну суспільну необхідність у вказаному покаранні. Водночас велике значення має шкода суспільним інтересам, пропорційність і адекватність покарання та його загальний ефект на свободу слова.

Закон визначає будь-яке порушення закону як підставу для відповідальності. Водночас застосовано формальний підхід, що не враховує жодного зі згаданих критеріїв. Тому ці покарання мають великий потенціал перерости в масові порушення прав людини. Особливо якщо йтиметься про недотримання положень закону, які вже самі по собі становлять порушення прав людини.

Наостанок зазначимо, що на статус української мови як державної ніхто не зазіхає. Адже на запитання «Чи згодні ви з твердженням, що українська мова є одним з атрибутів державності України?» ствердну відповідь дали 79,7% респондентів. На запитання «Чи обов’язково громадянам України володіти українською мовою?» сказали «так» 90,1% опитаних. Все це відповідно до дослідження, проведеного науковцями Інституту української мови НАНУ спільно із німецьким Ґіссенським інститутом славістичних студій.

Просто частина громадян просить залишити їм можливість говорити своєю рідною мовою — і в перукарні, і в крамниці, і в касі кінотеатру тощо. Це право їм гарантоване Конституцією, порушувати яку не дозволено нікому.