Кнутом или пряником?

Реформировать адвокатское самоуправление следует в направлении усиления защиты прав самих адвокатов

Как известно, в Министерстве юстиции совместно с представителями адвокатского сообщества создана рабочая группа, которая занимается подготовкой нового законопроекта «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». Ее представители уверены, что в системе адвокатуры не может быть органа, который регулировал бы деятельность этой профессии. Таким образом, напрашивается вывод, что в новой редакции закона НААУ не будет иметь никаких полномочий относительно создания регулятивных актов. Насколько это правильно? И какие еще аспекты адвокатской деятельности должны найти отражение в готовящемся проекте?

Экскурс в права и обязанности

Парадоксально, но наследие советской правоохранительной системы оказалось таким, что адвокатам самим очень часто требовалась защита. Защита от репрессий со стороны государственного аппарата, от неприкрытого давления со стороны прокуратуры. И даже защита от своих же коллег, если вдруг «интересы партии» оказывались выше понятий солидарности, чести и достоинства. С провозглашением независимости Украины ситуация несколько изменилась в лучшую сторону, но не надолго и не всерьез.

Принятый 19.12.92 закон «Об адвокатуре» №2887-XII хоть и говорил о том, что «адвокатура Украины осуществляет свою деятельность на принципах верховенства закона, независимости, демократизма, гуманизма и конфиденциальности» (ст.4), даже не поднимал вопрос о защите прав самих адвокатов. Говорить об организационной независимости адвокатского сообщества в то время не приходилось.

Лишь в ст.19 закона робко упоминалось о том, что союзы и ассоциации адвокатов представляют интересы адвокатов в государственных органах и объединениях граждан, защищают социальные и профессиональные права адвокатов да способствуют повышению профессионального уровня адвокатов. Насколько серьезной была такая защита, автор статьи судить не берется. Каждый адвокат, состоявший в них, наверняка останется при своем мнении. Но, согласитесь, трудно рассчитывать на помощь со стороны общественного объединения, участие в котором являлось сугубо добровольным, и которое фактически не имело никаких репрезентативных полномочий.

Качественно иной подход реализован спустя долгих 20 лет. Закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» от 5.07.2012 №5076-VI установил новые, неизвестные до недавних пор формы самоуправления — съезд адвокатов, конференции адвокатов, советы адвокатов. Кроме того все они действуют в рамках Национальной ассоциации адвокатов. Последняя выступает как негосударственная некоммерческая организация, основанная на обязательном членстве адвокатов.

Обязательность членства адвокатов в саморегулирующей организации действительно является непременным фактором ее деятельности. Иначе говорить о надлежащем дисциплинарном контроле будет просто бессмысленно. Однако обязательность членства в НААУ подкреплена очень важным правовым принципом, а именно: «адвокатское самоуправление основывается на принципах … обязательности (!) для выполнения адвокатами решений органов адвокатского самоуправления» (ст.43 закона). Вероятно, такая норма предусматривалась как гарантия обоснованности и неотвратимости дисциплинарной ответственности адвоката. Но 1,5 года деятельности НААУ показали, что это далеко не так. Имели место и непонятные решения о финансировании органов самоуправления, и о прохождении стажировки, и о вынесении дисциплинарных взысканий в отношении недовольных складывающейся ситуацией адвокатов.

При этом напрашивается вопрос: зачем органам адвокатского самоуправления обязательность выполнения их решений? Обратимся к ст.44 закона, в которой говорится о задачах адвокатского самоуправления. Таковыми являются:

обеспечение независимости адвокатов, защита от вмешательства в осуществление адвокатской деятельности;

поддержание высокого профессионального уровня адвокатов;

образование и обеспечение деятельности квалификационно-дисциплинарных комиссий адвокатуры;

создание благоприятных условий для осуществления адвокатской деятельности;

обеспечение открытости информации об адвокатуре и адвокатской деятельности;

обеспечение ведения Единого реестра адвокатов Украины;

участие в формировании Высшего совета юстиции в порядке, определенном законом.

Для выполнения какой из них необходимо неукоснительное выполнение решений органов НААУ? Очевидно, что ни для одной — все они направлены на защиту интересов самих адвокатов, то есть фактически презюмируется добровольность и желание адвокатов самим исполнять решение органов самоуправления.

Как же в таком случае обеспечивать деятельность КДКА или ВКДКА? Ответ прост: необходимо оставить лишь один императив — все действия адвоката регламентируются только законом. Таким образом, если в законе будет записано, что КДКА имеет право наложить взыскание на адвоката, то это автоматически означает, что решение КДКА становится обязательным для конкретного адвоката. Но уже не возникнет ситуация, при которой возможно лишение адвоката его статуса за невыполнение какого-нибудь акта совета адвокатов региона. Ведь не адвокат должен работать на благо совета, а наоборот.

Два объединения — одна цель

Нужны ли в принципе НААУ полномочия по принятию регулятивных актов? Помочь ответить на этот вопрос может обращение к зарубежному опыту. В частности, к опыту германских коллег, которые сумели создать простую и понятную систему объединения адвокатов, совмещающую в себе элементы обязательного и добровольного членства.

Главным фактором удачного решения немецких коллег является четкое разграничение целей, задач и полномочий двух параллельно действующих профессиональных объединений адвокатов:

Федеральной коллегии адвокатов (с обязательным членством и наличием функций дисциплинарного надзора) и

Немецкой ассоциации адвокатов (добровольной организацией, в которую входит подавляющее большинство адвокатов Германии).

При такой системе две организации не конкурируют, а дополняют друг друга.

В частности, согласно федеральному закону об адвокатуре (Bundesrechtsanwaltsordnung) вмешательство государства в непосредственную адвокатскую деятельность не допускается. Но при этом нарушение профессиональных обязанностей адвокатом влечет за собой ответственность, которая регулируется исключительно законом. Первоначально, региональная коллегия адвокатов, к которой принадлежит адвокат, принимает решение относительно применения ответственности, после чего материалы передаются в специальную юрисдикцию, которая является частью государственной судебной системы.

Правила, сформулированные для профессии адвоката, регулируются исключительно законодательной властью. Адвокаты и их организации не имеют полномочий самостоятельно вводить и устанавливать профессиональные стандарты.

Отметим и ту особенность, что правительство Германии не пошло по пути прямого государственного регулирования деятельности адвокатов (хотя могло это сделать, основываясь на некоторых нормах конституции). Наоборот, учитывая традиции немецкого законодательства, права на применение закона, затрагивающего профессиональную деятельность адвокатов, были переданы специальному органу — региональным коллегиям адвокатов (Rechtsanwaltskammer), в которые входят члены адвокатской профессии. Постоянной задачей коллегий является обеспечение условий, при которых профессиональные знания адвокатов служат на пользу обществу, а деятельность адвокатуры осуществляется в общественных интересах. Следовательно, регулирование деятельности адвокатов может только наложить те ограничения, которые служат общественным интересам.

После допуска к профессиональной адвокатской деятельности, каждый адвокат становится членом РКА в форме обязательного членства. Ее члены выбирают органы коллегии и, в соответствии с установленными законом полномочиями, принимают необходимые решения, осуществляют иные полномочия. Коллегии имеют собственный бюджет и наделены правом собирать членские взносы. В дополнение к функциям, которые затрагивают организацию и бюджет, к задачам коллегий прежде всего относятся:

осуществление дисциплинарного надзора за деятельностью адвокатов;

консультирование и инструктирование адвокатов по профессиональным и юридическим вопросам.

Как видим, напрашивается аналогия с украинскими советами адвокатов региона. Только в рамках совета адвокатов как бы одновременно действует и КДКА соответствующего региона. И это представляется весьма обоснованным. Ведь что у нас происходит сегодня? Поскольку органы квалифкомиссии и органы советов адвокатов являются совершенно независимыми юридическими лицами, они не могут друг друга финансировать, минуя налогообложение. В связи с этим практически во всех регионах Украины присутствует жесткий конфликт между советами адвокатов и квалифкомиссиями. Немецкий опыт показывает, что особой надобности в таком разделении нет и быть не может. Соответственно, новый законопроект  может быть изменен в части совмещения функций КДКА и совета адвокатов регионов.

«Порабощение» советов или их представительство?

Немецким аналогом Совета адвокатов Украины является Федеральная коллегия адвокатов. Ее функции включают, в том числе:

в вопросах, которые затрагивают все региональные коллегии, устанавливать мнение коллегий и определять мнение большинства путем общей дискуссии;

во всех делах, которые затрагивают все региональные коллегии, представлять мнение Федеральной коллегии адвокатов компетентным властям, судам, и организациям и представлять все региональные коллегии перед этими учреждениями.

Если по второму пункту отличий от РАУ практически нет, то первый пункт требует пояснений. Что такое советы адвокатов регионов по отношению к Совету адвокатов Украины? С одной стороны, ч.1 ст.48 закона гласит, что «в период между конференциями адвокатов региона функции адвокатского самоуправления в регионе выполняет совет адвокатов региона. Совет адвокатов региона подконтролен и подотчетен конференции адвокатов региона». С другой стороны, пп.5-8 ч.4 ст.55 закона устанавливает, что в полномочия РАУ входят:

утверждение регламента конференции адвокатов региона, положения о совете адвокатов региона, положения о квалификационно-дисциплинарной комиссии адвокатуры, положения о ревизионной комиссии адвокатов региона, положения о комиссии по оценке качества, полноты и своевременности оказания адвокатами юридической помощи;

установление размера и порядка уплаты ежегодных взносов адвокатов на обеспечение реализации адвокатского самоуправления, обеспечение их распределения и использования;

координация деятельности советов адвокатов регионов.

В качестве окончательного «порабощения» советов регионов используется п.11 ч.4 ст.55 закона, согласно которому РАУ может отменять решения СА регионов. О какой подотчетности и подконтрольности со стороны конференций адвокатов региона тогда идет речь? По сути, советы регионов полностью подчинены РАУ, которая определит, кого и в каком порядке избрать на конференции (а мы помним, что квоты представительства и сам порядок проведения конференций также устанавливается РАУ), что и как должны выполнять члены советов регионов и так далее. Иными словами, в системе самоуправления адвокатов выстроена жесткая вертикаль власти. Причем узаконенная вертикаль, поскольку согласно ст. 57 закона решения РАУ являются обязательными к исполнению всеми адвокатами.

Возвращаемся к полномочиям Федеральной коллегии адвокатов Германии. Помните: «в вопросах, которые затрагивают все региональные коллегии, устанавливать мнение коллегий и определять мнение большинства путем общей дискуссии»? Как говорится, почувствуйте разницу между образцом европейской демократии и украинской…

Представление экономических, политических и профессиональных интересов адвокатов перед обществом, политическими партиями и государством, является целью и задачей Немецкой ассоциации адвокатов (DeutscherAnwaltverein). Это независимая организация для лоббирования профессиональных интересов немецких адвокатов, основанная на добровольном членстве. Таким образом, обязательное членство в структуре ФКА позволяет быть по настоящему саморегулирующейся организацией, так как наличию прав и обязанностей адвокатов обязательно корреспондирует соответствующая ответственность за их нарушение и несоблюдение.

Добровольная ассоциация дает возможность адвокатам реализовать свои иные профессиональные интересы в тех местных органах, которые им ближе по духу, территориально либо узкопрофессионально. Здесь уже действует своеобразная конкуренция. Тем не менее, на общегосударственном уровне, эти ассоциации объединены в единую структуру, что позволяет нашим немецким коллегам опосредованно влиять на общественную жизнь страны с точки зрения защиты собственных профессиональных и других интересов.

Предложения к проекту

Что из вышеперечисленного можно использовать в Украине?

Прежде всего, под эгидой НААУ следует собрать все общественные организации, в названии которых присутствует словосочетание «ассоциация/союз адвокатов», с добровольным членством в таких организациях для формирования действительно общего и единого мнения адвокатов по тем или иным вопросам деятельности адвокатуры. В таком случае НААУ будет осведомлена не только об общеукраинских тенденциях развития адвокатуры, но и осознавать интересы узкопрофильных адвокатов, знать о региональных особенностях ведения адвокатской деятельности, реально представлять сообщество адвокатов в органах власти и местного самоуправления.

РАУ должен перестать быть жестким «регулятивным» органом, но обязан обеспечивать реальное содействие деятельности советов адвокатов регионов. В частности, РАУ может и должен вести Единый реестр адвокатов, утверждать критерии сдачи экзаменов и прохождения стажировки адвокатов, утверждать порядок привлечения адвоката к ответственности. Но все финансовые вопросы должны решаться на уровне местных советов. Также на местном уровне необходимо закрепить полномочия по детализированию прохождения стажировки или сдачи экзамена (с учетом критериев, определенных РАУ). Принятие же многочисленных актов по ведению делопроизводства в советах адвокатов регионов, порядке ведения ордеров, порядке выдачи свидетельств адвоката только размывает полномочия РАУ. Эти вопросы вполне можно решить на местном уровне. За РАУ следует оставить лишь контрольную функцию соблюдения советами регионов норм законодательства об адвокатуре.

В рамках уменьшения забюрократизированности системы адвокатского самоуправления целесообразно объединить полномочия КДКА и советов адвокатов регионов в одном органе. ВКДКА также может работать в составе РАУ.

Следует исключить любую подотчетность советов адвокатов регионов Совету адвокатов Украины, оставив все отчеты для соответствующих конференций. Если уж мы говорим, что конференция избирает местные органы самоуправления, то эти органы и должны отчитываться только перед ней. Чтобы не возникло вопросов по поводу того, кто из адвокатов сможет присутствовать на конференции, в законе необходимо указать принцип «один адвокат — один голос».

Ради успешной реализации защиты прав адвокатов желательно закрепить за НААУ право законодательной инициативы. С этой же целью, но в условиях ее реализации на местном уровне, следует предусмотреть право СА региона осуществлять адвокатский контроль за соблюдением законности на территории области, где он функционирует. Для этого достаточно предоставить право СА вносить в органы государственной власти, местного самоуправления и организации мотивированные и обязательные для рассмотрения представления об устранении нарушений закона. Это поможет решить и проблемы «игнорирования» адвокатских запросов, и снять иные вопросы защиты прав адвокатов.