Глава Комитета НААУ по вопросам нефти, газа и недропользования Сергей АНТОНЕНКО:

«Инвестор заходит туда, где есть понятные правила и прогнозируемость»

Нефтегазовая отрасль Украины постепенно интегрируется в международные рынки, в то же время сталкиваясь с военными рисками, инвестиционными вызовами и необходимостью обновления регуляторных подходов. Какие правовые механизмы способны обеспечить развитие добывающего сектора, работают ли сегодня соглашения о распределении продукции и как сбалансировать интересы государства и инвестора — об этом в интервью «ЗиБ» рассказал председатель Комитета НААУ по нефти, газу и недропользованию Сергей АНТОНЕНКО.

«Комітет має стати фаховим майданчиком, а не формальністю»

— Сергію Володимировичу, Комітет НААУ з питань нафти, газу та надрокористування — новостворений. Яка його головна місія і чому саме зараз настав час для створення такого органу?

— Насправді створення комітету — це відповідь на запит, який уже давно назрівав. Сфера нафти, газу та надрокористування сьогодні значно складніша, ніж була ще кілька років тому. Вона вже не зводиться лише до внутрішнього регулювання, бо український сектор дедалі тісніше входить у міжнародні економічні та інвестиційні процеси.

Зараз йдеться і про стратегічні мінеральні ресурси, і про залучення інвестицій, і про правила, за якими в цій сфері мають взаємодіяти держава, бізнес і професійна спільнота. І тут адвокатура може бути корисною — через правовий аналіз регуляторних рішень, формування правових позицій, напрацювання практики.

Є й ще один важливий аспект — міжнародні зобов’язання України в межах Ініціативи прозорості видобувних галузей. Це вже питання не тільки політики, а з урахуванням стандарту ІПВГ 2023 року й якості правового супроводу: як розкривається інформація про ліцензії, контракти, бенефіціарну власність, наскільки зрозуміло і послідовно працюють самі правила у сфері надрокористування.

Тому комітет має стати фаховим майданчиком, де адвокати зможуть системно працювати з державними органами, галузевими компаніями та міжнародними партнерами. Не для формальності, а для того, щоб у цій сфері з’являлося більш якісне правове регулювання і більш зрозуміла правозастосовна практика.

— Яким ви бачите стан нафтогазової галузі України сьогодні — в умовах повномасштабної війни, руйнування інфраструктури та енергетичних атак? Де найбільший правовий вакуум?

— З правової точки зору я б не говорив про якийсь тотальний вакуум. Проблема, швидше, в іншому: ті механізми, які існують, уже не завжди відповідають воєнним ризикам і тій економічній ситуації, в якій ми живемо.

Насамперед це стосується інвестицій. Україна має великий ресурсний потенціал, але інвестор заходить туди, де для нього є зрозумілі правила, прогнозованість і хоча б базове відчуття стабільності. У наших умовах це питання особливо чутливе.

Далі — спеціальні дозволи на користування надрами, управління ліцензійними правами, цифровізація сервісів, відкриті реєстри. Усе це ніби існує, але потребує подальшого доопрацювання.

Окремо я б сказав про правозастосовну практику. Спорів між державними органами і надрокористувачами вже багато, практика накопичується, але їй бракує більш системного узагальнення. Тобто рішень уже достатньо, а от цілісного бачення поки що не завжди вистачає.

І, звичайно, нікуди не зникає питання прозорості. Це і механізми Ініціативи прозорості видобувних галузей, і робота з даними, і доступ до інформації, і розвиток Національного реєстру ІПВГ.

— Одна з ключових проблем галузі — система ліцензування надрокористування. Наскільки вона прозора і що необхідно змінити в законодавстві?

— Ця система справді є одним із ключових елементів регулювання. За останні роки вона стала прозорішою — насамперед завдяки електронним аукціонам на отримання спеціальних дозволів і розвитку відкритих державних реєстрів.

Але є й куди рухатися. Передусім ідеться про подальший розвиток цифрових інструментів управління ліцензіями, зокрема про повноцінну інтеграцію державних реєстрів, які містять інформацію про спеціальні дозволи, ліцензійні умови та зобов’язання надрокористувачів.

Для інвесторів у видобувний сектор не менш важливо мати передбачувані правила щодо строків дії ліцензій, умов їх продовження і можливих змін регуляторних вимог. Необхідно думати й про узгодження процедури ліцензування з іншими галузевими регуляторними механізмами — зокрема у сфері екологічного контролю, оцінки впливу на довкілля та земельних відносин.

— Угоди про розподіл продукції в Україні фактично не працюють десятиліттями. Чи є шанс реанімувати цей механізм, і що для цього потрібно?

— У світовій практиці ці угоди є одним із базових інструментів для залучення інвестицій у складні або капіталомісткі проєкти. Особливо там, де йдеться про високі геологічні чи фінансові ризики і де державі потрібні приватний капітал та технології для розробки родовищ.

В Україні цей механізм не новий. Він давно передбачений законом «Про угоди про розподіл продукції», але на практиці застосовувався дуже обмежено. Причини тут комплексні — і економічні, і інституційні, і регуляторні. Водночас зараз, коли для видобувного сектору особливо важливе залучення інвестицій і розвиток нових родовищ, інтерес до цього інструменту знову посилюється.

Я думаю, що шанс оживити цей механізм є, але для цього інвестор має бачити стабільні й передбачувані правила. Тут важливо вдосконалити самі інституційні процедури підготовки і проведення конкурсів на укладення УРП. Але ці угоди не можуть існувати окремо від загальної системи управління надрами. Важлива нормальна ув’язка з питаннями ліцензування, екологічних процедур і доступу до геологічної інформації.

— Іноземні інвестори зацікавлені у видобутку українських вуглеводнів, але бояться правових і безпекових ризиків. Які правові гарантії та механізми захисту можна їм запропонувати вже сьогодні?

— Насамперед це існуючі міжнародно-правові гарантії захисту інвестицій. Україна є стороною багатьох двосторонніх угод про взаємний захист інвестицій, а також міжнародних конвенцій, які дають можливість вирішувати інвестиційні спори в міжнародному арбітражі.

Є і договірні механізми, зокрема угоди про розподіл продукції. Вони можуть передбачати для інвестора спеціальний правовий режим, стабільність податкових умов, чітко визначені права та обов’язки сторін і механізми вирішення спорів.

Важливо і те, що українське регуляторне середовище поступово наближається до стандартів ЄС у межах виконання Угоди про асоціацію Україна — ЄС. Для інвестора це теж важливий сигнал, бо йдеться про більш передбачувані правила у сфері енергетики та управління природними ресурсами.

Також дедалі більшого значення набувають міжнародні фінансові та страхові механізми зниження воєнних ризиків, які працюють за участю міжнародних фінансових інституцій та експортно-кредитних агентств.

— Тиск правоохоронних органів на нафтогазові компанії — чи є це системною проблемою в галузі? З якими зверненнями найчастіше приходять адвокати та підприємці?

— Питання «взаємодії» з правоохоронними органами виникають доволі регулярно. Це багато в чому пов’язано зі специфікою самої галузі. Нафтогазовий сектор є капіталомістким, стосується використання природних ресурсів, значних фінансових потоків і працює в складному регуляторному середовищі. Тому увага з боку контролюючих і правоохоронних органів тут традиційно підвищена.

Якщо говорити про звернення, з якими найчастіше приходять до адвокатів підприємства або їхні юридичні служби, то значна їх частина стосується питань правової визначеності й процесуальних гарантій у межах кримінальних проваджень або перевірок. Найчастіше це ситуації, пов’язані з проведенням слідчих дій, вилученням документів чи технічної інформації, а також із необхідністю належного правового супроводу взаємодії підприємства з правоохоронними органами.

Є також звернення, пов’язані з правовими спорами щодо ліцензійних умов користування надрами, виконання регуляторних вимог або тлумачення окремих норм галузевого законодавства. У таких випадках завдання правничої допомоги полягає в тому, щоб забезпечити дотримання процесуальних прав суб’єктів господарювання і сформувати правову позицію у відповідних адміністративних або судових процедурах.

«Я б не став говорити про необхідність повної заміни всієї законодавчої моделі»

— Законодавство про надра в Україні — морально застаріле чи його достатньо осучаснити точковими змінами? Які конкретні законопроєкти комітет вважає пріоритетними?

— Законодавство справді має тривалу історію, і значна частина його базових норм формувалася ще у 1990-х роках. Але водночас в останні роки ця сфера досить помітно змінюється — і в частині прозорості управління природними ресурсами, і в частині цифровізації процедур, і в напрямі гармонізації з європейськими стандартами.

Тому я б не став говорити про необхідність повної заміни всієї законодавчої моделі. Питання, скоріше, в послідовному оновленні та систематизації чинної правової бази. Кодекс про надра залишається основним актом, який визначає засади, але розвиток галузі й нові економічні умови, безумовно, ставлять питання про подальше вдосконалення окремих його положень.

Якщо говорити про пріоритети, то передусім це процедури управління спеціальними дозволами на користування надрами, зокрема розвиток електронних сервісів і відкритих державних реєстрів. Не менш важливим є посилення інвестиційної привабливості видобувної галузі — через розвиток договірних інструментів, зокрема угод про розподіл продукції, а також удосконалення механізмів доступу до геологічної інформації. Ще один напрям — це розвиток механізмів прозорості у видобувних галузях, у тому числі через удосконалення функціонування Національного реєстру ІПВГ і розширення доступу до інформації про користування надрами.

— Шельф Чорного та Азовського морів — величезний ресурсний потенціал, до якого наразі немає доступу через окупацію. Як юридично захистити права України на ці ресурси та підготуватися до їх освоєння після деокупації?

— З точки зору міжнародного права суверенні права держави на природні ресурси континентального шельфу залишаються чинними незалежно від фактичного контролю над територією.

Юридичний захист відбувається у кількох площинах. Насамперед це міжнародно-правові механізми захисту суверенних прав держави на континентальний шельф, зокрема в межах Конвенції ООН з морського права. Саме ці норми закріплюють виключні права прибережної держави на розвідку та розробку природних ресурсів шельфу.

Також важливу роль відіграють міжнародні судові та арбітражні процедури, у межах яких Україна відстоює свої права на морські простори та природні ресурси. Такі процеси формують правову основу для майбутнього відновлення контролю над ресурсами і визначення відповідальності за їх незаконне використання.

Паралельно важливо вести підготовчу роботу і на національному рівні — зокрема щодо актуалізації геологічної інформації, підготовки ліцензійних ділянок та формування правових механізмів для залучення інвестицій після деокупації.

— Підземні сховища газу — стратегічний актив, який активно використовується і європейськими партнерами. Чи достатній захист цих об'єктів від можливих зловживань і рейдерства?

— Якщо говорити про правовий режим, то ці об’єкти мають один із найвищих рівнів захисту серед енергетичної інфраструктури України. Підземні сховища газу належать до об’єктів магістрального трубопровідного транспорту, які відповідно до ст.7 закону «Про трубопровідний транспорт» перебувають виключно у державній власності, не підлягають приватизації чи відчуженню і не можуть бути предметом застави або інших форм передачі у власність приватних суб’єктів.

Оператором газосховищ є «Укртрансгаз», 100% акцій якого належать НАК «Нафтогаз України», що також перебуває у державній власності. Тобто кінцевим бенефіціарним власником цього стратегічного активу є держава Україна в особі Кабінету Міністрів. Така структура власності разом із законодавчими обмеженнями щодо відчуження об’єктів магістральної інфраструктури фактично виключає можливість класичного рейдерського захоплення.

Можу сказати про це і з власного професійного досвіду. У 2023—2024 роках я очолював юридичну службу АТ «Укртрансгаз» і можу підтвердити, що система правового захисту інфраструктури підземних сховищ формувалася протягом тривалого часу. Юридична служба компанії постійно вдосконалює механізми правового контролю, корпоративного комплаєнсу та взаємодії з державними регуляторами.

Разом із тим, якщо говорити про реальні ризики, то вони пов’язані не з класичними формами рейдерства, а радше з інституційними аспектами корпоративного управління стратегічними державними підприємствами. Наприклад, ефективна система корпоративного контролю. Для підприємств такого масштабу відсутність наглядової ради як незалежного органу стратегічного нагляду потенційно може створювати ризики концентрації управлінських повноважень на рівні менеджменту.

З точки зору сучасних стандартів корпоративного управління, зокрема рекомендацій OECD щодо управління державними підприємствами, наглядова рада виконує важливу функцію балансу між власником активу, менеджментом і довгостроковими стратегічними інтересами підприємства. Для інфраструктури такого масштабу наявність незалежного наглядового органу є додатковим інструментом прозорості та довіри з боку міжнародних партнерів.

«ППП дозволить нам не «продати» галузь, а якісно її перезавантажити»

— Відновлення зруйнованої нафтогазової інфраструктури потребуватиме залучення приватного капіталу. Які правові інструменти — публічно-приватне партнерство, концесії, спеціальні інвестиційні договори — найбільш реалістичні для цієї галузі?

— На мій погляд, найбільш реалістичним і безпечним для держави інструментом є саме публічно-приватне партнерство (ППП). Чому? Бо це така собі «парасолькова» модель, яка дозволяє гнучко налаштувати умови під конкретний об'єкт. У світовій практиці для великих інфраструктурних проєктів найчастіше використовують моделі типу BOT (будівництво-експлуатація-передача) або DBFO (проєктування-будівництво-фінансування-експлуатація). Логіка проста: інвестор будує або модернізує об’єкт за власні кошти, експлуатує його певний термін, щоб повернути інвестиції, а потім — і це ключове — повертає справний об’єкт у власність держави. Це ідеальний баланс: ми отримуємо оновлену інфраструктуру, не змінюючи при цьому стратегічного власника.

Щодо концесій, то вони теж є життєздатним варіантом, особливо там, де є зрозумілий грошовий потік від користувачів. Проте є нюанс: у концесії передача об’єкта в управління приватному гравцю є обов’язковою за законом. В окремих стратегічних вузлах нашої нафтогазової системи держава може бути до цього просто не готовою. Крім того, концесія перекладає левову частку ризиків на інвестора. В умовах війни та високої невизначеності знайти охочих взяти на себе такий тягар без додаткових державних гарантій буде вкрай важко.

А от спеціальні інвестиційні договори (СІД), або так звані «інвестняні», тут будуть не зовсім доречними. Цей інструмент створювався для «greenfield» проєктів — будівництва нових заводів чи виробництв з нуля, де право власності зазвичай належить інвестору. В нафтогазовій інфраструктурі, яка має критичне значення для нацбезпеки, такий підхід неприпустимий. До того ж, економіка СІД побудована на отриманні прибутку від власної комерційної діяльності інвестора, а не на управлінні державним майном. Держава тут виступає скоріше як стимулюючий регулятор, що дає пільги, а не як повноцінний партнер у спільному проєкті.

Тому мій вибір — це класичне ППП із чітким розподілом ризиків. Це дозволить нам не «продати» галузь, а якісно її перезавантажити.

— Україна декларує курс на енергетичну незалежність і збільшення власного видобутку газу. Що заважає реалізувати цей курс на практиці — регуляторні бар'єри, корупція, чи щось інше?

— Бачу кілька факторів, що прямо впливають на темпи розвитку видобутку. Насамперед це складність і тривалість процедур доступу до надр. Отримання спеціального дозволу на користування надрами — це лише початковий етап. Потім компанії проходять ще низку процедур, пов’язаних із землеустроєм, екологічною оцінкою і погодженням проєктної документації. У сукупності все це може займати значний час.

Далі — фрагментація регуляторних повноважень між різними органами державної влади. Надрокористування, екологічне регулювання, земельні питання та енергетична політика перебувають у сфері компетенції різних інституцій, і це іноді ускладнює координацію процедур для інвестора.

Окреме питання становить довгострокова передбачуваність регуляторних і податкових умов. Видобувні проєкти мають інвестиційний горизонт у десятки років, тому критично важливо розуміти, що базові правила функціонування ринку будуть стабільними протягом усього циклу реалізації проєкту. Так само значну роль відіграють судова практика, регуляторні роз’яснення, взаємодія між державними органами і бізнесом.

«Чим складнішою стає галузь, тим більшої ваги набуває якісна правова робота»

— Які перші практичні ініціативи та кроки планує здійснити комітет у найближчі місяці — законопроєкти, публічні заходи, взаємодія з органами влади?

— На найближчі місяці ми визначили для себе кілька напрямів. Передусім це участь у профільних робочих органах, де формується політика у сфері надрокористування. За ініціативою комітету вже подано заявки на включення його представників до Багатосторонньої групи зацікавлених сторін Ініціативи прозорості видобувних галузей при Міністерстві енергетики, до Міжвідомчої комісії з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції при Міністерстві економіки, а також до робочої групи з питань надрокористування при Державній службі геології та надр. Для нас важливо, щоб у роботі таких інституцій була представлена і професійна позиція адвокатури.

Далі ми ставимо за мету налагодити професійний діалог між адвокатами, юристами видобувних компаній і державними органами. У багатьох компаніях є сильні юридичні департаменти, які фактично формують практику застосування законодавства, тому комітет планує започаткувати регулярні фахові дискусії та експертні заходи з актуальних правових питань галузі.

Так само ми плануємо працювати з аналізом правозастосовної й судової практики у сфері надрокористування, готувати аналітичні матеріали, пропозиції щодо вдосконалення законодавства.

І, звичайно, для нас важливий розвиток професійної спеціалізації адвокатів. Комітет планує організовувати конференції та експертні дискусії, спрямовані на підвищення кваліфікації адвокатів, які працюють із правовими питаннями в сфері надрокористування.

Розраховую, що комітет поступово стане точкою фахового тяжіння для адвокатів, які працюють із питаннями нафти, газу та надрокористування. Бо чим складнішою стає галузь, тим більшої ваги набуває якісна правова робота — і на рівні практики, і на рівні правил.

Закон і Бізнес