Дискреция порождает произвол

Злоупотребление НАБУ правом требовать признания договоров недействительными может привести к рейдерским атакам на субъектов ведения хозяйства

В последнее время является распространенной практика рассмотрения хозяйственными судами дел, возбужденных по искам Национального антикоррупционного бюро о признании недействительными договоров. Поскольку эти иски подаются еще на стадии досудебного расследования, в подавляющем большинстве случаев задолго до обращения в суд с обвинительным актом, факты данных обращений становятся предметом рассмотрения Конституционного Суда.

Спірне положення

Так, нині КС розглядає скаргу щодо конституційності положень п.13 ч.1 ст.17 закону «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14.10.2014 №1698-VII. Відповідно до них НАБУ надається право за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України.

Автор скарги стверджує, що через відсутність чіткого законодавчого регулювання механізму реалізації повноважень бюро, закріплених у п.13 ч.1 ст.17 закону, ця норма порушує принцип юридичної визначеності, а отже, не відповідає приписам ч.1 ст.8, ч.2 ст.19 Конституції.

Також наголошується, що оспорюване положення дає можливість НАБУ звертатися до суду з вимогами про визнання угод недійсними ще до завершення ним досудового розслідування. Тобто — до встановлення вироком суду вини особи у вчиненні кримінального правопорушення, що суперечить ч.1 ст.62, чч.1, 2 ст.124 Основного Закону.

Спробуємо проаналізувати це питання.

Негативна судова практика

Закон №1698-VII не застерігає конкретних підстав, з яких НАБУ має право подавати до суду позови про визнання недійсними угод. Утім, інші нормативні акти, зокрема закон «Про прокуратуру», містять чітко визначені підстави для звернення до суду з відповідним позовом. Так, згідно із ч.3 ст.23 цього закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення останніх, якщо їх захист не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому під час розгляду справ, порушених за позовами бюро, суди дають оцінку підставам, з яких подано позов. Зокрема, шляхом дослідження причинно-наслідкового зв’язку між оспорюваною угодою і виконанням НАБУ покладених на нього завдань та (або) обов’язків, визначених законом №1698-VII.

Суди переважно виходять з того, що позови про визнання угод недійсними можуть подаватися бюро для попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, а також запобігання вчиненню нових за результатами порушення відповідного кримінального провадження (з унесенням даних до ЄРДР). З огляду на завдання та мету діяльності цього держоргану стверджується, що НАБУ має право на звернення до суду із таким позовом за наявності ознак корупційного діяння. Адже бюро зобов’язане вжити ефективних заходів для припинення корупційного правопорушення, у тому числі шляхом подання позову про визнання угод недійсними за наявності підстав, передбачених законом, та у порядку, встановленому законодавством.

Як свідчить інформація з ЄДРСР, бюро активно використовує таке право, чим створює негативну для суб’єктів господарської діяльності судову практику. Проте остання не може повною мірою подолати проблеми законодавчого врегулювання вказаного питання та його невідповідності Конституції.

Погляд КС на верховенство права

Відповідно до ст.8 Конституції в Україні визнається і діє принцип верховенства права. В абз.2 пп.4.1 п.4 мотивувальної частини рішення КС від 2.11.2004 №15-рп/2004 зазначено, що «верховенство права — це панування права в суспільстві; верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо».

У пп.3.1 п.3 мотивувальної частини рішення КС від 29.06.2010 №17-рп/2010 констатується, що одним з елементів верховенства права є принцип правової визначеності. Він вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (п.2.1 мотивувальної частини рішення КС від 20.12.2017 №2-р/2017).

Крім того, в рішенні від 11.10.2018 №7-р/2018 Суд установив, що принцип юридичної визначеності як один з елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади в її права та свободи, а з другого — можливість в особи передбачати дії цих органів (абз.3 пп.2.4 п.2 мотивувальної частини рішення КС від 8.06.2016 №3-рп/2016).

«Венеціанські» принципи

У доповіді «Верховенство права», схваленій Венеціанською комісією у березні 2011 року, до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (п.41). Юридична визначеність вимагає, щоб норми були чіткими і точними, спрямованими на забезпечення того, аби ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними (п.46).

Не відповідатиме верховенству права ситуація, коли надана законом дискреція матиме характер необмеженої влади; коли закон повинен указати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення з достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади (п.45).

Щодо заборони свавілля у п.52 цієї доповіді сказано таке: «Хоча дискреційні повноваження є необхідними для виконання всього діапазону владних функцій у сучасному складному суспільстві, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям «верховенство права».

Наведені позиції КС та ВК дають підстави стверджувати, що конституційний принцип верховенства права вимагає законодавчого закріплення механізму запобігання свавільному втручанню органів публічної влади при здійсненні ними повноважень у права і свободи особи. Таким чином, положення п.13 ч.1 ст.17 закону №1698-VII не відповідають цьому принципу, складовими частинами якого є правова визначеність та заборона свавілля, що зумовлює порушення ст.8 Конституції.

Докази попереду вироку

Крім того, виникає обґрунтоване занепокоєння стосовно нерівних можливостей доведення своєї позиції перед судом, оскільки з огляду на закон №1698-VII та Кримінальний процесуальний кодекс НАБУ має значно ширші процесуальні можливості в збиранні доказів для підтвердження своїх доводів, ніж будь-який суб’єкт господарювання, угода з яким визнається недійсною.

Також існує проблема з використанням бюро доказів, зібраних під час досудового розслідування. Виходячи із судової практики, доказами недійсності угоди можуть бути будь-які фактичні дані, отримані НАБУ. Хоча правової оцінки такі докази у кримінальному провадженні можуть і не отримати, зокрема, через відсутність обвинувального вироку на момент розгляду господарським судом позову.

Таким чином, будь-яка угода суб’єкта господарювання, на підставі якої отримані бюджетні кошти, може бути визнана недійсною через неналежне законодавче регулювання повноважень бюро. Це суперечить принципу верховенства права, складовими частинами якого є правова визначеність та заборона свавілля.

На жаль, реалії свідчать, що правоохоронні органі далеко не завжди діють у законний спосіб. Тож за відсутності чіткого законодавчого регулювання механізму реалізації повноважень бюро, закріплених у п.13 ч.1 ст.17 закону №1698-VII, НАБУ зможе зловживати наданим правом. На практиці це може призвести до рейдерських атак і втручання у господарську діяльність підприємств та порушення права власності.