Украину безнадзорной все же не оставят

Прокуратуру лишат части полномочий и рычагов воздействия на граждан и предприятия

Реформа уголовной юстиции, анонсированная в свое время Президентом Виктором Януковичем, с каждым месяцем набирает обороты. И постепенно украинская правовая система меняет свою конфигурацию. Первой ласточкой стал новый УПК, совершивший революцию в уголовном процессе, за ним последовало принятие закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», который наконец-то сделал защитников самодостаточными фигурами. И вот еще один логичный шаг: в ВР зарегистрирован проект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» (№11074), приближающий отечественную надзорную систему к европейским стандартам.

Реформаторская логика

Кажется, в реальность и необратимость анонсированной В.Януковичем правовой реформы поверили все, даже завзятые скептики. Причины сомневаться были: практически каждый Президент считал своим долгом выступить с обещанием модернизировать отечественные судопроизводство и юстицию. Но, очевидно, как любят говорить наши депутаты, не хватало политической воли.

«Мы проводим реформы в рамках европейской интеграции, но мы это делаем для себя. Мы хорошо понимаем, что стандарты надо менять», — заявил в прошлом году в интервью Euronews В.Янукович. После того как власть выстрелила целой обоймой законов, выяснилось: это не пустая декларация для иностранных СМИ. Наконец-то воз сдвинулся с места. Правда, оппоненты мгновенно переориентировались и начали критиковать разрабатываемые новой командой «билли». Но от грядущих изменений уже не отмахнуться, реформу не остановить — она мчит на всех парах, как набравший скорость паровоз. И вот уже эксперты и чиновники обсуждают практические аспекты нового УПК: из кого будут формировать штат следственных судей, где взять деньги на проведение видеоконференций и т.д.

Новые законы появляются один за другим, следуя внутренней логике. Например, понятно, что сначала необходимо было принять новый УПК, тем самым поменяв прежнее обветшалое «здание» и заложив фундамент новой уголовной системы, а затем — принимать документы, так сказать, второго эшелона (тот же закон об адвокатуре). Очередное доказательство поступательности реформ — проект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» (авторы Владимир Пилипенко, Валерий Писаренко, Владимир Олийнык), который во многом «переформатирует» отношения между надзорным органом и обычными гражданами.

Тоталитарное наследие

Любопытно, что закон «О прокуратуре» был первым, принятым в независимой Украине. Кстати, функции этого надзор­ного органа — единственного из всех правоохранительных — прописаны в Конституции в отдельной статье. Таким образом, депутаты изначально косвенно подчеркнули особую роль прокуратуры в правовой системе Украины. Буквально с того самого времени, когда был принят закон, то есть после распада Советского Союза, заговорили о необходимости реформировании прокуратуры. При этом как только многострадальный надзорный орган не называли — и многоголовой гидрой, и всевидящим монстром.

В самом деле, в наследство от тоталитарной системы прокуратуре достались и практически неограниченные полномочия, и не вполне оправданная многофункциональность и «вездесущность», которую обеспечивал в первую очередь «надзор за соблюдением законности» во всех сферах, или, проще говоря, общий надзор. Именно эта функция подвергалась самой острой критике. По мнению многих экспертов, сама концепция общего надзора противоречила принципам правового демократического государства. Несмотря на это, прокуратура все эти годы «оставалась при своих интересах» и фактически продолжала работать по прежней советской модели.

Впервые свет в конце туннеля забрезжил, когда в Украине появился новый УПК. Именно он предусматривает лишение прокуратуры функций следствия — правда, пока только в пятилетней перспективе. При этом расследование некоторых категорий преступлений уже сейчас передается в ведение МВД и СБУ. И, невзирая на первоначальное недовольство этими переменами в прокурорской среде, «смотрящим за законами» в конце концов пришлось смириться и принять предусмотренные новшества. В самом деле, трудно говорить о беспристрастности, когда один и тот же орган занимается расследованием преступлений и в то же время надзирает за этим самым расследованием. Или ведет следствие, а позже представляет в суде государственное обвинение. Это порой приводит к перекосам: прокуроры, защищая честь мундира, с чрезмерным рвением выполняют «обвинительные» функции. Давно замечено: даже если в суде становится очевидно, что обвиняемый невиновен, прокурор никогда не потребует вынести оправдательный приговор и освободить подсудимого. Так уж повелось еще с советских времен.

Новый проект, предусматривающий внесение изменений в закон «О прокуратуре», — это еще один кирпичик для построения более цивилизованной модели надзорного органа. Например, он существенно сужает полномочия прокуратуры в части общего надзора. Если прежде прокурор имел право вмешиваться в работу любой коммерческой структуры, по своему усмотрению назначать проверки (это изначально предполагали его полномочия), то с принятием нового закона для их проведения необходимо обоснованное постановление, копия которого в обязательном порядке предоставляется руководителю организации или предприятия и которое может быть оспорено вышестоящему прокурору или в суде.

Кроме того, проведение прокурорской проверки по заявлениям и обращениям физических и юридических лиц (что сейчас активно практикуется) запрещено до их предварительного рассмотрения компетентными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Исключение составляют только те сообщения, которые содержат информацию о совершении преступления.

Вообще, полномочия прокурора в проекте очерчены гораздо четче и за счет этого сужены.

Вместо трех — один

Существенно уменьшаются рычаги воздействия прокурора: из трех так называемых актов прокурорского реагирования остается один — представление. Прокурорский протест и предписание законодателями исключены. Сами авторы объясняют это тем, что такие акты должны быть лишь своеобразной рекомендацией об устранении тех или иных нарушений, а какие-либо негативные последствия должны возникать только после решения суда. Это, мол, защитит бизнесменов от безосновательного блокирования их коммерческой деятельности. Представление же ничем серьезным потенциальному нарушителю не грозит — ни прекращением действия нормативно-правовых актов, ни приостановлением деятельности предприятия, ни необходимостью обязательно устранить нарушения.

Только в случае отклонения представления или несообщения о результатах его рассмотрения прокурор может обратиться в суд с требованием признать незаконными решение, нормативно-правовой акт, чьи-то действия и т.д. По сути, законодатели в одном акте реагирования частично объединили функции всех трех.

Новый закон также лишает прокуроров нижних уровней права подавать заявление о пересмотре судебного решения по гражданским, хозяйственным, административным делам в связи с вновь открывшимися обстоятельствами. С таким требованием могут обратиться только Генпрокурор, его заместители, прокурор АРК, прокуроры областного уровня, гг.Киева и Севастополя.

Общий надзор необходим?

Часть прокуроров все-таки признают, что де-факто полномочия прокуратуры чрезмерны, а тот же общий надзор давно себя изжил. «Заметьте, функция общего надзора отсутствует в Конституции. Это очень важный момент, — прокомментировал «ЗиБ» экс-генпрокурор Святослав Пискун. — По большому счету это атавизм советской системы. Общий надзор в свое время в шутку называли еще «огульным надзором». То есть прокуратура имела право вмешиваться в жизнь всех граждан Украины. Естественно, это противоречит Конституции, нарушает права человека, защита которых предусмотрена международным законодательством.

Поэтому инициативу власти, направленную на сокращение функций прокуратуры в части общего надзора, можно приветствовать. Прокурор не должен вмешиваться во все и вся. Он должен реагировать только на явное нарушение законов Украины и Конституции. А выявлять это и проверять должны контролирующие органы.

Правда, далеко не все прокуроры с этим согласны. «На самом деле функция общего надзора, или правозащитная функция прокуратуры, существует примерно в трех десятках цивилизованных государств. В большинстве стран — членов Совета Европы органы прокуратуры в разных формах и пределах обеспечивают надзор за соблюдением прав и свобод граждан в интересах общества и государства, — заявил в свое время корреспонденту «ЗиБ» заместитель Ген­прокурора Григорий Середа. — Это касается Азербайджана, Армении, России, Латвии, Литвы, Молдовы, других бывших советских республик. Кроме того, прокурорский надзор в разных формах есть в Венгрии, Болгарии, Италии, Сербии, Словении и некоторых других европейских странах. Эта функция осуществляется в форме досудебной защиты прав и свобод человека. Ничего катастрофичного в ней нет».

«Намерения ограничить органы прокуратуры в осуществлении общего надзора появились давно, — вспоминает и экс-заместитель Генпрокурора, а ныне адвокат Алексей Баганец. — Разговоры об этом ведутся со времен обретения Украиной независимости. Но я все же думаю, что надзор за соблюдением законов теми же органами власти должен остаться. Ведь без прокуратуры гражданин в случае нарушения его прав оказывается беззащитным. Пока он обратится в суд, пока пройдет всю судебную цепочку, пока найдет себе адвоката (причем не каждый может это себе позволить), пройдет много времени. А прокурор, проведя проверку, может в течение месяца внести документ прокурорского реагирования. Если представитель власти, руководитель предприятия, нарушивший права человека, не хочет выполнять прокурорское предписание, прокурор имеет право обратиться в суд, чтобы в судебном порядке наказать нарушителя закона и с помощью судебного решения добиться восстановления нарушенного права. То есть прокуроры всегда действовали только через суд, никто ведь никому силой руки не выкручивал и предприятия самовольно не закрывал».

При этом Алексей Васильевич все-таки согласен: общий надзор в существовавшей в Советском Союзе форме (и во многом унаследованный Украиной) чрезмерен: «Конечно, в СССР был всеобъемлющий общий надзор. Прокуратура не должна осуществлять надзор за гражданами, это не ее функция. Прокуратура не должна вмешиваться в хозяйственную деятельность, она не должна мешать работе предприятий. То, что перегибы были, я не могу отрицать…

Я на 100% согласен, что нужно было модернизировать эту функцию, но нельзя ни в коем случае идти на ее уничтожение. Государственные контролирующие органы прокуратуру пока заменить не смогут».

Впрочем, волнения экспертов преждевременны: полностью отбирать общий надзор у прокуратуры пока никто не собирается. Он лишь будет сокращен — так же как и функции самих прокуроров. Увы, сегодня украинские «смотрящие за законами» не слишком похожи на сотрудников надзорного органа из старых советских фильмов. Вряд ли кто-то сможет привести пример, когда прокурор сам, по собственному почину, взялся отстаивать интересы одинокой бабушки или многодетной семьи. Выполняет «правозащитную функцию» прокуратура чаще всего только после того, как чья-то проблема или история становится достоянием общественности и бездействовать уже невозможно, либо же, следуя какой-то иной, далекой от защиты интересов рядовых граждан, логике.

Исправляя перекосы

Еще одно нововведение, предусмотренное законодателями, — ограничение перечня оснований для представительства прокуратурой интересов гражданина в суде. Проект, в частности, предусмат­ривает, что поводом для осуществления этой функции станет лишь неспособность гражданина защитить себя из-за физического состояния или материального положения, пожилого возраста, недееспособности или ограниченной дееспособности. Раньше в этом списке присутствовали также «иные уважительные причины», а это существенно расширяло возможности прокуратуры представлять чьи-либо интересы. Кстати, теперь наличие перечисленных оснований должно быть к тому же обосновано прокурором с помощью предоставления соответствующих доказательств, что раньше не предусматривалось.

По мнению авторов законопроекта, участие прокурора в процессе на стороне одного из участников создает риск внепроцессуального влияния на суд, предоставляет той или иной стороне не­оправданные преимущества и таким образом нарушает принцип равноправия участников процесса.

Увы, если в правовых государствах прокурор обычно имеет на суд не больше влияния, чем адвокат или любой другой участник процесса, то в Украине все пока иначе. В наследство от СССР нам досталось негласное правило: на чьей стороне выступает прокурор — тот и прав. Наверное, должно пройти еще немало лет, прежде чем мы избавимся от этих перекосов.

Неудивительно, что адвокаты новации восприняли с воодушевлением, а прокуроры — без особого энтузиазма. Ведь законопроект — это еще один шаг к устранению неравенства в отношениях между прокурорами и адвокатами, постепенно делая почти равноправными участниками уголовного процесса.

Кстати, авторы новаций заявляют, что принятие закона не потребует увеличения бюджетных расходов.

прямая речь

— Содержание заложенных в законопроекте предложений в основном сводится к ограничению полномочий прокурора в сфере надзора за соблюдением и применением законов. Однако для меня как адвоката, основная деятельность которого заключается в представительстве интересов лица в суде, важными являются те изменения, которые вносятся в процессуальные кодексы Украины и закон «О прокуратуре» и определяют процессуальный статус прокурора. И в этом контексте следует отметить такие позитивные моменты этого законопроекта, как ограничение числа обстоятельств, при наличии которых прокурор может обращаться в суд в интересах гражданина, и установление для прокурора обязанности предоставлять суду документы, подтверждающие их наличие.

Участие прокурора на стороне одного из участников судебного процесса создает риск внепроцесуального влияния на суд и дает другой стороне неоправданные преимущества. Учитывая мою многолетнюю практику представительской деятельности, могу отметить, что такая позиция авторов законопроекта является не предположением, а, к сожалению, констатацией факта. Поэтому остается только приветствовать желание народных избранников устранить существующие риски влияния на суд и ограничить любые возможности для злоупотреблений.

Кстати, в свое время именно по инициативе народных депутатов Владимира Пилипенко и Валерия Писаренко (которые также являются авторами проекта №11074. — Прим. ред.) парламентом был принят закон, который существенно ограничил возможности прокурора по истечении значительного периода времени обращаться в суд с апелляционными, кассационными жалобами или заявлениями о пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам. В результате принятия данного закона удалось заложить законодательную основу для преодоления ситуаций, когда по обращению прокурора судебное решение пересматривалось через пять или больше лет. Учитывая это, сегодняшняя инициатива нардепов лично для меня выглядит как логическое продолжение их деятельно­сти по приведению статуса и полномочий прокуратуры в соответствие с европейскими стандартами.

— В случае принятия этого законопроекта так называемый общий надзор, к сожалению, не будет отменен полностью. Вместе с тем предложенные изменения его существенно ограничат и упразднят значительную часть чрезмерных полномочий прокурора, о злоупотреблении которыми мы постоянно говорим.

Во-первых, прокурор сможет реализовывать свои основные полномочия в рамках общего надзора только во время проведения проверки. При этом она может быть начата исключительно после вынесения и вручения лицу мотивированного постановления. Очень важным является положение, согласно которому проведение проверки без предоставления копии такого постановления лицу, на права которого оно влияет, вообще не допускается. Думаю, такая формализация процедуры позволит значительно уменьшить незаконное использование полномочий сотрудниками прокуратуры.

Во-вторых, прокурорские проверки по заявлениям физических или юридических лиц и депутатов смогут проводит только в случае их предварительного рассмотрения компетентными органами или непринятия ими в установленные сроки решений по этим вопросам. По моему мнению, это существенно снизит уровень необоснованного вмешательства прокуратуры в предпринимательскую деятельность, в том числе в ту, надзор за законностью которой осуществляют другие органы контроля.

Конечно, идеальным вариантом было бы принятие нового закона о прокуратуре с полностью пересмотренными полномочиями этого органа. Однако предложенные изменения, несомненно, являются шагом вперед на пути приведения функций прокуратуры к европейским стандартам и выполнения требований Конституции.

Вселяет оптимизм и уже хорошо заметная в последних законодательных изменениях общая тенденция, направленная на построение новой прокуратуры европейского образца без чрезмерных полномочий.

— Отмена полномочий прокурора по изданию таких обязательных для исполнения актов прокурорского реагирования, как протест и предписание, которая предусмотрена проектом закона, лишит недобросовестных работников органов прокуратуры возможности злоупотреблять своими полномочиями в сфере общего надзора путем продуцирования безосновательных предписаний и протестов.

Представление не будет иметь обязательного характера, а лишь будет содержать требования прокурора, касающиеся устранения нарушений закона, привлечения лиц к предусмотренной законом ответственности, возмещения ущерба, отмены нормативно-правового акта или прекращения незаконных действий.

Срок рассмотрения представления определяет прокурор, но в любом случае речь не идет о немедленном исполнении или прекращении деятельности, ведь закон предусматривает, что установленный срок рассмотрения прокурорского представления не может быть меньше 10 дней со дня его получения. В случае же отклонения представления или несообщения о результатах его рассмотрения прокурор имеет право в 15-дневный срок обратиться в суд с соответствующими исковыми требованиями.

Следствием этих нововведений станет существенное сужение деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением и применением законов, что, в свою очередь, полностью отвечает «Переходным положениям» Конституции и современным требованиям общеевропейских стандартов.