Венеціанський нагляд

Висновок Венеціанської комісії щодо нової редакції Закону про прокуратуру навряд чи сподобається опозиції

Експерти ВК радять посилити незалежність органів прокуратури, зокрема позбавивши парламент права висловлювати недовіру Генеральному прокуророві. Натомість пропонується максимально обмежити підстави для представництва прокурорами інтересів як державних органів, так і громадян.

Спроба №7

Зобов’язання реформувати прокуратуру відповідно до європейських стандартів Україна взяла майже 20 років тому — 9 листопада 1995-го, після вступу до Ради Європи. Починаючи з 2001 року європейські експерти дали 6 висновків щодо чинного закону «Про прокуратуру» та проектів змін до нього чи нових редакцій. Однак до кожного з них висловлювалися численні зауваження, які полягали в такому: «Повноваження, які надаються прокурорам в Україні, значно перевищують межі повноважень, які виконують прокурори в демократичній країні, де дотримуються законів, що призводить до того, що прокуратура стала надто потужною інституцією, яка почала відігравати роль прокуратури радянського типу». До того ж, за оцінкою експертів, прокурори нижчого рангу не отримали достатніх гарантій незалежності чи незалежного виконання своїх функцій, «особливо з огляду на неправомірні вказівки з боку прокурорів старших за рангом чи посадою».

Черговою, сьомою, спробою привести повноваження вітчизняної прокуратури до європейських стандартів став президентський проект закону «Про прокуратуру», направлений до ВК у серпні цього року. За оцінками комісії — найбільш вдалою спробою. Як зазначено у висновку CDL-JU(2013)025-e, схваленому на 96-ій пленарній сесії ВК, яка проходила 11—12 жовтня цього року у Венеції, «положення проекту закону України «Про прокуратуру» — як з точки зору того, що було в нього включено, так і за рахунок того, що було виключено, — є значно прогресивнішими порівняно з попередніми пропозиціями». Таким чином, як констатують експерти, «для функціонування органів прокуратури було чітко закладено досить міцну основу відповідно до європейських стандартів і потреб сучасної системи кримінального правосуддя».

Загалом у висновку відзначаються значні переваги нового проекту в частині виконання вимог дотримання стандартів функціонування прокуратури. Хоча окремі положення ще викликають певні застереження експертів. Причому найпринциповіші з них пов’язані з чинними конституційними нормами. А отже, врахування окремих рекомендацій ВК потребуватиме внесення змін до Основного Закону. Проте, як наголошується у висновку, «підготовка таких поправок не повинна перешкоджати прийняттю проекту закону в рамках чинних конституційних положень».

Що ж сподобалося в проекті європейським експертам, а що ні?

Значний прогрес

Експерти детально проаналізували кожну статтю документа й загалом відзначили, що «проект закону є втіленням досить значного прогресу у виконанні вимог стандартів Ради Європи». До позитивів насамперед віднесено виключення загального нагляду з переліку функцій прокуратури. Адже наявність таких повноважень, на думку експертів, надає прокуратурі «широкі можливості для втручання в діяльність органів виконавчої влади та для перешкоджання діяльності й утиску інтересів приватних осіб та організацій».

Також у висновку відзначається, що в проекті поліпшено положення щодо забезпечення незалежності прокурорів, розширено засади діяльності органів прокуратури, введено положення про загальні права й обов’язки прокурора. Як позитив відзначено ліквідацію слідчих органів прокуратури, а також позбавлення права будь-якого прокурора брати участь у роботі Верховної Ради, колегій міністерств, центральних органів виконавчої влади, місцевих рад та інших адміністративних органів. За оцінкою експертів ВК, проект встановлює більш конкретні критерії та процедури призначення прокурорів, деталізує підстави для їх звільнення, а також покращує процедуру вжиття дисциплінарних заходів.

Не залишилися поза увагою й запропоновані механізми забезпечення самоврядування в прокуратурі. Зокрема, у висновку зазначається: «Слід вітати те, що питання призначення прокурорів на адміністративні посади (на 5-річний строк з можливістю повторного призначення) та їх звільнення з адміністративних посад не вирішуються Генеральним прокурором одноосібно, оскільки проект також передбачає участь у прийнятті рішень Ради прокурорів України, а в прийнятті рішень про звільнення — Ради прокурорів України та кваліфікаційно-дисциплінарних комісій». Правда, експерти радять конкретизувати в законі критерії призначення на посаду (вказавши, що до таких передусім належать «професійний досвід, чесність, розсудливість та організаторські здібності»), а також порядок оцінювання відповідності цим критеріям.

Крім того, фахівці позитивно оцінили «зміцнення положень нового Кримінального процесуального кодексу щодо прийнятності в кримінальному процесі доказів, примусово отриманих поза межами досудового слідства», а також вилучення норми про уніформу для працівників прокуратури та створення центрів безоплатної правової допомоги.

П’ять перепон до стандартів

Відзначивши, що «проект є хорошою основою для завершення реформи прокуратури», експерти ВК назвали 5 ключових питань, які «продовжують перешкоджати повній відповідності законодавства європейським стандартам». Виправити ситуацію, на їхню думку, можна шляхом унесення змін до проекту.

Головне зауваження стосується часткового збереження функцій, пов’язаних з представництвом інтересів окремих осіб і держави, що виходить за рамки кримінального правосуддя. На думку «венеціанців», слід максимально звузити сферу застосування інституту представництва прокурорами інтересів державних органів та громадян у суді. Зокрема, потрібно передбачити, що «як громадянин, так і будь-яка особа, котра має право представляти інтереси окремих осіб, повинні мати можливість заперечувати проти такого представництва». Також, уважають експерти, «прокурор може представляти інтереси окремих осіб або держави, тільки обгрунтувавши особисте втручання, і після прийняття цих підстав судом». Крім того, пропонується вилучити можливості вільного доступу прокурорів «до приміщень та баз даних, що не є необхідним для встановлення підстав для представництва».

Правознавці з ВК висловилися й за необхідність посилити захист незалежності прокурорів, для чого передбачити в законі норму «давання письмових вказівок для прокурора нижчого рівня», а також положення про те, що «будь-які усні інструкції повинні бути на вимогу підтверджені в письмовій формі (або бути відхилені)». При цьому в разі заяви про незаконність вказівок їх оцінювати повинен суд або незалежний орган, наприклад Рада прокурорів. Всі ж інструкції загального характеру та керівні принципи в роботі прокурорів, повинні бути опубліковані.

Крім того, в комісії висловили стурбованість збереженням загрози незалежності Генерального прокурора, «спричиненої відносно коротким строком повноважень у поєднанні з впливом на повторне призначення, а також відсутністю вагомих гарантій захисту від звільнення». Для її усунення ВК радить передбачити надання консультативним органом, можливо Вищою кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, «необов’язкових рекомендацій щодо кандидатів перед тим, як Президент і Верховна Рада приймуть рішення про призначення Генпрокурора». Отримання висновків про можливе невиконання професійних обов’язків, на думку експертів, також має передувати порушенню питання про звільнення цього високопосадовця.

Крім того, аналітики комісії стурбовані тим, чи не будуть діяти «невиправдані обмеженні» в проведенні розслідування й обговорення з боку засобів масової інформації через заборону «втручання» в здійснення функцій прокуратури. Тому пропонують чітко розмежувати відповідальність за «неповагу» і обгрунтовану критику роботи прокуратури, урахувавши прецеденти Європейського суду з прав людини.

Нарешті, у ВК радять чітко регламентувати процедуру накладання й оскарження дисциплінарних санкцій, зокрема унеможливити ситуацію, коли «виправдання особи, обвинуваченої прокурором, може призвести до дисциплінарного розслідування щодо прокурора або розглядатися як негативний показник ефективності роботи, за винятком обвинувачень у грубій необережності або навмисності дій». На думку експертів, також варто передбачати, що оскаржити дисциплінарну санкцію можна лише в судовому порядку.

Рекомендації щодо Конституції

Окремо перелічені зауваження, які можна врахувати тільки шляхом унесення змін до Основного Закону.

Зокрема, спеціалісти наполягають, як і в попередніх висновках, аби в п.11 ст.106 Конституції передбачити, що Президент може звільнити Генерального прокурора тільки за наявності конкретних підстав у результаті справедливого судового розгляду. А з ст.122, на їхню думку, необхідно виключити положення про висловлення парламентом недовіри Ген прокуророві, що має наслідком його відставку.

Також з ст.121 Основного закону рекомендовано вилучити згадку про функцію представництва прокуратурою інтересів фізичних осіб. «Одначе підготовка таких поправок не повинна перешкоджати прийняттю проекту закону в рамках чинних конституційних положень», — зауважено у висновку ВК.

Оскільки в опозиції, навпаки, налаштовані не залишати без парламентського нагляду ні суддів, ні прокурорів, можна очікувати чергову хвилю критики президентської ініціативи під час обговорення проекту в сесійній залі. Так само як і чергового нерозуміння з боку Європи, чому українська опозиція зустрічає в багнети європейські стандарти незалежності правосуддя. Можливо, тому, що, як зазначено у висновку, «єдина історично відома модель прокуратури в Україні — це радянська (а перед цим — царистська), і ця модель є відображенням недемократичного минулого та не відповідає європейським стандартам і заявленим Радою Європи цінностям». А, не знаючи іншої моделі, окремі політики побоюються не знайти для себе владних важелів у нових умовах.