«Радянський флешбек»

або Чому деякі суди дотепер застосовують застаріле законодавство у сфері житлово-будівельної кооперації?

Сучасні дослідження досить однозначно показують, що цивільне право являє собою результат розвитку моделей поведінки, які складаються самим суспільством, при чому, подекуди, протягом століть. Тобто, це правила поведінки джерелом яких є соціум.

Вступ до проблеми

Як визначається в сучасних наукових працях, на ранніх етапах розвитку суспільства люди формували заборони у формі табу для того, щоб забезпечити своє існування. Згодом ускладнення суспільних зв’язків, а також постійне дотримання табу сприяло формуванню звичаїв, і лише потім виникли писані нормативно-правові акти як форма закріплення звичаїв. У зв’язку з цим більшість перших норм цивільного права, які отримували відображення в письмових джерелах, являли собою ніщо інше як оформлення усталених соціальних норм або ж правил поведінки, що сформувались у суспільстві [1, с. 142–144]. І лише по мірі руху цивілізації до розвитку високоорганізованих держав норми цивільного права почали формуватися більш швидко, зокрема посередництвом механізмів прямої та непрямої демократії. Як результат, сьогодні цивільно-правові положення закріплюються посередництвом законів парламентом як «представником» усього суспільства.

У зв’язку з цим норми цивільного права практично ніколи не здобудуть підтримку й широкого застосування в суспільстві, якщо вони не відповідатимуть переконанням суспільства, тобто його духу. І навпаки, якщо держава забороняє поширену в суспільстві норму, остання все одно буде ним застосовуватися, хоча і «нелегально». Саме тому, наприклад, у радянський час, незважаючи на заборону укладення договорів оренди житлової нерухомості, що приносили населенню так звані «нетрудові доходи», ці договори все одно укладалися хоча й під прикриттям інших правочинів, у тому числі позички.

У сучасній науці відповідний феномен досить широко розкривається в межах історичної школи права, яка розглядає запроваджувані в суспільстві правила поведінки в якості результату розвитку самого суспільства, який водночас відображає дух останнього, тобто так званий «національний дух» або «дух народу» (нім. Volksgeist), який, як зазначає О. Ковальчук, являє собою вираження спільної правосвідомості й суспільної діяльності індивідів, які утворюють народ [2, с.56]. У зв’язку з цим, як справедливо стверджують О.С. Терзі та Г.А. Аракелян, уся історія права являє собою плавне розкриття тієї субстанції, що як зерно покоїться у ґрунті народного духу [3, с. 29]. У зв’язку з цим зміни в цивільно-правовому регулюванні певних відносин, як правило, відображають зміни в спільній правосвідомості.

Саме тому глибокі перетворення, які відбулися в суспільно-політичному житті держави в кінці XX століття, насправді являли собою результат змін свідомості суспільства. Тому й подальша глибока «реконструкція» цивільного законодавства, що супроводжувала перехід до парадигми ринкової економіки, насправді являла собою результат переосмислення суспільством напрямку розвитку, у тому числі майнових відносин, що складалися в соціумі.

У світлі зазначеного, питання житлового забезпечення населення, яке насправді являло собою перманентну проблему радянського періоду розвитку держави, набуло у відповідний історичний момент особливої актуальності. Перехід до нових моделей побудови майнових зв’язків між членами суспільства відкрив нові можливості до задоволення базових потреб населення у житлі. Нова економічна парадигма вимагала запровадження альтернативних механізмів для подолання перманентних «черг на житло».

Положення Конституції 1996 року чітко закріпило право кожної особи на житло, яке може здійснюватися шляхом будівництва власного житла, придбання житла у власність або отримання в оренду (ч.1 ст.47 Конституції України) [4, ст.47], створення умов для чого взяла на себе держава. Водночас 1.01.2004 набув чинності Цивільний кодекс України положення якого принципово по-новому врегулювали майнові відносини в країні. Трохи більше ніж три роки потому було прийнято закон «Про кооперацію», положення якого врегулювали, у тому числі відносини, що складалися у сфері житлового будівництва [5].

У подальшому прийняття нових, а також глибока переробка існуючих нормативно-правових актів забезпечила створення потужного правового фундаменту для активного розвитку ринкових відносин, у тому числі у сфері будівництва житлової нерухомості, що в цілому спрямовувалося на забезпечення житлових потреб населення.

Водночас, ніби в дисонанс з відповідною новою реальністю й нормативно окресленими тенденціями, вступили положення житлового законодавства, які продовжили відкидати «тінь» радянського підходу до упорядкування відносин, що складалися з приводу створення об’єктів нерухомого майна житлового призначення, а також володіння, користування та розпорядження ними. Йдеться, у першу чергу, про Житловий кодекс Української РСР 1983 року [6] (назву якого внаслідок дерадянізації законодавства України було змінено на «Житловий кодекс України» [7]), Примірний статут житлово-будівельного кооперативу, затверджений постановою Ради Міністрів Української РСР від 30.04.1985 [8], а також низку нормативно-правових актів, що не були скасовані або доопрацьовані з урахуванням нової економічної та юридичної реальності й зберегли чинність в їх первозданному вигляді.

Такий стан речей виступив потужним фактором введення в оману суб’єктів правореалізації та правозастосування, у тому числі суди, які в окремих випадках продовжили застосовувати радянське законодавство всупереч новим нормам цивільного права. Одним з найбільш кричущих аспектів проблеми став порядок створення та діяльності житлово-будівельних кооперативів та характер їх участі в юридичних механізмах набуття учасниками кооперативу прав на об’єкти житлового нерухомості.

До сих пір зустрічається практика застосування вітчизняними судами відповідних радянських норм, незважаючи на їх пряму неузгодженість з положеннями чинного цивільного законодавства України, що ускладнює формування уніфікованої практики у відповідних категоріях справ.

Власне ця проблема й виступає предметом розгляду в межах цього матеріалу.

Res gestae

Історія житлово-будівельної кооперації в СРСР розпочалася у 70-х роках XX століття як перший крок на шляху фрагментарного, обережного й «контрольованого» впровадження окремих капіталістичних механізмів у командно-адміністративну економіку.

При цьому важливо розуміти, що саме житлове будівництво виступило однією з перших сфер запровадження відповідних юридичних механізмів, що пояснювалося перманентно високим попитом у радянському суспільстві на об’єкти житлової нерухомості й постійним існуванням проблеми забезпечення населення житлом. І водночас не можна не враховувати економічні та юридичні умови, в яких розвивалися відповідні конструкти, адже по суті у 70-х роках ХХ століття про активне й повноцінне використання ринкових механізмів, що могло позначати відхід від командно-адміністративної економіки до ринкової, не йшлося. У зв’язку з цим відповідні нововведення мали, можна сказати, «гібридний» характер, оскільки поєднували в собі дві економічні парадигми або ж, якщо бути більш точним, являли собою «усічену» версію ринкового інструменту, адаптовану під командно-адміністративну парадигму на ранньому етапі її лібералізації.

Більше того не можна не звернути увагу й на те, що у житлово-будівельній сфері кооперація розпочалася ще до прийняття у 1988 році закону СРСР «Про кооперацію в СРСР» [9], яким було значно розширено сферу використання громадянами кооперативів як організаційно-правової форми господарювання. Тобто, у сутності, житлово-будівельна сфера виступила однією з перших нив запровадження відповідних механізмів, що, у свою чергу, визначило й більш імперативне регулювання відповідних відносин порівняно з лібералізованою «загальною» кооперацією більш пізнього періоду. І при цьому відповідні норми житлово-будівельного законодавства не зазнали пом’якшень у ході подальшої лібералізації нормативно-правової основи кооперативного руху.

Так, 28.10.1982 Радою Міністрів УРСР було прийнято постанову №515 «Про житлово-будівельну кооперацію». Постанова діяла до 1992 року, а її положення регламентували, у тому числі, питання кредитування житлово-будівельних кооперативів (п.13), встановлювали розмір ставки за користування банківським кредитом на рівні 0,5% річних (п. 14), визначали право підприємств та організацій надавати окремим категоріям працівників матеріальну допомогу для здійснення ними внесків як членами житлово-будівельних кооперативів (пп.15 та 16), встановлювали правила обслуговування будинків житлово-будівельних кооперативів житлово-експлуатаційними організаціями місцевих рад народних депутатів (пп.19—22). І при цьому важливо, що окрема увага на рівні постанови присвячувалася встановленню розмірів внесків членів житлово-будівельних кооперативів (п. 23), визначенню категорій осіб, для яких запроваджувалися пільгові ставки відсотків за кредитами на спорудження об’єктів нерухомого майна житлово-будівельної кооперації, а також запровадженню територіальних обмеження щодо організації житлово-будівельних кооперативів (п.25). При цьому саме цією постановою визначалася необхідність розробки органами державної влади Української РСР примірного статуту житлово-будівельного кооперативу після затвердження Житлового кодексу УРСР (п.24) [10].

У 1983 році було прийнято ЖК УРСР, на рівні якого окрему увагу присвячено діяльності житлово-будівельних кооперативів і особливо порядку вступу до них (стст.133—149) [6, стст.133—149], а 1985 року Радою Міністрів УРСР було затверджено «Примірний статут житлово-будівельного кооперативу», положення якого набагато ширше ніж ЖК УРСР і при цьому досить ретельно врегулювали порядок організації житлово-будівельного кооперативу, прийому громадян до членів кооперативу, особливості здійснення діяльності житлово-будівельним кооперативом, зокрема в частині володіння, користування та розпорядженнями коштами кооперативу [8].

І лише в 1988 році було прийнято закон СРСР «Про кооперацію в СРСР», в якому питанням діяльності кооперативів з так званого «задоволення житлово-побутових потреб своїх членів» присвячувалася спеціальна стаття 51 [9, ст.51]. При цьому в цілому цей закон значно ширше підійшов до регулювання відносин кооперації, адже житлово-будівельним кооперативам у ньому присвячена спеціальна увага лише на рівні однієї окремої статті, у той час як інші положення закону регламентували можливість кооперативної діяльності у набагато ширшому діапазоні сфер суспільного виробництва. Іншими словами, законом було розширено можливості використання кооперації як окремої форми господарювання, хоча при цьому діяльність житлово-будівельних кооперативів продовжила перебувати під регулюванням відповідних спеціальних нормативно-правових актів, що вже саме по собі створювало певну специфіку. Адже у цьому кроці втілювалося з одного боку прагнення більш широкого запровадження ринкових інструментів у сфері господарювання, в той час як, з іншого боку, діяльність кооперативів у житлово-будівельних сфері залишилася під регламентацією законодавства більш «раннього» періоду.

У 1991 році було прийнято закон України «Про правонаступництво України», статтею 3 якого, зокрема, визначалося, що закони Української РСР та інші акти, ухвалені Верховною Радою Української РСР, діють на території України, оскільки вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення незалежності України [11, ст.2].

Не можна не звернути увагу на особливості використання в цьому положенні терміну «оскільки», адже його вживання у відповідних юридичних та економічних реаліях не повинно було означати, що усі наступні нормативні положення не будуть суперечити законодавству Української РСР (оскільки це суперечить специфіці правотворчого процесу та принципу дії закону у часі). Ймовірно, в даному випадку йшлося все ж таки про дію радянського законодавства в частині, що не суперечить законам України. Про це ж свідчить і п.1 розд.XV «Перехідні положення» Конституції в редакції 1996 року, яким чітко зазначалося, що закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України [4, розділу XV «Перехідні положення»]. Це ж положення поглиблюється ч.2 ст.8 Конституції, згідно з якою Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй [4, ст.8]. При цьому, як ми зазначили, на рівні Конституції отримало закріплення право кожної особи на житло (ст. 47) [4, ст.8].

Нова віха розвитку законодавства, спрямованого на забезпечення потреб громадян у житлі, розпочалася на початку 2000-х років. Більше того фактично саме в період з 2003 по 2006 роки положеннями законодавства було запроваджено нову систему механізмів інвестування в житлову нерухомість, що ґрунтується на ліберальних засадах формування та розвитку ринку житлової нерухомості і яка лише з деякими «косметичними» видозмінами існує й до сьогодні. Далі важливо звернути увагу на послідовність прийняття законодавчих актів, яка демонструє порядок побудови принципово нової системи житлового законодавства на диспозитивних засадах, на відміну від «імператизованих» нормативних положень радянської доби.

Зокрема, 19 червня 2003 року було прийнято закон «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю», яким запроваджено можливість інвестування, у тому числі в житлову нерухомість посередництвом участі у фонді фінансування будівництва або фонді операцій з нерухомістю (ст.5) [12]. Трохи згодом (менше місяця по тому) 10.07.2003 прийнято закон «Про кооперацію», норми якого яскраво вирізнялися диспозитивністю порівняно з нормами ЖК УРСР та приписами Примірного статуту [5].

Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів» від 15.12.2005 №3201-IV було внесено зміни до закону «Про інвестиційну діяльність» 1991 року, якими визначено такі форми інвестування та фінансування будівництва, як участь у фонді фінансування будівництва чи фонді операцій з нерухомістю, інститутах спільного інвестування, недержавних пенсійних фондах, а також через випуск цільових облігацій (п.23) [13, п.23]. На початку 2006 року було прийнято закон «Про житловий фонд соціального призначення», спрямований на забезпечення конституційного права соціально незахищених верств населення України на отримання житла [14].

За таких обставин житлово-будівельна кооперація виступила лише однією з можливих форм набуття фізичними особами у власність нової житлової нерухомості. Зокрема, після прийняття відповідного пулу нормативно-правових актів і здійснення моніторингу реалізації пропонованих юридичних механізмів забезпечення конституційного права громадян на житло, Кабінет Міністрів у Концепції розвитку житлової кооперації та запровадження житлових будівельно-ощадних кас в Україні, схваленої розпорядженням КМУ від 17.02.2010 №243-р, зокрема констатував, що для реалізації визначеного ст. 47 Конституції права громадян використовуються такі джерела фінансування операцій з будівництва житла як: власні кошти громадян, кошти державного та місцевих бюджетів та кредити.

При цьому Концепцією визнавалося, що переважна більшість громадян не має можливості придбати житло за власні кошти. А держава та органи місцевого самоврядування також не в змозі забезпечити всіх громадян, які потребують поліпшення житлових умов, житлом за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. У зв’язку з цим основним джерелом фінансування громадянами будівництва житла у відповідний історичний період були кредити, що надавалися банками, зокрема іпотечне житлове кредитування [15].

Усі окреслені кроки чітко показують сьогодні, що на відміну від радянського економічної парадигми, яка передбачала безоплатну передачу нерухомості у власність та користування фізичним особам, зі здобуттям Україною незалежності на законодавчому рівні було започатковано новий підхід до вирішення відповідних проблем, у межах якого безоплатна передача нерухомості була лише однією з можливих форм задоволення житлових потреб громадян, однак при цьому держава взяла на себе зобов’язання повністю сприяти забезпеченню конституційного права особи на житло. У зв’язку з цим, вирішуючи проблеми діяльності житлово-будівельних кооперативів сьогодні, у тому числі й у ході визначення міри можливості застосування норм ЖК України та приписів Примірного статуту, не можна ігнорувати відповідний системний підхід законодавця в окресленій сфері, адже він проливає світло на проблеми застосування нормативних положень нового правопорядку, а також приписів радянського періоду.

Posteriores, priores contrarias abrogant

Слід визнати, що тема дії нормативно-правових актів у часі має базовий характер, у зв’язку з чим, як правило, у межах програми підготовки юристів у вищій школі вона вивчається на першому курсі юридичних вищих навчальних закладів. Однак, незважаючи на це, її значення в практиці практично неможливо переоцінити.

Навіть досвідчені судді подекуди допускають помилки при застосуванні правил визначення дії нормативно-правового акту в часі.

Незважаючи на зовнішню відносну простоту й зрозумілість, ця проблема втім не стала предметом активного розкриття на сторінках юридичних досліджень попри те, що в практиці вона може мати досить глибокий характер.

У зв’язку з цим, не дивлячись на зовнішню простоту, насправді це одна з ключових проблем правозастосування, рівень якої відповідає справам, що потрапляють у фокус особливої уваги Верховного Суду.

До того ж відповідне питання стало предметом розгляду Касаційного господарського суду, зокрема у справі №922/1987/22 (постанова КГС від 25.02.2025). Проте, розглядаючи її, Суд обмежився констатацією чинності ЖК УРСР та постанови Ради Міністрів УРСР від 30.04.1985 №186, якою затверджено Примірний статут, несуперечності їх положень чинному законодавству України, а тому обов’язкові до виконання всіма юридичними та фізичними особами, органами влади та посадовими особами, і при цьому помилковості висновків суду першої інстанції щодо застарілості зазначених нормативно-правових актів та їх невідповідності Конституції та закону «Про кооперацію» [16].

З цього приводу, у першу чергу, слід зважати на дві важливі обставини.

В якості першої виступає п.1 розд.XV «Перехідні положення» Конституції, згідно з яким «закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України» [4, п.1 розд.XV]. Тобто положення Основного Закону визначає можливість існування не лише повної, проте також і часткової суперечності законів. У такому випадку «суперечливий» нормативно-правовий акт підлягає застосуванню лише в тій частині, в якій він не суперечить Конституції, а тому відповідно й законам України, прийнятим на її виконання, в тому числі ст.47.

Другим аспектом проблеми виступає необхідність розмежування суперечності та прогалини, тобто ситуації, за якої певна частина суспільних відносин бо суспільне відношення у цілому не врегульовані положеннями нормативно-правових актів. На вирішення цієї проблеми спрямовані норми, що стосуються аналогії.

У ЦК України цьому питанню присвячена ст.8, якою, зокрема, визначено, що у випадку, «якщо цивільні відносини не врегульовані ЦК України, іншими актами цивільного законодавства або договором, вони регулюються тими правовими нормами ЦК України, інших актів цивільного законодавства, що регулюють подібні за змістом цивільні відносини (аналогія закону).

У разі неможливості використати аналогію закону для регулювання цивільних відносин вони регулюються відповідно до загальних засад цивільного законодавства (аналогія права) [17, ст. 8].

Однак це нормативно-правове положення також породжує деякі питання. У першу чергу, йдеться про зміст словосполучення «не врегульовані кодексом». Адже, як відомо, ЦК України охоплює практично усі майнові відносини, засновані на юридичній рівності й майновій самостійності їх учасників. Таке охоплення відбувається, як мінімум, посередництвом включення відповідних відносин у предмет правового регулювання ЦК України і водночас поширення на них принципів цивільного права. Якщо застосувати це правило відносно діяльності та функціонування житлово-будівельних кооперативів, то виходить, що у випадку, якщо певні аспекти суспільних відносин не врегульовані законом «Про кооперацію», застосуванню підлягають інші положення цивільного законодавства або акти саморегулювання, у тому числі й локальні акти, різновидом яких виступає статут житлово-будівельного кооперативу, що приймається засновниками останнього.

Однак у такому разі окреслюються два рівні проблеми. Адже ч.4 ст.6 ЦК України, що розкриває зміст принципу свободи договору, поширює відповідне нормативне положення також і на односторонні правочини, якими виступають, у тому числі, локальні акти, зокрема, і статути юридичних осіб.

У зв’язку із цим, залежно від того, як вирішуватиметься питання співвідношення цивільного законодавства, в тому числі спеціального законодавчого акту, яким виступає закон «Про кооперацію» з ЖК України та Примірним статутом, таким й буде вирішення питання змісту установчих документів житлово-будівельного кооперативу в сучасних умовах. Адже у випадку, якщо відповідне радянське законодавство вважатиметься таким, що не регламентує відповідні суспільні відносини, вбачається, що в частині, неохопленій імперативними положеннями оновленого цивільного законодавства України, відповідні суспільні відносини щодо створення та діяльності житлово-будівельних кооперативів можуть регламентуватися актами саморегулювання, у тому числі й локальними актами, тобто статутом відповідного кооперативу, положення якого повинні формуватися з огляду саме на нове цивільне законодавство України, а не на положення радянських нормативно-правових актів про кооперацію, в тому числі Примірного статуту. 

І в аспекті окресленого, вважаємо, слід ураховувати, що загально-дозвільний тип правового регулювання суспільних відносин, характерний цивільному праву, безпосередньо визначив ту обставину, що нормативні положення радянського періоду, які не суперечать Конституції та новим законам, можуть лише доповнювати останні в частині, неохопленій нормативними положеннями нового правового порядку. Однак саме у цій сфері «доповнення» виникає не буквальна суперечливість (суперечливість «букв законів»), а інструментальна й телеологічна або ж суперечливість «духів законів», тобто невідповідність радянських правових приписів за своїм духом духу нових цивільно-правових норм. Це особливо яскраво проявляється в тих випадках, коли цивільне право регулює певні відносини посередництвом загально-дозвільного типу правового регулювання, що втілюється у використанні на рівні відповідних норм здебільшого дозволів і який стимулює учасників майнового обороту до активного використання актів саморегулювання й самомоделювання для запровадження широкого діапазону моделей майнових відносин, у той час як радянське право «доповнює» відповідне регулювання імперативними зобов’язуючими нормами, які виглядають неадекватно економічним та юридичним реаліям, внаслідок чого одні й ті самі суспільні відносини в певній частині покриваються дозволами як засобами правового регулювання нового цивільного права й водночас позитивними зобов’язуваннями чинного права радянського періоду, у чому отримувала втілення проблема суперечності духів «старого» і «нового» правопорядків.

У сутності в окресленому випадку створюються два рівні дії нормативно-правових актів у сфері житлово-будівельної кооперації, що дозволяє більш глибоко подивитися на проблему дії закону у часі.

Зокрема, Конституція виступає Основним Законом, в узгодженні з яким повинні прийматися інші закони та нормативно-правові акти. У зв’язку з цим останні в разі не встановлення їх неконституційності, являють собою положення, що розкривають положення Конституції. Звідси виникає співвідношення, за якого у випадку вступу в суперечність нормативно-правового акту радянського періоду, дія якого продовжена в рамках незалежної правової системи України, з нормативно-правовим актом, зокрема законом або підзаконним актом нового періоду, виникає непряма суперечність припису радянського періоду Конституції, зокрема через його суперечність положенню нормативно-правового акту, який узгоджується з Конституцією і розвиває її положення і при цьому не є неконституційним. Звідси слідує, що такий конфлікт є проявом невідповідності нормативного положення радянського періоду Конституції.

У зв’язку з цим сам факт чинності радянського законодавства у сфері житлово-будівельної кооперації на сучасному етапі розвитку правової системи України і його потенційна можливість бути застосованим не визначають пріоритет такого законодавства над нормативно-правовими актами нового періоду, у тому числі законом «Про кооперацію» і навіть навпаки надає радянському законодавству факультативного значення, зокрема як засобу заповнення прогалин. Однак при цьому не можна заплющувати очі на те, що і в такій якості ЖК України, а також Примірний статут не здатні виконувати відповідну функцію в силу їх явної суперечності концепції кооперації, що отримала втілення у законі «Про кооперацію». У зв’язку з цим і сам лише факт чинності ЖК України та Примірного статуту не означає автоматично, що ці нормативно-правові акти не є застарілими й такими, що не суперечать Конституції та закону «Про кооперацію».

Таким чином, у світлі окресленого, з одного боку, виникає колізія між «духом» закону «Про кооперацію» та «буквою», у тому числі ЖК України та Примірного статуту, а з іншого — поряд із цим постає проблема колізії між актом саморегулювання, сформованим на засадах цивільного законодавства, та положеннями ЖК України та Примірного статуту, що за своїм духом не узгоджується з цивільним законодавством.

Насправді, вважаємо, що ця проблема є комплексною й проявляється саме в конфлікті духу нового й старого правопорядків.

Якщо виходити з того, що у предмет правового регулювання ЦК України включено усі особисті немайнові та майнові відносини, засновані на юридичній рівності, майновій самостійності та вільному волевиявлення їх учасників (ст.1 ЦК України) [17, ст.1], то виходить, що практично усі відносини, які мають відповідні ознаки, є цивільними й підпадають у зв’язку з цим під вплив цивільного законодавства, яке регулює їх відповідно до визначених принципів. У свою чергу, в тому разі, коли нормативно-правові акти радянського періоду, що формально не втратили чинність, регулюють відповідні відносини хоча б і більш чітко, проте всупереч духу положень чинного цивільного законодавства України, у тому числі і спеціального, до якого відноситься закон «Про кооперацію», і головне без урахування економічних та юридичних реалій розвитку конкретних правовідносин, має місце суперечність актів радянського періоду сучасним нормативним положенням.

У даному випадку не існує взаємодоповнення або гармонії законодавства. Положення радянського законодавства врегульовують відповідні відносини, що сьогодні розвиваються в зовсім нових організаційних, економічних та правових реаліях, а тому ідеться про їх застосування в ситуаціях, під які вони не проектувалися. 

Більше того навіть на рівні букви закону тут постає досить специфічна ситуація. Йдеться не стільки про неадекватність приписів Примірного статуту та ЖК України реаліям сьогодення, що проявляється у вживанні, у тому числі таких категорій, як «державні підрядники», «трудовий колектив», «банки СРСР» тощо, скільки про специфіку співвідношення відповідних нормативно-правових актів з сучасним цивільним законодавством. Тобто мова про те, що, з одного боку, Примірний статут гармонізує з ЖК України, проте, з іншого боку, разом вони вступають у суперечність із законом «Про кооперацію».

У випадку, якщо б йшлося лише про колізію приписів Примірного статуту та закону «Про кооперацію», питання вирішувалося б однозначно на користь останнього. Однак у даному разі положення Примірного статуту «прикриваються» нормами ЖК України, у зв’язку з чим проблема вирішується на рівні співвідношення кодексу та закону. І в даному випадку, застосовуючи стандартні правила, вбачається, що незважаючи на те, що співвідношенню підлягають кодифікований (проте все ж таки законодавчий) акт, а також окремий закон, тобто, по суті, два закони, застосуванню підлягають правила спеціалізації та темпоральної імплементації.

У цьому ключі ЖК України не можна вважати суто спеціалізованим нормативно-правовим актом, оскільки він регулює житлові відносини в цілому. Хоча сама ця проблема дозволяє більш глибоко поглянути на питання спеціальності нормативно-правовому акту, тобто на критерії спеціальності, зокрема, чи відносяться до них назва закону, характер регульованих ним відносин чи обсяг норм, присвячених конкретному питанню. Тим не менше закон «Про кооперацію» так само стосується питання створення та функціонування кооперативів, у тому числі житлово-будівельних. Обсяг нормативно-правового матеріалу, присвяченого відповідним питанням в обох нормативно-правових актах є приблизно однаковим, однак за принципом темпоральності закон має пріоритет. І водночас, якщо слідувати тому що ЖК України регулює житлові відносини у цілому, лише частина яких стосуються діяльності житлово-будівельних кооперативів, у той час як закон «Про кооперацію» регулює суто відносини у сфері створення та діяльності кооперативів (у тому числі житлово-будівельних) виходить, що закон навіть при спеціалізації обох нормативно-правових актів, все ж таки є lex specialis відносно ЖК України, який своєю чергою в частині житлово-будівельних кооперативів має характер lex generalis і може вважатися lex specialis в цій частині лише відносно інших нормативно-правових актів, проте не відносно закону «Про кооперацію». Аналогічним чином сьогодні Верховний Суд розглядає в якості lex specialis закон «Про оренду землі», вважаючи при цьому ЦК України lex generalis у контексті відповідних питань (див.: постанову Касаційного цивільного суду від 29.03.2024 у справі №538/378/23) [18].

Окреслене також визначає пріоритет закону «Про кооперацію» над Примірним статутом як у контексті юридичної сили, так і у контексті комплексної спеціалізації, у зв’язку з чим у випадку колізії між відповідними нормативно-правовим актами, у тому числі колізії не букв, а духів відповідних актів, застосуванню, як вбачається, підлягає саме закон.

Піднята проблема в цілому отримує чіткі прояви у контексті конкретних нормативних положень.

Antinomia 

Суперечності помічаються вже безпосередньо з базових статей ЖК України. Відповідно до чч.1 та 2 ст.137 кодексу житлово-будівельні кооперативи організовується при виконавчих комітетах місцевих рад, а також при підприємствах, установах і організаціях, і при цьому при їх організації підлягають урахуванню пропозиції трудових колективів [6, ст.137]. Це положення також міститься в абз.1 п.2 розд.1 Примірного статуту [8, п.2].

У першу чергу, сама категорія «трудові колективи» не вживається в положеннях чинного законодавства України у тому розумінні, яке воно мало в радянський період. Однак важливо, що формулювання «організація [кооперативу] при виконавчих комітетах місцевих рад, при підприємствах, установах і організаціях» чітко демонструє не адаптованість цього положення до сучасних реалій і його неактуальність сьогодні.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста тощо, а також структура створюваних структурних підрозділів у межах самоврядування територіальної громади чітко визначена положеннями гл.5 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в той час як чч.3 та 4 ст.17 цього закону чітко встановлюється, що територіальні громади можуть створювати або бути учасником господарських товариств та непідприємницьких товариств, а для забезпечення досягнення соціальних та інших результатів у визначених сферах також можуть створюватися комунальні некомерційні товариства, що діють на підставі статуту [19, гл.5, ст.17]. У зв’язку з цим житлово-будівельний кооператив не може створюватися «при органі місцевого самоврядування», він може створюватися або органом місцевого самоврядування, зокрема як юридичною особою, так (або) іншими юридичними й фізичними особами.

Створення житлово-будівельного кооперативу «при органі місцевого самоврядування» або ж «при підприємстві, установі чи організації» характеризувало певний перехідний період між командно-адміністративною та ринковою економіками, коли відповідні суб’єкти (виконавчі комітети місцевих рад, підприємства, установи та організації) повинні були, у тому числі, організовувати діяльність кооперативів і контролювати її.

До того ж сьогодні ч.1 ст.37 закону «Про кооперацію» встановлена заборона втручання органів державної влади та місцевого самоврядування, в тому числі у фінансово-господарську та іншу діяльність кооперативних організацій, крім випадків, прямо передбачених законом [5, ст.37]. Відповідне положення слід, у тому числі осмислювати в аспекті організаційної та майнової самостійності кооперативу як окремої організаційно-правової форми господарювання. У той час як ст. 138 ЖК України прямо передбачено здійснення контролю виконавчого комітетів місцевих рад за діяльністю житлово-будівельних кооперативів [6, ст.138], що в сучасних умовах слід розглядати як корупційний ризик.

Частина 6 ст.137 ЖК України, зокрема, передбачає вступ фізичної особи до існуючого житлово-будівельного кооперативу після затвердження виконавчим комітетом районної, міської, районної в місті ради рішення загальних зборів членів кооперативу про прийом нового члена до кооперативу [6, ст.137], що ніби «гармонізує» зі ст.11 закону «Про кооперацію», частиною другою якого визначається прийняття нового члена до кооперативу за рішенням правління чи голови кооперативу, що підлягає затвердженню загальними зборами кооперативу [5, ст.11]. Однак не можна проігнорувати те, що законом взагалі не передбачено участі органу місцевого самоврядуванні в процесі прийняття до кооперативу нового члена. У зв’язку з цим це приклад ситуації, коли закон виключив відповідну необхідність, проігнорувавши її, проте вона ніби «доповнює» положення закону, хоча насправді суперечить духу останнього.

Також ч.1 ст.133 ЖК України встановлюється право на вступ до житлово-будівельного кооперативу громадян, які потребують поліпшення житлових умов. При цьому такі громадяни повинні перебувати на відповідному обліку (ст.134) і постійно проживати у відповідному населеному пункті (ст.135). І при цьому особи, які вже перебувають на обліку, вступають до житлово-будівельного кооперативу в порядку черговості (ст.136) [6, ст.133]. При чому Примірним статутом також визначається, що мінімальна кількість осіб для організації житлово-будівельного кооперативу повинна становити не менше 5 чоловік віком від 18 до 30 років (абз.2 п.3, п.7) [8].

Однак наведене, безумовно дискримінаційне положення, безпосередньо не узгоджується з чч.2 та 5 ст.7, а також ст.10 закону «Про кооперацію», які визначають можливість створення кооперативу не лише фізичними, проте також і юридичними особами, й встановлюють мінімальний віковий ценз для фізичних осіб при організації кооперативу на рівні 16 років (а не 18 як Примірним статутом) й визначають мінімальну кількість осіб на рівні трьох (на відміну від 5, встановлених Примірним статутом) [5, стст.7 та 10]. При цьому в законі «Про кооперацію» взагалі нічого не вказано про можливість участі в кооперативі лише осіб, які потребують поліпшення житлових умов, і не встановлюються вікові обмеження участі в кооперативі.

Частинами 3, 4 та 5 ст.137 ЖК України передбачена необхідність урахування при створенні житлово-будівельного кооперативу, у тому числі примірного статуту житлово-будівельного кооперативу, який затверджується Кабінетом Міністрів України [6, ст.137], проте наразі чинним залишається Примірний статут, затверджений Кабінетом Міністрів УРСР. Питання ототожнення обох органів державної влади або ж правонаступництва Кабінету Міністрів України за Кабінетом Міністрів УРСР залишається відкритим, що також у цілому ставить вже питання про відповідність чинного Примірного статуту зазначеному положенню ЖК України і взагалі про можливості застосування його положень в умовах практики.

Положення абз.2 та 3 п.5 Примірного статуту [8, п. 5] вступають у пряму суперечність з вимогами ч.4 ст.6 та ст.9 закону «Про кооперацію» [5, ст.9], а також ч.4 ст.87 ЦК України [17, ст. 87], якими передбачається необхідність здійснення державної реєстрації кооперативу як юридичної особи, а в якості моменту його виникнення визначено його реєстрацію, а не реєстрацію установчих документів як це встановлено зазначеним приписом нормативно-правового акту радянського періоду.

Також, наприклад, в сучасних умовах досить дивно виглядає вимога здійснення проектування та будівництва кооперативних житлових будинків на замовлення виконавчого комітету (п.13 Примірного статуту) [8, п.13], що також створює безпосередній корупційний ризик.

Окреслене демонструє лише найбільш очевидні випадки колізійного регулювання відносин у сфері організації та діяльності житлово-будівельних кооперативів. Більш прискіпливий аналіз положень відповідних нормативно-правових актів показує, що таких випадків набагато більше.

У цілому ж, як зазначалося раніше, положення Примірного статуту переважно гармонізують з приписами ЖК України і навіть значно розширюють їх. Проте у сукупності вони вступають у чітку суперечність із законом «Про кооперацію», а також низкою інших нормативно-правових положень сучасного правопорядку України, що підтверджує висловлену В.І. Борисовою та В.П. Янишеним позицію згідно з якою створення сьогодні житлово-будівельних кооперативів на підставі норм ЖК УРСР та Примірного статуту є неможливим [20, с.16].

Окреслені приклади, вважаємо, досить чітко й однозначно показують не просто «дисгармонію», а безпосередню суперечність і конфлікт між радянським законодавством у сфері житлово-будівельної кооперації, зокрема положеннями ЖК України та Примірного статуту, з одного боку, та сучасним цивільним законодавством, у тому числі законом «Про кооперацію» — з іншого.

Лише в окремих епізодичних випадках і лише керуючись буквою закону можна побачити певне «взаємодоповнення» відповідних норм. Однак навіть в такому разі на рівні термінології, мети правового регулювання, і безпосередньо регульованої правової ситуації, на яку спрямовувалися відповідні акти в момент їх прийняття, чітко демонструється суперечливість відповідних положень радянського законодавства нормам сучасного цивільного права. В інших випадках демонструється чітка суперечливість, у тому числі на рівні букви закону, не кажучи вже про дух, який взагалі не відповідає сучасним економічним реаліям.

Якщо подивитися на цю проблему системно, тобто визначити положення ЖК України та Примірного статуту як одну систему норм і водночас положення ЦК України, закону «Про кооперацію» і навіть вже не діючого сьогодні Господарського кодексу України як іншу, стає чітко зрозумілою різна телеологія та інструменталістика відповідних актів, детерміновані, у тому числі, обставинами, у яких здійснювалося правове регулювання, а тому окреслені вище випадки «гармонії» є не більше ніж відсутністю явної буквальної суперечності відповідних норм, коли нове цивільне законодавство України не врегулювало певні аспекти суспільних відносин, у тому числі, залишивши учасникам цивільного борту більш широкі можливості використати інструменти саморегулювання для упорядкування відповідних суспільних зв’язків, які водночас нівелюються імперативними нормами ЖК УРСР та Примірного статуту.

У результаті цього суб’єкти правозастосування хибно вважають, що відповідна сфера, насправді залишена для упорядкування відповідних відносин власне учасниками майнового обороту, повинна бути заповнена більш імперативними зобов’язуючими нормами діючого радянського законодавства, незважаючи на природну різницю в правовому регулюванні здійснюваного обома системами норм. 

В умовах практики правозастосування це виступає потужним фактором не лише для неоднорідного застосування нормативних положень відповідного законодавства, і у тому числі застосування норм, які не повинні застосовуватись до відповідних ситуацій, проте також і для спричинення супутніх юридичних наслідків, пов’язаних, наприклад, з оскарженням органами прокуратури рішень органів місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок в оренду фізичним особам для організації житлово-будівельних кооперативів, яскравим прикладом чого виступає у тому числі справа № 922/1987/22, що розглядалася у тому числі Касаційним господарським судом (див. постанову КГС від 25.02.2025) [16].

Всупереч ст.22 закону «Про кооперацію», яка визначає право кооперативу на отримання ділянки в оренду для здійснення житлового будівництва [5, ст.22], ч.5 ст.60 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [19, ст.60] та ч.1 ст.317 ЦК України [17, ст.60], посилаючись на положення ЖК України та Примірного статуту, органи прокуратури домагаються в окремих випадках скасування через суд рішень органів місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок в оренду або у власність, на підставі ст.41 Земельного кодексу України, для організації житлово-будівельних кооперативів в умовах неможливості застосування відповідних нормативних положень радянського періоду.

Висновки

Викладене вище створює умови для кількох висновків.

1. У радянський період житлово-будівельна сфера виступила однією з перших, в якій у 70-х роках XX століття почала впроваджуватися форма кооперації у її «перехідній» формі, яка поєднувала окремі елементи ринкового підходу з яскраво вираженим командно-адміністративним забарвленням. У сутності йшлося про контрольоване впровадження відповідних ринкових інструментів у межах традиційно планової економіки.

2. У 80-х роках XX століття було закладено нову нормативно-правову базу для більш широкого використання кооперації як форми господарювання в широкому діапазоні сфер суспільного виробництва й водночас на більш ліберальних засадах. Внаслідок цього відбулося певне зміщення акцентів з командно-адміністративного до ринкового підходу. Однак при цьому у сфері житлово-будівельної кооперації продовжили діяти нормативно-правові акти, основним засобом правового регулювання у межах яких виступили позитивні зобов’язування, тобто які встановлювали чіткі моделі поведінки учасників коопераційної взаємодії, звужуючи можливість використання інструментів саморегулювання для упорядкування відносин, що складалися між ними. Зокрема, положення ЖК УРСР та Примірного статуту висувають чіткі й навіть дискримінаційні в сучасному розумінні вимоги до засновників та членів кооперативу (місце проживання, стаж роботи, вік, у тому числі, граничний), а також передбачають організацію кооперативів при виконавчих комітетах місцевих рад, підприємствах, установах і організаціях і під контролем останніх.

3. Зміна економічної парадигми, що відбулася у 90-х роках ХХ століття і отримала закріплення, у тому числі, на рівні Основного Закону, передбачала більш широке використання засобів саморегулювання для задоволення потреб населення в житлі. Внаслідок цього у період з 2003 до 2006 року Верховною Радою приймаються закони «Про фінансово-кредитні механізми й управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів» (яким вносяться зміни до закону «Про інвестиційну діяльність»), «Про житловий фонд соціального призначення» та інші, спрямовані на досягнення зазначеної мети. Більше того в 2003 році приймається чинний і до сьогодні закон «Про кооперацію», норми якого в узгодженні з диспозитивними тенденціями правового регулювання відносин у житлово-будівельній сфері більш м’яко та ліберально врегулювали порядок створення та діяльності кооперативів, у тому числі житлово-будівельних.

4. З метою мінімізації загрози виникнення можливих прогалин у регулюванні відносин щодо створення та діяльності житлово-будівельних кооперативів законодавець зберіг чинність ЖК УРСР та Примірного статуту, проте такий крок призвів до створення de facto конфліктного регулювання відповідних відносин.

З одного боку, посередництвом закону «Про кооперацію» держава стимулювала використання глибоко модифікованої і значно лібералізованої (порівняно з радянською моделлю) форми кооперації, у тому числі в житлово-будівельній сфері, проте, з іншого боку, збереження чинності ЖК УРСР та Примірного статуту, для яких характерне імперативне й чітке регулювання відповідних відносин (що досягається зобов’язувальним і обмежувальним впливом на їх учасників) породило закономірний конфлікт «духів» і «букв» радянського житлово-будівельного та нового цивільного законодавства. Положення ЖК УРСР та Примірного статуту повсюдно вступають у суперечність з положеннями закону «Про кооперативи», починаючи від дискримінаційних вимог до засновників кооперативу і завершуючи контролем за ними органами місцевого самоврядування (конфлікт «букв» закону). У тих же епізодичних випадках, коли пряму колізію на рівні букви закону побачити складно, існує очевидний конфлікт на рівні духу відповідних нормативних актів, за якого радянське законодавство практично повністю нівелює диспозитивні основи регулювання відносин нормами закону «Про кооперацію».

Аналіз положень ЖК України та Примірного статуту в частині організації та діяльності житлово-будівельних кооперативів однозначно демонструють неактуальність і навіть повну неадекватність їх положень сучасним вимогам, що простежується не просто у вживанні термінології та понять, що не характерні сучасній правовій системі України і які стосуються неіснуючих нині юридичних феноменів та конструкцій, а у меті регулювання відповідних відносин, яку не переслідують сучасні акти, інструментах правового регулювання, що у відповідній концентрації не використовуються сучасним механізмом цивільно-правового регулювання суспільних відносин, і обставинах розвитку відповідних відносин, значна частина яких сьогодні просто не може мати місце у зв’язку з іншою економічною та юридичною реальністю.

5. Застосування традиційних прийомів визначення порядку дії нормативно-правових актів у часі при їх більш ретельному методичному опрацюванні дозволяє сьогодні навіть у відповідних умовах вирішувати відносно складні юридичні питання заснування та діяльності житлово-будівельних кооперативів в Україні. Однак, тим не менше, це вимагає від суб’єктів правозастосування, в тому числі від суду, по-перше, володіння відповідними прийомами застосування законів в умовах зазначених правил, а, по-друге, ретельного й більш глибокого аналізу правової ситуації, в якій застосовуються відповідні положення, а також проведення комплексного співвідношення між положеннями нормативно-правових актів, які підлягають застосуванню у конкретній ситуації.

Окреслена раніше суперечливість не тільки «букв» закону, але в окремих випадків також і «духу» відповідних нормативно-правових актів робить недостатнім саму лише констатацію чинності ЖК України та Примірного статуту для вирішення нагальних проблем правозастосування, а вимагає від суду визначення конкретних точок суперечності, а тому й застосування широкого діапазону правових засобів для встановлення того, які конкретно положення чинного цивільного законодавства України підлягають застосуванню в умовах відповідного конфлікту та які приписи чинного радянського законодавства не підлягають застосуванню й чому саме. 

Список використаних джерел

1. Васильєв В. Еволюція правових засобів саморегулювання майнових цивільних відносин. Юридичний вісник. 2019. №4. С. 142–148.

2. Ковальчук О. Значення історичної школи праворозуміння в збагаченні системи цінностей права. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Серія «Юридичні науки». 2011. № 87. С. 55–58.

3. Аракелян Г. А., Терзі О. С. Формування історичної шкоди права. Наука. Релігія. Суспільство. 2012. № 3. С. 28–31.

4. Конституція України: станом на 20.11.2025 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. ст. 141 (зі змінами).

5. Про кооперацію: Закон України від 10.07.2003 р. № 1087-IV. Відомості Верховної Ради України. 2004. № 5. ст. 35 (зі змінами).

6. Житловий кодекс України: Закон Української РСР від 30.06.1983 р. № 5464-Х. Відомості Верховної Ради УРСР. 1983. № 28. Ст. 573 (назва Кодексу у редакції від Закону № 2215-IX від 21.04.2022).

7. Про дерадянізацію законодавства України: Закон України від 21.04.2022 р. № 2215-ІХ. Офіційний вісник України. 2022. № 39. Ст. 2068.

8. Примірний статут житлово-будівельного кооперативу: затверджений постановою Ради Міністрів УРСР від 30.04.1985 р. № 186 (дата звернення: 10.09.2025).

9. Про кооперацію в СРСР: Закон СРСР від 26.05.1988 р. № 8998-ХІ (дата звернення: 10.11.2025).

10. Про житлово-будівельну кооперацію: постанова Ради Міністрів Української РСР від 28.10.1982 р. № 515 (дата звернення: 10.11.2025).

11. Про правонаступництво України: Закон України від 12.09.1991 р. № 1543-ХІІ. Відомості Верховної Ради України. 1991. № 46. Ст. 617 (із змінами).

12. Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю: Закон України від 19.06.2003 р. № 978-IV. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 52. Ст. 377.

13. Про внесення змін до деяких законодавчих актів: Закон України від 15.12.2005 р. № 3201-IV. Відомості Верховної Ради України. 2006. № 13. Ст. 110.

14. Про житловий фонд соціального призначення: Закон України від 12.01.2006 р. № 3334-IV. Відомості Верховної Ради України. 2006. № 19–20. Ст. 159.

15. Про схвалення Концепції розвитку житлової кооперації та запровадження житлових будівельно-ощадних кас в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. № 243-р. Офіційний вісник України. 2010. № 13. Ст. 638.

16. Постанова Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 25.02.2025 р., судова справа № 922/1987/22 (дата звернення: 21.10.2025).

17. Цивільний кодекс України: Закон України від 16.01.2003 р. № 435-IV. Відомості Верховної Ради України. 2003. №№ 40–44. Ст. 356 (із змінами).

18. Постанова Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 29.03.2024 р., судова справа № 538/378/23 (дата звернення: 25.08.2025).

19. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170 (із змінами).

20. Борисова В. І., Янишен В. П. Житлово-будівельні кооперативи: минуле та сучасність. Актуальні проблеми приватного права: матер. наук.-практ. конф., присвяч. 94-й річниці з дня народження В. П. Маслова (Харків, 19 лют. 2016 р.). Харків, 2016. С. 12–16.

Закон і Бізнес