Голова комітету НААУ з питань верховенства права М. Ставнійчук:

«Такі формулювання створюють умови для ймовірного й можливого тиску на судові органи»

Згідно з Конституцією права і свободи людини та громадянина можуть бути обмежені в певних випадках, але виключно на підставі закону. Водночас, як неодноразово підкреслював Європейський суд з прав людини, закон має відповідати критеріям якості, передбачуваності та прогнозованості. Чи відповідає їм закон «Про санкції»? Це запитання «ЗіБ» адресував голові комітету Національної асоціації адвокатів України з питань верховенства права, членові Венеціанської комісії від України (2009—2014 рр.), к.ю.н., заслуженому юристові України Марині СТАВНІЙЧУК.

«Закон «Про санкції» в його теперішньому вигляді створює можливості для зловживання повноваженнями»

— Марино Іванівно, з погляду на критерій якості чи дозволяє особі закон «Про санкції» спрогнозувати, чи не потрапить вона під обмеження внаслідок тих або інших дій? І чи буде достатньо Верховному Суду цього закону, аби вирішити спір щодо застосування санкцій?

— Відповідаючи на ваше достатньо складне запитання, дозволю собі зауважити: ст.64 Конституції встановлює, що конституційні права і свободи людини та громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією, а не лише законом. Це загальний конституційний порядок, що властивий конституційному ладові в Україні. Він відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, цілій низці інших міжнародних стандартів, закріплених у міжнародних договорах, актах органів Ради Європи, ЄС як нормах м’якого права. Таким чином, у нашій державі запроваджено найважливіший для правової системи конституційний рівень захисту прав і свобод людини.

Зауважу також, що закон «Про санкції» був ухвалений у листопаді 2017 року, у 2018—2020 рр. до нього були внесені певні зміни. Звичайно, його ухвалення мало як політичне, так і правове значення. Дух і буква, а також мета цього закону, як на мене, прямо проглядаються в його преамбулі та ст.1. Виходячи з положень Конституції, Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил, ідеться про потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні й потенційні загрози національним інтересам і безпеці, включно з ворожими діями, збройним нападом інших держав чи недержавних утворень, заподіянням шкоди життю та здоров’ю населення, захопленням заручників, експропріацією власності держави, фізичних та юридичних осіб, завданням майнових втрат і створенням перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами належних їм прав і свобод.

У ч.2 ст.1 закону, яка має назву «Суверенне право України на захист», зокрема, встановлено коло осіб, щодо яких можуть застосовуватися санкції з боку України.

Я навмисно детально цитую положення закону, щоб одразу продемонструвати, що його дух і буква мають абсолютно незбалансований між собою характер! Не відповідають критеріям «юридичної визначеності» (legal certainty), тобто не йдеться про передбачуваність, прогнозованість і послідовність у розумінні та застосуванні закону. Його норми не є однозначно зрозумілими та точними.

Крім того, у цьому законі, наприклад, прихований занадто значний обсяг дискреційних повноважень посадовців, які входять до складу РНБО. Усе це разом дає підстави стверджувати, що закон «Про санкції» в його теперішньому вигляді створює можливості для зловживання повноваженнями тими посадовими особами, які ухвалюють рішення про санкції, забезпечують їх виконання, а також здійснюють контроль за виконанням ухвалених рішень. Більше того, такі формулювання положень закону в подальшому створюють умови для ймовірного й можливого тиску на судові органи в Україні.

«За таких умов не можна стверджувати, що будь-хто в нашій державі не потрапить під санкції»

— Але ж представники влади стверджують, що санкції — це єдиний ефективний механізм захисту національної безпеки.

— Загальновідомо, що санкції — це міжнародно-правовий механізм політичного характеру. Вони застосовуються державами в міжнародній площині, коли іншого способу боротьби зі шкодою національній безпеці й обороні не існує або вони мають у міжнародному праві складні та тривалі механізми, що не гарантують миттєвого тут і зараз захисту національної безпеки. До речі, про такий дух цього закону йшлося при його ухваленні.

Не треба забувати, що в законі «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», базовому для сфери політики та права в державі, ідеться про застосування міжнародних санкцій разом з контрзаходами та заходами дипломатичного захисту відповідно до міжнародного права у випадках міжнародних протиправних діянь, які завдають шкоди Україні, її громадянам і юридичним особам.

Нагадаю також, що цей закон ухвалювався настільки недбало, що навіть до спеціального закону «Про Раду національної безпеки і оборони України», який регулює питання цього ключового органу при застосуванні санкцій, не внесені відповідні зміни та доповнення. Це також, як на мене, є правовим нонсенсом.

Однак за два останні місяці РНБО ухвалено 5 рішень, що затверджені відповідними указами Президента, який і надалі анонсує у своїх публічних роликах так звані чорні п’ятниці по-українськи. Тобто координаційний відповідно до ст.107 Конституції орган з питань національної безпеки та оборони намагається підмінити собою на власний розсуд інституційну неспроможність державних органів, якими керують члени РНБО згідно з Основним та іншими законами України.

Усі ці рішення стосуються й українських юридичних осіб та громадян. Причому, як стверджують фахівці, до прикладу, в інформаційній, кримінальній сферах, у митній справі — дуже вибіркові й неаргументовані. Тобто припускаю, що ми спостерігаємо за свавіллям, нерівністю громадян перед законом, суперечливістю та неаргументованістю рішень влади, порушенням конституційних прав.

При цьому ми всі свідомі того, що в умовах дійсно складної гібридної війни в усіх сферах публічної влади державі потрібно захистити свою внутрішню та зовнішню національну безпеку. І Президент у цьому сенсі має недосконалий механізм.

— Однак до 2021 року в тих самих умовах якось удавалося протидіяти зовнішнім загрозам. Зокрема, застосовуючи традиційні матеріальні та процесуальні норми.

— Утім, влада не поспішає застосовувати наявні механізми притягнення до відповідальності, які встановила держава на рівні законів, при скоєнні тих чи інших кримінальних правопорушень. Така собі формула «підтримати внесені Службою безпеки пропозиції щодо застосування персональних санкцій, економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» сьогодні замінила собою інституційну неспроможність, до прикладу, правоохоронних органів та судів. Але ця ж влада звітує, наприклад, про успішні реформи в МВС, прокуратурі в нинішній період.

За таких умов не можна стверджувати, що будь-хто в нашій державі не потрапить під санкції без жодного права на презумпцію невинуватості, на професійну правничу допомогу при ухваленні рішення, зрештою, без гарантії того, що вину буде доведено в законному порядку. Натомість це все — механізми захисту прав людини, гарантовані у відповідний спосіб правового регулювання. Ці права не можуть бути скасовані.

— Тобто можна говорити про те, що цей закон суперечить конституційним гарантіям у сфері прав людини?

— Як на мене, він мав би пройти процедури конституційного контролю. Однак унаслідок свідомо спровокованої конституційної кризи від жовтня минулого року Конституційний Суд практично паралізовано. І ситуація в цій сфері лише погіршується.

— Ви маєте на увазі скасування указів про призначення суддями КС?

— Так. Адже з урахуванням одного з останніх рішень РНБО Президентом у не передбачений Конституцією, законом «Про Конституційний Суд України» спосіб, фактично всупереч їм було скасовано укази про призначення двох суддів КС.

Влада вважає, що звільнила цих суддів, не допускає навіть до приміщення КС, а інші судді мають і, очевидно, будуть боятися, що з ними станеться те саме. Отже, КС не працює на підставі, у межах принципів, що визначені Конституцією та законами.

«Не виключаю, що було бажання за цією юридичною невизначеністю приховати майбутнє політико-правове свавілля»

— Чи є в Конституції норма, яка б визначала пріоритет національної безпеки порівняно з усіма іншими принципами, з верховенством права включно? Чи в даному випадку достатньо ст.6 закону «Про санкції», яка говорить, що всі інші нормативно-правові акти діють у частині, яка йому не суперечить?

— У відповіді на ваше перше запитання я наголосила на важливості критеріїв, які характеризують наявність чи відсутність верховенства права в державі. Узагальнюючи, скажу, що обидві доповіді Венеціанської комісії — про верховенство права і про його критерії — стверджують: аби досягти довіри до влади, до владних рішень, до судової системи, держава зобов’язана дотримуватися цих та інших критеріїв як при формуванні законодавства, так і в правозастосовній практиці, а також при ухваленні судових рішень. Звернімо увагу на те, що кілька десятків рішень ЄСПЛ прямо стосуються вже сформованої практики щодо визначення відповідних критеріїв верховенства права та необхідності їх дотримання в правозастосовній та судовій практиці.

Законом про санкції порушено ці загальні підходи до верховенства права. Недбало виписані також положення ст.6 закону. Таке враження, що в законодавця вже не було терпіння ретельно й уважно оперувати законодавчою технікою, щоб дати чітке та однозначне розуміння того, що таке «санкції», яке виключне коло осіб має підпадати під їх дію, які сфери публічного владарювання або суспільного буття підпадають під цей закон тощо.

Не виключаю, що, навпаки, було бажання за цією юридичною невизначеністю приховати майбутнє політико-правове свавілля, що суперечить здоровому глузду, фактичній та правовій аргументованості, справедливості владних рішень.

— Закон «Про санкції», напевне, є загальним. А спеціальними є акти, що регулюють конкретні правовідносини, які виникають унаслідок накладання обмежень. Але якщо взяти, наприклад, закон «Про телебачення та радіомовлення», то в ньому відсутня згадка про Президента чи РНБО як регулятора цих правовідносин.

— Якщо ви питаєте про конкуренцію загальних і спеціальних норм, то наша правова культура й система діють таким чином, що завжди має перевагу спеціальна норма. Якщо йдеться про вимкнення трьох каналів, то перевагу мають, наприклад, механізми законів «Про телебачення і радіомовлення», «Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення», «Про інформацію» тощо.

Стаття 6 закону «Про санкції» за своїм змістом фактично є нікчемною, однак вона діє. І її інтерпретацій через правову невизначеність може бути безліч. Недосконалість, незавершеність, загальність цієї та інших статей закону відкривають можливості для свавілля тих, хто цей закон застосовує. Адже він фактично не відповідає правовому порядку держави та хибує правовим цинізмом, тобто на догоду певним політичним завданням порушуються принципи права, правовий порядок держави.

І дуже складно в наших умовах розрізнити суть цього політичного моменту: пов’язана вона з національною безпекою чи, навпаки, з перерозподілом сфер впливу або падінням рейтингу Президента. Довіри немає! А отже, і легітимності владних рішень.

До прикладу, у новому законі «Про боротьбу з тероризмом» дано визначення важливим, ключовим, як на мене, термінам «тероризм», «терористична діяльність». Отже, тероризм — це суспільно небезпечна діяльність, яка полягає у свідомому, цілеспрямованому застосуванні насильства шляхом захоплення заручників, підпалів, убивств, тортур, залякування населення та органів влади або вчинення інших посягань на життя чи здоров’я ні в чому не винних людей або погрози скоєння злочинних дій з метою досягнення злочинних цілей.

Цей підхід є визначальним, у тому числі й для закону «Про санкції». Адже в ч.2 ст.1, п.1 ч.1 ст.3 цього закону передбачено, що санкції застосовуються до суб’єктів, які ведуть терористичну діяльність або сприяють їй.

Кожному фахівцю зрозуміло, що в інших сенсах, окрім визначених спеціальним законом «Про боротьбу з тероризмом», поняття тероризму, терористичної діяльності розглядати не можна. Проте РНБО і його члени підводять під ці поняття зовсім інше, не передбачене законодавством розуміння цього правового явища, поширюючи тероризм на інформаційну галузь, митну, міжнародно-правову сфери та ін.

«У разі таких підходів санкції можна вже зараз застосувати до членів Уряду, парламентарів, Президента»

— Серед підстав для застосування санкцій є й така: «дії… інших суб’єктів, які… порушують права і свободи людини і громадянина». Оскільки закон, як казав один колишній Генеральний прокурор, один для всіх, то може державний орган застосовувати його вибірково, стосовно певних осіб, чи він зобов’язаний (можливо, через позов до суду) на підставі встановлених судовим рішенням фактів застосувати санкції до кожного, хто порушує права та свободи українців?

— Проаналізувавши положення, наприклад, стст.2, 3 закону «Про санкції», звернімо увагу на лінгвістичний виклад їх положень, які не просто різняться, а перебувають у прямій нормативній суперечності. Адже в ст.2 закону йдеться, зокрема, про суб’єктів, які ведуть терористичну діяльність, тобто має бути встановлений та доведений доконаний юридичний факт ведення терористичної діяльності саме відповідним суб’єктом. Список закритий.

Однак далі, у ст.3, де йдеться про підстави та принципи застосування санкцій, уже маємо розширений до нескінченності перелік дій та тих, хто сприяє терористичній діяльності та/або порушує права і свободи людини та громадянина, інтереси суспільства й держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових утрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Скажу відверто: у разі таких підходів санкції можна вже зараз застосувати до членів Уряду, парламентарів, Президента. Наприклад, за ухвалення рішень у соціально-економічній сфері всупереч ст.3 Конституції, де йдеться про людини, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку. Візьміть тарифну політику, сферу трудових відносин, охорони здоров’я, боротьби з епідеміями, екологічну сферу та навіть питання реформи децентралізації тощо. Усюди є кричущі порушення прав і свобод людини в сучасних умовах. Природних, фундаментальних прав, установлених Конституцією.

Скажу наостанок, що влада, у державі якої не панує право, його верховенство, — приречена. І тут питання тільки часу.