У мутному колодязі методик

Притягнення до відповідальності за самовільне використання підземних вод грунтується на віртуальних збитках

Здавалося б, у сфері захисту навколишнього природного середовища немає жодних проблем: усе врегульовано численними законами та іншими нормативними актами. Водночас у питанні щодо самовільного підняття підземних артезіанських вод комунальними підприємствами, що забезпечують водопостачання сільських населених пунктів, є нюанси, які викликають здивування й деякий сумнів у дотриманні принципу верховенства права в цих правовідносинах.

Як розраховуються збитки?

Як відомо, в Україні забір води з водних об’єктів, яким є і підземний водоносний горизонт, із застосуванням споруд або технічних пристроїв називається спеціальним водокористуванням. Воно здійснюється на підставі дозволу, що видається уповноваженим органом у порядку, який затверджується Кабінетом Міністрів. Строк водокористування встановлюється органами, які видали дозвіл, і може бути двох видів — короткостроковим (до 3 років) або довгостроковим (від 3 до 25 років), з можливістю подовження на період, що не перевищує короткострокового або довгострокового водокористування.

Забір води з підземного водоносного горизонту без дозволу або в разі закінчення строку дії дозволу на водокористування вважається самовільним і таким, що тягне за собою різні види юридичної відповідальності, включаючи цивільно-правову та кримінально-правову.

Сучасна судова практика є однаковою та складається таким чином, що особи, які здійснили самовільний забір води з підземного водоносного горизонту, компенсують державі шкоду, котра розраховується за формулою:

Зсам = 100 х W х Тар,

де Зсам —розмір збитків, завданих самовільним водокористуванням, грн.;

W — об’єм води, використаної самовільно або з порушенням умов водокористування, встановлених у дозволі на спеціальне водокористування, м³;

Тар — розмір збору за спеціальне водокористування, грн./м³, що діє в регіоні на момент виявлення порушення.

Для комунальних підприємств-правопорушників розмір цивільно-правової відповідальності зменшується до 30% від отриманої суми.

Ця формула передбачена Методикою розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженою наказом Мінприроди від 20.07.2009 №389 (зареєстрований у Мін’юсті 14.08.2009 за №767/16783).

Як свідчить практика, господарські суди стягують із підприємств у дохід держави завдані природі збитки, розмір шкоди розраховується за вказаною формулою.

Рішеннями судів у кримінальних справах керівникам таких підприємств призначаються різні види покарань. З керманичів або з підприємств стягуються збитки, завдані державі внаслідок злочинів, передбачених стст.367 та 240 Кримінального кодексу. Мали місце випадки засудження за цими статтями голів сільських рад, на території яких добувалися підземні води як із шахтних криниць, так і способом централізованого водопо­стачання.

Водночас сільські ради в деяких справах указують, що шкоди інтересам місцевої громади не завдано, а навпаки, забезпечено безперервне водопо­стачання. Отже, фактично зроблено добру справу для людей. Однак обвинувачені особи, як правило, повністю визнають свою вину й не оскаржують сум, що стягують з них на задоволення цивільного позову.

Стягнення зі стократним перевищенням

Які ж проблеми є в цих відносинах?

Насамперед викликає сумніви законність розрахунку розміру цивільно-правової відповідальності на підставі методики.

Методика містить у формулі число 100, яке не має правового обгрунтування, але застосовується для збільшення вартості самовільно спожитих водних ресурсів, що тягне за собою юридичну відповідальність особи. Тобто встановлює принцип кратності для цивільно-правової відповідальності за збитки, завдані порушенням водного законодавства.

Але яким законодавством передбачено цивільно-правову відповідальність за збитки взагалі? Чи мають міністерства та відомства пов­новаження встановлювати розмір цивільно-правової відповідальності для учасників цивільних відносин за збитки, збільшувати або зменшувати їх розмір?

Пунктом 22 ст.92 Конституції встановлюється, що засади цивільно-правової відповідальності визначаються виключно законами України.

Частиною 2 ст.22 Цивільного кодексу передбачено, що збитками є:

• втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);

• доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Із цього прямо випливає, що компенсація збитків (шкоди) в більшому або меншому розмірах (як виняток із загального правила) має встановлюватися лише законом.

Статтею 69 закону «Про охорону навколишнього природного середо­вища» визначено підстави стягнення збитків у повному обсязі без застосування зниження розміру стягнення. Отже, має діяти загальне правило про відшкодування розміру у реальних збитків. Винятку із цього правила не встановлено.

Таким чином, міністерство не має права застосувати кратність компенсації шкоди (збитків) порівняно з їх реальною величиною. Використання коефіцієнта 100, яким кратно збільшується відповідальність відносно розміру реальної шкоди, а також коефіцієнта 0.3, яким зменшується розмір реальної шкоди для комунальних підприємств, не відповідає вимогам законів України.

За таких обставин методика порушує правовий порядок, визначений ст.19 Конституції.

Самовільна нормотворчість

А чи має право міністерство затверджувати методику?

Так, ч.6 ст.225 Господарського кодексу передбачено, що розробка методик визначення розміру збитків у сферах господарювання здійснюється Кабміном.

Такі методики повинні видаватись у формі постанов, оскільки відповідно до ст.50 закону «Про Кабінет Міністрів України» акти Уряду видаються на основі та на виконання Конституції та законів України у формі обов’язкових для виконання постанов і розпоряджень. Акти нормативного характеру видаються тільки у формі постанов.

Згідно з ст.51 закону про Кабмін міністерство як центральний орган виконавчої влади має право ініціювати підготовку та прийняття урядових актів. Очевидно, до компетенції Мінприроди належить ініціювання та підготовка проекту акта Кабміну. При цьому Уряду не надано право делегувати свої повноваження щодо видання актів певним міністерствам.

Отже, наказ Мінприроди №389 прийнятий з перевищенням повноважень. А методика, затверджена ним, є актом, який прийнято з порушенням закону.

Мінприроди, обгрунтовуючи свої повноваження, посилається на ст.111 Водного кодексу та ст.68 закону «Про охорону навколишнього природного середовища», в яких указано, що підприємства, установи, організації зобов’язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушень водного законодавства, та  відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, установлених законодавством України. Й, оскільки наказ міністерства охоплюється поняттям «законодавство», Мінприроди вважає, що має право визначати розмір відшкодування. Цю позицію залишимо без коментарів.

Наприклад, відповідно до абзаців 5, 6 п.7 рекомендацій президії Вищого господарського суду «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з відшкодуванням шкоди» від 1.04.94 №02-5/215 (у редакції від 29.12.2007) «при визначенні збитків слід виходити з положень ст.22 ЦК та ст.225 ГК. Частиною 6 ст.225 ГК передбачено розроблення Кабінетом Міністрів методик визначення розміру збитків у сферах господарювання. Тому при визначенні розміру шкоди судам слід перевіряти відповідність заявленої позивачем суми зазначеним методикам».

Кримінальний контекст

Що в такому випадку слід уважати шкодою або збитками, завданими природі?

Для цього можна використати підходи, зазначені в методиці. При цьому слід узяти лише ті величини, які дають можливість установити вартість самовільно використаних природних ресурсів, тобто реальну шкоду, за цивільним законом: Зсам = W х Тар, без застосування збільшувального та зменшувального коефіцієнтів. Саме об’єм води, помножений на її ціну, і є сумою реальних збитків.

Чому в кримінальних справах суди стягують збитки з керівників підприємств і сільських (селищних) голів у розмірах, що в 100 разів перевищують реальну шкоду?

Досліджені вироки в кримінальних справах дають підстави стверджувати таке.

Методика сприймається як акт законодавства, що має юридичну силу і є обов’язковим для виконання, оскільки зареєстрована в Мін’юсті, що надає їй вигляду законності.

Засуджені особи, очевидно, визнають свою вину та беруть на себе тягар непомірної цивільно-правової відповідальності через побоювання, що невизнання вини призведе до суворішого покарання. А щире каяття та визнання вини й цивільного позову, як свідчать вироки, уможливлюють застосування більш м’якого, умовного покарання.

Нарешті, розмір шкоди не оскаржувався обвинуваченими (підсудними), а тому методика не досліджувалася на предмет її відповідності закону та праву.

Імітація охорони природи

Не ставлячи за мету виправдати порушників природоохоронного законодавства, необхідно визнати, що відповідальність особи повинна грунтуватися на принципах розумності, справедливості, законності та верховенства права.

Застосування методики в цивільних відносинах, а тим більше в кримінально-правовій практиці, супере­чить Конституції та законам України. Рішення й вироки, винесені з її використанням, є неправовими, оскільки визначають склад злочину не реальною шкодою, заподіяною суспільним відносинам, що є об’єктом захисту кримінального закону, а віртуальною, збільшеною в 100 разів порівняно з реальними збитками.

Навряд чи можна вважати збитками (шкодою) діяльність, яка у своїй основі є корисною. Постачання питної води не є злочином. Це суспільно необхідний обов’язок держави, яка покликана забезпечити життєдіяльність населення.

Будівництво об’єктів водопостачання в населених пунктах передбачає довгострокове (довічне) постачання води населенню, а тому строки дозволів слід установлювати, як передбачено законом — до 25 років. Досліджені випадки показали, що ці дозволи видаються переважно на 3 роки.

З другого боку, орган, який видав дозвіл, не контролює дотримання строків. Водопостачання жодного разу не припинялося за рішенням органу контролю. Водокористувача не повідомляють про необхідність продовження строку дозволу, хоча це видається цілком розумно. Проте ні! Чому так відбувається? Складається враження, що завданням природоохоронної діяльності в Україні є створення умов для зростання кількості правопорушень і збільшення стягнень  «збитків» в астрономічних розмірах.

Отже, по суті, держава звертається з позовом до себе самої. 30% стягнутих із комунального підприємства коштів зараховуються до державного бюджету, а 70% — до місцевого. Тобто з комунального підприємства, що є об’єктом права власності місцевої громади, дві третини коштів стягуються в дохід бюджету органу самоврядування цієї ж місцевої громади. У чому раціональність чи розумність таких маніпуляцій — 
незрозуміло.

На практиці рішення судів щодо стягнення коштів не мають жодної користі, незважаючи на величезну проведену роботу щодо виявлення правопорушення, звернення до суду, отримання рішення й наказу, здійснення виконавчого провадження тощо. Найчастіше такі комунальні підприємства ліквідуються через процедури банкрутства, а борги списуються. Місцеві ради створюють нові підприємства для водопостачання. Боротьба держави з державою закінчується нічим. Хіба що природоохоронні органи звітують про захист природи від людей та стягнення великих сум, якими нібито поповнився бюджет.

Очевидно, що необхідно змінити дозвільну систему в правовому регулюванні досліджених відносин і в будь-якому разі — судову практику в цивільних і кримінальних справах.