Венецианский надзор

Заключение Венецианской комиссии о новой редакции Закона о прокуратуре вряд ли понравится оппозиции

Эксперты ВК советуют усилить независимость органов прокуратуры, в частности лишив парламент права выражать недоверие Генеральному прокурору. Также предлагают максимально ограничить основания для представительства прокурорами интересов как государственных органов, так и граждан.

Попытка №7

Обязательство реформировать прокуратуру в соответствии с европейскими стандартами Украина взяла почти 20 лет назад — 9 ноября 1995-го, после вступления в Совет Европы. Начиная с 2001 года европейские эксперты дали 6 заключений относительно действующего закона «О прокуратуре» и проектов изменений в него или новых редакций. Однако к каждому из них было много замечаний, которые заключались в следующем: «Полномочия, предоставленные прокурорам в Украине, значительно превышают пределы полномочий, которые имеют прокуроры в демократической стране, где соблюдают законы, это приводит к тому, что прокуратура стала слишком мощной институцией, которая начала играть роль прокуратуры советского типа». К тому же, по оценке экспертов, прокуроры низшего ранга не получили достаточных гарантий независимости или независимого выполнения своих функций, «особенно учитывая неправомерные указания со стороны прокуроров, которые выше по рангу или должности».

Очередной, седьмой, попыткой привести полномочия отечественной прокуратуры в соответствие с европейскими стандартами стал президентский проект закона «О прокуратуре», направленный в ВК в августе этого года. По оценкам комиссии — самой удачной попыткой. Как отмечено в заключении CDL-JU(2013) 025-е, одобренном на 96-й пленарной сессии ВК, состоявшейся 11—12 октября этого года в Венеции, «положения проекта закона Украины «О прокуратуре» — как с точки зрения того, что было в него включено, так и за счет того, что было исключено, — являются значительно более прогрессивными по сравнению с предыдущими предложениями». Таким образом, как констатируют эксперты, «для функционирования органов прокуратуры было четко заложено достаточно прочное основание в соответствии с европейскими стандартами и потребностями современной системы уголовного правосудия».

В целом в заключении отмечаются значительные преимущества нового проекта в части выполнения требований, касающихся соблюдения стандартов функционирования прокуратуры. Хотя некоторые положения еще вызывают определенные вопросы экспертов. Причем самые принципиальные из них связаны с действующими конституционными нормами. Следовательно, чтобы учесть отдельные рекомендации ВК, необходимо внести изменения в Основной Закон. Однако, как отмечается в заключении, «подготовка таких поправок не должна препятствовать принятию проекта закона в рамках действующих конституционных положений».

Что же понравилось европейским экспертам, а что нет?

Значительный прогресс

Эксперты детально проанализировали каждую статью документа и отметили, что в целом «проект закона является воплощением достаточно значительного прогресса в исполнении требований стандартов Совета Европы». К позитивам в первую очередь отнесли исключение общего надзора из перечня функций прокуратуры. Ведь наличие таких полномочий, по мнению аналитиков, предоставляет прокуратуре «широкие возможности для вмешательства в деятельность органов исполнительной власти и для препятствования деятельности и нанесения ущерба интересам частных лиц и организаций».

Также в заключении отмечается, что в проекте улучшено положение, касающееся обеспечения независимости прокуроров, расширены принципы деятельности органов прокуратуры, введено положение об общих правах и обязанностях прокурора. Как позитив отмечены ликвидация следственных органов прокуратуры, а также лишение любых прокуроров права участвовать в работе Верховной Рады, коллегий министерств, центральных органов исполнительной власти, местных советов и других административных органов. По оценке экспертов ВК, проект устанавливает более конкретные критерии и процедуры назначения прокуроров, детализирует основания для их увольнения, а также улучшает процедуру принятия дисциплинарных мер.

Не остались вне поля зрения и предложенные механизмы обеспечения самоуправления в прокуратуре. В частности, в заключении отмечается: «Следует приветствовать то, что вопрос назначения прокуроров на административные должности (на 5-летний срок с возможностью повторного назначения) и их освобождении из административных должностей не решаются Генеральным прокурором единолично, поскольку проект также предусматривает участие в принятии решений Совета прокуроров Украины, а в принятии решений об увольнении — Советах прокуроров Украины и квалификационно-дисциплинарных комиссий». Правда, эксперты советуют конкретизировать в законе критерии назначения на должность (указав, что к таковым прежде всего относятся «профессиональный опыт, честность, рассудительность и организаторские способности»), а также порядок оценивания соответствия этим критериям.

Кроме того, специалисты позитивно оценили «укрепление положений нового Уголовного процессуального кодекса относительно приемлемости в уголовном процессе доказательств, принудительно полученных вне рамок досудебного следствия», а также исключение нормы об униформе для работников прокуратуры и создание центров бесплатной правовой помощи.

Пять преград к стандартам

Отметив, что «проект является хорошей основой для завершения реформы прокуратуры», эксперты ВК назвали 5 ключевых положений, которые «продолжают препятствовать полному соответствию законодательства европейским стандартам». Исправить ситуацию, по их мнению, можно путем внесения изменений в проект.

Главное замечание касается частичного сохранения функций, связанных с представительством интересов отдельных лиц и государства, что выходит за рамки уголовного правосудия. По мнению «венецианцев», следует максимально сузить сферу применения института представительства прокурорами интересов государственных органов и граждан в суде. В частности, необходимо предусмотреть следующее: «Как гражданин, так и любое лицо, имеющее право представлять интересы отдельных лиц, должны иметь возможность отрицать против такого представительства». В то же время, считают эксперты, «прокурор может представлять интересы отдельных лиц или государства, только обосновав личное вмешательство, и после того, как эти основания примет суд». Кроме того, предлагается исключить возможность свободного доступа прокуроров «в помещения и к базам данным, что не является необходимым для установления оснований для представительства».

Аналитики ВК высказались и за необходимость усилить защиту независимости прокуроров, для чего предусмотреть в законе норму «дача письменных указаний прокурорам низшего уровня», а также положение о том, что «любые устные инструкции должны быть по требованию подтверждены в письменной форме (или отклонены)». При этом в случае заявления о незаконности указаний их должен оценивать суд или независимый орган, например Совет прокуроров. Все инструкции общего характера и руководящие принципы работы прокуроров, должны быть опубликованы.

Кроме того, в комиссии выразили обеспокоенность в связи с тем, что сохраняется угроза независимости Генерального прокурора, «вызванная относительно коротким сроком полномочий в сочетании с влиянием на повторное назначение, а также отсутствием весомых гарантий защиты от увольнения». Для устранения такой угрозы ВК советует предусмотреть предоставление консультативным органом, возможно Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров, «необязательных рекомендаций относительно кандидатов перед тем, как Президент и Верховная Рада примут решение о назначении Генпрокурора». Получение заключения о возможном неисполнении профессиональных обязанностей, по мнению экспертов, также должно предшествовать поднятию вопроса об увольнении этого высокопоставленного должностного лица.

Кроме того, эксперты обеспокоены тем, не будут ли действовать «неоправданные ограничения» в проведении расследований и обсуждения средствами массовой информации из-за запрета на «вмешательство» в осуществление функций прокуратуры. Поэтому предлагают четко разграничить ответственность за «неуважение» и обоснованную критику работы прокуратуры, при этом учесть прецеденты Европейского суда по правам человека.

Наконец, в ВК советуют четко регламентировать процедуру наложения и обжалования дисциплинарных санкций, в частности сделать невозможной ситуацию, когда «оправдание лица, обвиняемого прокурором, может привести к дисциплинарному расследованию в отношении прокурора или рассматриваться как негативный показатель эффективности работы, за исключением обвинений в грубой неосторожности или преднамеренности действий». По мнению экспертов, также стоит предусмотреть, что обжаловать дисциплинарную санкцию можно лишь в судебном порядке.

Рекомендации относительно Конституции

Отдельно перечислены замечания, которые можно учесть только путем внесения изменений в Основной Закон.

В частности, специалисты настаивают (как и в предыдущих заключениях) на том, чтобы в п.11 ст.106 Конституции предусмотреть, что Президент может освободить Генерального прокурора только при наличии конкретных оснований в результате справедливого судебного разбирательства. А из ст.122, по их мнению, необходимо исключить положение о выражении парламентом недоверия Генпрокурору, следствием чего является его отставка.

Также из ст.121 Основного закона рекомендовано изъять упоминание о функции представительства прокуратурой интересов физических лиц. «Однако подготовка таких поправок не должна мешать принятию проекта закона в рамках действующих конституционных положений», — говорится в заключении ВК.

Поскольку в оппозиции, наоборот, настроены не оставлять без парламентского надзора ни судей, ни прокуроров, можно ждать очередной волны критики президентской инициативы во время обсуждения проекта в сессионном зале. Равно как и очередного непонимания со стороны ЕС, почему украинская оппозиция встречает в штыки европейские стандарты независимости правосудия. Возможно, потому, что, как отмечено в заключении, «единственная исторически известная модель прокуратуры в Украине — это советская (а перед этим — царистская), и эта модель является отображением недемократического прошлого и не отвечает европейским стандартам и заявленным Советом Европы ценностям». А отдельные политики, которые не знают другой модели, боятся, что в новых условиях у них не будет властных рычагов.