Спор приобретает признаки публично-правового при условии не только наличия среди его субъектов публичного органа или должностного лица, но и осуществления последним (последними) в этих отношениях властных управленческих функций.
Пленум Вищого адміністративного суду України
Постанова
20 травня 2013 року м. Київ №8
Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів
З метою забезпечення правильного й однакового визначення юрисдикції адміністративних судів Пленум Вищого адміністративного суду України
ПОСТАНОВЛЯЄ дати судам такі роз’яснення:
1. За приписами частини першої статті 55, частини третьої статті 124 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.
З метою реалізації конституційних прав кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, захисту виборчих прав, права на доступ до публічної служби тощо в Україні в системі судів загальної юрисдикції утворено адміністративні суди.
2. За змістом частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року №2747-IV (далі — КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Законодавство не містить визначення терміна «публічно-правовий спір». Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер). Для з’ясування характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватноправовий спір. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.
3. Вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб’єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб’єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
4. Вирішуючи питання про визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, суди повинні враховувати, що КАС України встановлює такі правила відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції:
понятійно-функціональне, тобто визначення адміністративної справи, що наведене у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України;
визначення видів публічних правовідносин (управлінські правовідносини та правовідносини, пов’язані з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень), зазначених у частині першій статті 17 КАС України;
встановлення переліку публічно-правових спорів, що підпадають під юрисдикцію адміністративних судів (частина друга статті 17 КАС України);
встановлення переліку публічно-правових справ, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (частина третя статті 17 КАС України).
Суди повинні враховувати, що юрисдикція адміністративних судів може бути встановлена законом, зокрема статтею 23 Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI «Про доступ до публічної інформації», статтями 28, 30 Закону України від 22 березня 2012 року №4572-VI «Про громадські об’єднання», частинами четвертою, п’ятою статті 82 Закону України від 21 квітня 1999 року №606-XIV «Про виконавче провадження».
5. Публічно-правові спори щодо конституційності законів, міжнародних договорів, підзаконних актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Згідно зі статтею 14 Закону України від 16 жовтня 1996 року №422/96-ВР «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17, частини першої статті 171 та частини першої статті 1711 КАС України до юрисдикції адміністративних судів належить вирішення питання щодо законності (крім конституційності) підзаконних правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень.
Адміністративні суди повинні враховувати те, що в порядку адміністративного судочинства не можуть бути оскаржені і переглянуті правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо їх конституційності. Проте у справах щодо оскарження підзаконних правових актів інших суб’єктів владних повноважень адміністративний суд може перевіряти їх відповідність Конституції України, міжнародним договорам, ратифікованим в Україні, законам України та іншим правовим актам вищої юридичної сили.
6. Президент України Указом від 24 грудня 2012 року №726 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» постановив утворити Міністерство доходів і зборів України, реорганізувавши Державну митну службу України та Державну податкову службу України, а також поклавши на це Міністерство функцію з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування.
Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство доходів і зборів України, затвердженого Указом Президента України від 18 березня 2013 року №141, Міністерство доходів і зборів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міністерство доходів і зборів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань:
забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики;
забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування;
забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.
Пункт 7 цього Положення визначає, що це Міністерство здійснює повноваження безпосередньо та через територіальні органи.
Аналіз викладеного вказує, що правовідносини, які виникають під час виконання Міністерством доходів і зборів України та його територіальними органами покладених на них завдань, є публічно-правовими, а справи зі спорів між суб’єктами цих відносин є адміністративними.
7. Державна реєстрація є одним із способів впливу держави на формування та розвиток публічно-правових відносин.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 15 травня 2003 року №755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців» (далі — Закон №755-IV) дія цього Закону поширюється на державну реєстрацію всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування, а також фізичних осіб — підприємців.
Частина друга цієї норми містить застереження про можливість встановлення законом особливостей державної реєстрації об’єднань громадян (у тому числі професійних спілок, організацій роботодавців, їх об’єднань), політичних партій, державних органів та органів місцевого самоврядування, асоціацій органів місцевого самоврядування, банків, торгово-промислових палат, фінансових установ (у тому числі кредитних спілок), бірж, інших установ та організацій.
Зазначені вище суб’єкти, для яких законом встановлено особливості державної реєстрації, набувають статусу юридичної особи лише з моменту їх державної реєстрації у порядку, встановленому Законом №755-IV (частина третя статті 3 цього Закону).
У зв’язку з цим суди повинні враховувати таке.
7.1. Відповідно до частини першої статті 4 Закону №755-IV державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців — це засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, а також вчинення інших реєстраційних дій, які передбачені цим Законом, шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців.
За визначенням, наведеним в абзаці четвертому статті 1 цього Закону, державний реєстратор — це посадова особа, яка відповідно до цього Закону від імені держави здійснює державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців.
Частиною першою статті 5 Закону №755-IV державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців проводиться державним реєстратором виключно у виконавчому комітеті міської ради міста обласного значення або у районній, районній у містах Києві та Севастополі державній адміністрації за місцезнаходженням юридичної особи або за місцем проживання фізичної особи — підприємця.
Виходячи з повноважень державного реєстратора, визначених статтею 6 цього Закону, підлягають розгляду адміністративними судами спори з приводу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців, змін до установчих документів юридичних осіб та зміни імені або місця проживання фізичних осіб — підприємців, припинення юридичних осіб та підприємницької діяльності фізичними особами-підприємцями, зміни мети установи у встановленому законом порядку тощо.
Необхідно звернути увагу судів, що з 1 липня 2013 року наберуть чинності підпункти 1—4 та 7—8 пункту 28 розділу I Закону України від 16 жовтня 2012 року №5461-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства юстиції України, Міністерства культури України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів, а також Державного космічного агентства України» в редакції від 3 лютого 2013 року. Однак варто враховувати, що в цьому разі юрисдикція адміністративних судів не зміниться.
7.2. Особливості реєстрації громадських об’єднань визначені статтею 12 Закону України від 22 березня 2012 року №4572-VI «Про громадські об’єднання» (далі — Закон №4572-VI).
Відповідно до частини двадцять другої вказаної статті рішення, дії чи бездіяльність уповноваженого органу з питань реєстрації, прийняті (вчинені) на підставі цієї статті, можуть бути оскаржені до суду в порядку, передбаченому КАС України.
У порядку адміністративного судочинства розглядаються справи про заборону громадського об’єднання, про заборону відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації (статті 28, 30 Закону №4572-VI).
Адміністративними є також справи зі спорів з приводу реєстрації та припинення об’єднань, особливості регулювання яких визначені законами України від 5 квітня 2001 року №2365-III «Про політичні партії в Україні», від 22 червня 2012 року №5026-VI «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності», від 15 вересня 1999 року №1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», від 5 липня 2012 року №5073-VI «Про благодійну діяльність та благодійні організації» та від 2 грудня 1997 року №671/97-ВР «Про торгово-промислові палати в Україні».
7.3. У межах здійснення контрольних функцій органи державної податкової служби в установленому законом порядку мають право звертатися до суду про винесення судового рішення щодо припинення юридичних осіб або підприємницької діяльності фізичних осіб — підприємців (абзац другий пункту 67.2 статті 67 Податкового кодексу України від 2 грудня 2010 року №2755-VI).
Спори, що виникають у цих відносинах, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
7.4. Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку відповідно до пункту 5-2 статті 8 Закону України від 30 жовтня 1996 року №448/96-ВР «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» має право подавати позов до суду про припинення юридичної особи — емітента.
Ці спори є публічно-правовими та належать до юрисдикції адміністративних судів.
8. Відповідно до абзацу другого частини першої статті 2 Закону України від 1 липня 2004 року №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі — Закон №1952-IV) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно — це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
За змістом статті 9 цього Закону державний реєстратор є державним службовцем, крім випадку, коли державним реєстратором є нотаріус як спеціальний суб’єкт, на якого покладаються (делегуються) функції державного реєстратора прав на нерухоме майно.
Відповідно до частини другої статті 30 цього Закону дії або бездіяльність державного реєстратора, державного кадастрового реєстратора, нотаріуса, державного виконавця можуть бути оскаржені до суду. Суди повинні мати на увазі, що під діями також слід розуміти рішення, прийняті зазначеними суб’єктами владних повноважень з питань реєстрації.
Спори, які виникають у цих відносинах, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
9. За змістом статті 126 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року №2768-ІІІ, статті 19 Закону №1952-IV (до внесення змін згідно із Законом України від 7 липня 2011 ро-
ку №3613-VI «Про Державний земельний кадастр») державні акти на право власності або постійного користування на земельну ділянку у випадках, встановлених законом, є підставою для державної реєстрації цих прав. Ці акти видаються спеціально уповноваженим органом державної виконавчої влади у галузі земельних ресурсів — Державним агентством земельних ресурсів України.
Видача державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку здійснювалася за єдиною визначеною процедурою, встановленою Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженою наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 4 травня 1999 року №43, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 4 червня 1999 року за №354/3647.
Таким чином, ознаками цих державних актів є:
видача органом виконавчої влади;
видача в межах процедури державної реєстрації права власності, користування, що виникло на підставі правовстановлювального документа;
єдиний порядок оформлення;
фіксування факту державної реєстрації права власності на землю або користування землею.
Оскільки порядок видачі державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку перебуває у сфері публічно-правових відносин, то спори щодо дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень з приводу їх видачі підлягають розгляду адміністративними судами.
10. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року №439, Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Відповідно до пункту 3 цього Положення основними завданнями Державної архітектурно-будівельної інспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, а саме:
здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань;
виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування господарської діяльності, пов’язаної зі створенням об’єктів архітектури;
внесення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицій щодо формування політики із відповідних питань.
Викладене вказує, що зазначені правовідносини є публічно-правовими, а справи зі спорів, що виникають між суб’єктами цих відносин, є адміністративними.
У зв’язку з цим юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів, у тому числі й ті, які виникають під час виконання повноважень:
у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (закони України від 16 листопада 1992 року №2780-XII «Про основи містобудування», від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», від 20 травня 1999 року №687-XIV «Про архітектурну діяльність», від 5 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», частина восьма статті 4 Закону України від 25 грудня 2008 року №800-VI «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва», частина п’ята статті 11 Закону України від 5 листопада 2009 року №1704-VI «Про будівельні норми»);
у сфері ліцензування господарської діяльності, пов’язаної із створенням об’єктів архітектури (стаття 17 Закону України від 20 травня 1999 року №687-XIV «Про архітектурну діяльність», Закон України від 1 червня 2000 року №1775-III «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»).
11. Відповідно до абзацу першого частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року №435-IV у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов’язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Материалы по теме
Полномочия руководителя аппарата суда, отправка решения в ЕСИТС и другие выводы в обзоре КАС
26.03.2024
Почему не судья не может обжаловать решение ВРП о закрытии дисциплинарного производства — БП ВС
23.01.2024
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!