Грантовая экономика реформ:

негатив как условие финансирования

Недавний аудит Офиса генерального инспектора USAID, в том числе по средствам, направленным на поддержку Украины, напомнил важную вещь: где нет надлежащего контроля над исполнителями, там появляется простор для злоупотреблений. Этот вопрос следует задать и грантовой индустрии реформ.

17 березня заступник генерального інспектора Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) Адам Д. Каплан під час слухань у Підкомітеті з питань нагляду та розвідки Комітету у закордонних справах Палати представників Конгресу США представив письмову заяву «Шахрайство, марнотратство та зловживання у сфері зовнішньої допомоги: засвоєні уроки та подальші кроки».

У своєму документі посадовець викрив вразливості системи американської зовнішньої допомоги і запропонував базові умови для вирішення проблеми: захист коштів платників податків (а програми фінансувалися з держбюджету США) починається з розуміння, хто саме реалізує програми; які умови фінансування встановлені до виділення коштів і чи зберігається дієвий контроль після їх перерахування. І для розвʼязання проблеми відповідно важливі: повний доступ до інформації про виконавців, належна перевірка та оцінка ризиків до виділення коштів, а також забезпечення ефективного нагляду вже після їх спрямування.

У цій логіці особливо показовим є кейс України, який показав слабке місце донорської архітектури: контроль може бути формально багаторівневим, але фактично залишатися неефективним.

«Наш нещодавній аудит $26 млрд прямої бюджетної підтримки USAID уряду України показав, що можливості USAID забезпечити отримання й використання урядом України цих коштів за призначенням були вкрай обмеженими. Це сталося тому, що основні міжнародні підрядники, яких USAID залучило для підтримки наглядових заходів, не надавали обов’язкові звіти вчасно, а в деяких випадках — не подавали їх узагалі. Це має очевидні наслідки для ефективності зазначених наглядових заходів», — йдеться в заяві.

І це вже значно ширша проблема, ніж технічний збій у звітності. Такий висновок означає, що джерелом ризику можуть бути не лише отримувачі допомоги, а й посередники, підрядники та інші суб’єкти, що створюють у своїй сукупності корупціогенні чинники зловживань на темі фінансування різноманітних проєктів.

Саме в цій точці американський аудит стає важливим аргументом і для української дискусії про грантову інфраструктуру реформ, яка сформувала самостійну модель впливу на правову політику. Наразі, в Україні сформована, не побоюся такої аналогії, стратегічна галузь – громадський сектор реформ, який на професійній основі займається виконанням функцій «третього сектору», представляючи громадянське суспільство. Те що це діяльність професійна не має жодних сумнівів, бо здійснюється систематично, на платній основі і має сформовану інфраструктуру і гравців «ринку реформ».

Уся юридична спільнота, знає, що кілька українських громадських організацій за підтримки проєкту ЄС «Право-Justice» щороку готують «тіньові звіти» до розділу «Правосуддя та фундаментальні права» звіту Європейської комісії щодо України. Що мене, як адвоката в першу чергу цікавить, це те, що ці документи містять у тому числі оцінки інституту адвокатури та напрямів його реформування.

Не буду приховувати, я спілкувався з представниками усіх названих учасників процесу реформа і завжди задавав питання:  що це за оцінка, які критерії оцінювання, хто перевіряє незалежність експертів, чи дотримується принцип змагальність в протилежних позиціях і чи є це дискусія чи вирок «по факту»? Диявол він завжди в деталях, я кожен такий звіт публічно висвітлює ті неточності (умисні чи ні невідомо) і прошу створити дискусію щодо змісту висновків. Але від своїх колег юристів отримую ігнорування таких запитань. Враховуючи, що я сам був декілька років експертом проєкту ЄС «Право-Justice» в галузі банкрутства і неплатоспроможності, мені цікаво, чому мою думку не запитували, як адвоката з 20-ти річним досвідом, баченням і практичним поглядом, при проведенні дослідження адвокатури? Тому в мене склалося враження, що такі звіти це не незалежна експертиза, а елемент певної екосистеми, де аналітичний продукт водночас є способом утримання впливу на реформаторський порядок денний заради фінансування.

Кілька тижнів тому, я публікував статтю, де висвітлив, що ARMADA Network у презентованому в Європарламенті дослідницькому звіті, присвяченому інституту адвокатури, застерігає, що за відсутності прозорих процедур відбору експертних джерел і реального плюралізму позицій тіньові звіти, підготовлені за грантові кошти, можуть перетворюватися на інструмент підтвердження вже сформованих очікувань.

Механіка процесу така: вузьке коло, заздалегідь визначених структур виробляє повторювані «критичні» висновки. Потім вони транслюються через афілійовані або лояльні медійні майданчики, де «набувають» суспільного резонансу. А далі це вже використовується як нібито незалежне підтвердження в комунікації з донорами та в політичних дискусіях. Але насправді це — «інформаційна бульбашка», замкнене коло, де повторення меседжів замінює докази, а сконструйована видимість «спільних висновків» витісняє реальний плюралізм позицій.

У результаті — тіньовий звіт про адвокатуру вже підміняє політичну рамку Дорожньої карти з питань верховенства права вимогами перебудови самоврядування! Влада перестає орієнтуватися на професійно розроблений програмний документ, а починає «гасити пожежі» громадської думки, бо бачите «в тіньовому звіті написали». А хто писав, яку частину звіту, яка методологія і взагалі який досвід цих експертів і чим підтверджується їх незалежність? Ці питання без відповідей.

Питання конфлікту інтересів, взагалі упущені. Бо як назвати ситуацію, коли організації отримують фінансування на просування змін у правовій сфері, а потім самі ж оцінюють необхідність і доцільність цих змін? Де незалежний аудит, про який так старанно пише заступник генерального інспектора USAID? Виходить, що це все — грантова економіка, де «аналітика» виступає сервісним продуктом (товаром) для підтримання безперервного фінансування проєктів.

І це пояснює логіку постійного відтворення негативу: обмежена оцінка, яка визнає лише проблеми, не помічаючи здобутків і наявних механізмів саморегуляції поза реформами. Тож риторика «перезавантаження» стає умовою продовження самого проєктного циклу. При цьому, «експерти» часто не є адвокатами, або не мають досвіду роботи, або мають дисциплінарні стягнення і при цьому жоден звіт не визначає, а чому ж ці «експерти» отримали такі стягнення і щоб було за такі вчинки «експертам» в країнах ЄС. Таке враження, щодо кола експертів беруть «своїх» бо я не бачив в них жодного прізвища тих хто критикує певні громадські організації чи якимось чином пов'язаний з адвокатським самоврядуванням.

У випадку адвокатури наслідки такої «діяльності» особливо небезпечні. Адже обґрунтування надходжень з донорського ресурсу прямо пов’язане зі спробами представити делегітимізацію самоврядної інституції як мову реформ. Тобто, як сказала мені одна з авторок «тіньового звіту» при особистій зустрічі, що обговорювати з адвокатурою ці звіти ніхто не збирався, бо «нам був потрібен ефект вибуху бомби, щоб донори оцінили ефект». Для адвокатського самоврядування це означає прямий ризик професійній автономії і як наслідок — загроза порушенню гарантій права на захист і права на професійну правничу допомогу. Нікого громадських активістів, справді не цікавить конституційна роль адвокатури – тільки скандали заради отримання нових грантів на «реформування» при тому, що жодна з організацій причетних до «тіньових звітів» не переймаєтеся пересічними адвокатами в регіонах, умовами їх роботи, соціального забезпечення, доступу до правосуддя, гарантій їх діяльності.

У цьому аспекті слід констатувати: тіньові звіти з інструменту громадського контролю та підзвітності перетворилися на технологію, а негатив і проблеми (реальні чи надумані) є ключовим активом грантової економіки.

І суть не в критиці адвокатури, судової чи інших перманентних реформ, від яких здається у країні втомилися всі крім самих реформаторів. Проблема починається там, де грантово залежна експертиза видається за неупереджену думку і претендує на монополію від імені «громадянського суспільства». Коли «активіст» стає професією при цьому непідзвітною, непрозорою, без стандартів діяльності, без дотримання елементарних демократичних рамок.

Тому й до таких проєктів має застосовуватися той самий стандарт підзвітності, якого донори вимагають від держави: відкритість джерел фінансування, методології, кола залучених експертів, конфліктів інтересів, меж мандату та реальний доступ інших професійних голосів до дискусії.

Без таких стандартів і вимог ті кого іноземні партнери покликали стати гарантами демократичних реформ, стають суб’єктами розслідування спеціальних комісій і призводять до катастрофічної недовіри до конституційних інституцій в Україні.

Закон і Бізнес