Ролевые игры

Прокурор-истец: какие основания обращения в суд и привилегии в сроках?

Прокуроры и на своем месте создают достаточно неприятностей, иногда поражая своей логикой. Чего ждать от них тогда, когда они становятся полноправным инициатором защиты интересов государства в качестве истцов? Спойлер: иногда — иска к самому себе.

Виключний випадок

Про повноваження прокуратури на звернення  до суду щодо захисту інтересів держави розповіли у межах заходу з підвищення кваліфікації у Вищій школі адвокатури. Спікер вебінару — адвокат Дмитро Навроцький — закцентував увагу на процесуальних аспектах законодавства та актуальній судовій практиці.

Перш за все, лектор зазначив: попри те, що таке представництво регламентується Цивільним процесуальним кодексом (ст.56 та ст.57), Господарським процесуальним кодексом (ст.53 та ст.54), Кодексом адміністративного судочинства (ст.53 та ст.54), прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, повинен обґрунтувати, в чому полягає порушення таких інтересів, вказати на визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідні підстави для такого представництва визначені ст.23 закону «Про прокуратуру». Однак важливо, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Якщо такі підстави підтверджені, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Касаційний господарський суд у постанові від 05.12.2018 у справі №923/129/17, зазначає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

у разі відсутності такого органу.

Причому перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий — відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб’єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У цій же постанові КГС роз’яснює, що саме слід розуміти під «неналежністю» та «нездійсненням захисту». По суті прокурор у такому випадку виконує субсидіарну роль.

У судовій практиці закріплюється думка й про те, що прокурор не може вважатися альтернативним суб’єктом звернення до суду і замінювати належного суб’єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Аналогічні правові позиції викладено у постановах Верховного Суду: від 25.04.2018 у справі №806/1000/17; від 20.09.2018 у справі №924/1237/17; від 23.10.2018 у справі №906/240/18; від 1.11.2018 у справі №910/18770/17; від 5.11.2018 у справі №910/4345/18.

Спір із самим собою

У постанові Великої палати ВС від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 суд погодився із аргументами прокурора та відхилив касаційну скаргу, в якій говорилось про те, що прокурор не може представляти інтереси територіальної громади, бо вони не є державними. ВП ВС звернула увагу на те, що Конституція та закон «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (ч.3 ст.13, ч.7 ст.41, ч.1 ст.50 Конституції).

Втім, суд не завжди стає на сторону прокурора. Адже інколи логіка цього представника інтересів держави заходить занадто далеко за межі здорового глузду. Так, у постанові від 7.09.2020 у справі №917/468/19 КГС відзначив, що прокурор створив парадоксальну ситуацію, в якій з однієї сторони прокурор мав намір захищати інтереси ГУ Держгеокадастру, а з іншої вказав одним із відповідачів сам Держгеокадастр. Тож суд вказав на те, що спору із самим собою бути не може. Ну, принаймні у правовій площині.

Обов’язковою до ознайомлення Д.Навроцький назвав також свіжу постанову ВП ВС від 18.01.2023 у справі №488/2807/17, яка є доволі об’ємною за обсягом, але якісно змістовною.

Що ж говорить Європейський суд з прав людини про можливість такого представництва? Тут лектор зверну увагу на рекомендацію Парламентської асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604.

У ній зазначається про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону. З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131¹ Конституції щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

В якості прикладу спікер навів рішення ЄСПЛ у справі «F.W. vs France», в якому йдеться про те, що участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін може впливати на дотримання принципу рівності сторін.

Відлік давності

Д.Навроцький розкрив і питання позовної давності у справах за участі прокурора в якості представника інтересів держави. Тут діють загальні положення, які визначають строк позовної давності у 3 роки (ст.257 ЦК).

У справах щодо земельних правовідносин за позовами прокурорів лектор відзначив постанови ВП ВС від 17.10.2018 у справі №362/44/17, а також від 7.11.2018 у справі №488/5027/14-Ц. У першій суд наголосив на тому, що позовну давність слід обчислювати з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

А у другій суд вказав на те, що сам по собі факт присутності представника органів прокуратури на пленарному засіданні ради під час прийняття нею оскаржених рішень не є доказом обізнаності уповноважених органів держави про порушення її прав. У даній справі суд першої інстанції визнав причини пропуску позовної давності поважними, а суд апеляційної інстанції (з яким погодився і ВС), вказав на те, що таку позовну давність узагалі не було пропущено.

Окремо питання позовної давності розглядалось у разі представництва інтересів Кабінету Міністрів. Так, у постанові Касаційного цивільного суду від 30.05.2018 у справі №367/762/15-ц суд дійшов висновку, що державі в особі Кабміну та утвореним ним органам, які мали повноваження щодо розпорядження землями державної власності та контролю за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України, було і могло бути відомо про порушення права власності держави на землю з часу вчинення цього порушення. Аналогічні правові позиції висловлені у постанові КЦС від 2.05.2018 у справі №159/4903/16  та постанові Касаційного  адміністративного суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17.

А Верховний Суд України свого часу у постанові від 16.11.2016 у справі №6-2469цс16 застосував практику ЄСПЛ вказавши на те, що порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в ст.261 ЦК, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов’язку особи знати про стан своїх майнових прав. Тому недостатньо лише доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду.

Закон і Бізнес