Председатель ВАС в 2004—2011 годах А.Пасенюк:

«Свою задачу я выполнил: система административных судов твердо стоит на ногах»

Десять лет назад, 1 октября 2002-го, указом Президента был создан Высший административный суд. О том, какие трудности пришлось ему пережить, почему сначала в ВАС пришли работать 9, а не 10 судей и трудно ли было руководить учреждением, в интервью корреспонденту «ЗиБ» рассказал первый председатель ВАС Александр Пасенюк.

«Было много и таких, кто ставил палки в колеса»

— Александр Михайлович, поздравляем с днем рождения Высшего административного суда, которому вы помогали стать на ноги и утвердиться как самостоятельной и независимой институции. Начнем наш разговор с зарождения админ­юстиции в независимой Украине. Как происходил этот процесс? Кого было больше: противников или сторонников идеи создания системы административных судов?

— Благодарю за поздравление, но это касается не только меня, но и всех тех, кто стоял у истоков введения административной юстиции в нашем государстве.

Немного истории. Так, процесс интеграции Украины в европейское правовое пространство предусматривает, помимо прочего, полномасштабное реформирование правовой и судебной систем на основе принципов и стандартов, которые сформировались на общеевропейском уровне. Думаю, никто не будет возражать, что в процессе управленческой деятельности неединичны случаи, когда органы государственного управления выносят неправомерные решения, нарушающие нормы, законные права и интересы граждан. Конечно, это становится основой для конфликта между гражданами и государственными органами. Исключительно двустороннее решение подобного конфликта изначально содержит в себе признаки неравенства, поскольку у государственного органа или должностного лица есть возможности обеспечить принудительное исполнение своего решения или же, если спор рассматривает высшее должностное лицо, есть потенциальная угроза предубежденности или заинтересованности в выгодном для государства решении спора.

Демократическое правовое государство вводит новый элемент в эту диаду — суд. Он выступает в роли арбитра между гражданином и властью, становится гарантией равенства прав человека и государства. Административная юстиция как система специализированных судов, призванных решать подобные конфликты, образует специфическую ветвь правосудия с особой организацией, порядком функционирования и характером решаемых дел. И одним из важнейших шагов судебной реформы в Украине было создание системы административных судов во главе с ВАС.

Начиная с первых шагов независимости нашего государства шаг за шагом, последовательно, аргументированно с научной и политической точек зрения эта идея претворялась в жизнь:

• Концепция судебноправовой реформы 1992 года задекларировала создание административных судов;

• Конституция (стст.55, 124) закрепила функцию судебного контроля в форме административной юстиции как неотъемлемую составляющую судебной власти наряду с другим основным элементом — правосудием;

• Концепция административной ре­формы (1998 год) обосновала роль административной юстиции как формы судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти;

• малой судебной реформой (2001 год) и законом «О судоустройстве Украины» (2002 год) на законодательном уровне было определено, что в Украине, которая должна быть демократическим право­вым государством, создается система адми­нистративных судов во главе с ВАС.

Даже Совет Европы признал именно создание административных судов одной из приоритетных задач Украины на ближайшее время. Об этом говорится в п.13.1 резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 5.10.2005 №1466 о предоставлении судебной системе нашей страны «всех необходимых ресурсов, особенно для функционирования административных судов».

Я считаю, что в процессе становления системы админсудов у нас было больше сторонников, чем противников.

Так, теоретическую основу исследования сущности административного судопроизводства и механизмов его реализации составляют исследования наших выдающихся научных работников: Вадима Аверьянова, Юрия Битяка, Игоря Колиушко, Сергея Головатого, Ивана Голосниченко, Владимира Кампо, Ивана Бородина, Вик­тора Шишкина, Юрия Педько, Анатолия Селиванова, Владимира Перепелюка, Юрия Старилова и др. Огромную благодарность за поддержку можно выразить председателям Верховного Суда в отставке Виталию Бойко и Василию Маляренко, председателю Комитета ВР по вопросам правосудия Сергею Кивалову. Позиция ВС как наивысшего судебного органа и парламента имела на то время решающее значение для того, чтобы административные суды начали работать.

Однако главную роль, можно сказать, выдающуюся, сыграл один из родителей административной юстиции — Владимир Стефанюк, на то время Первый заместитель Председателя Верховного Суда. Он не дожил лишь полгода до начала работы ВАС и чуть больше года до принятия первого процессуального кодекса (КАС), с которого началось административное правосудие. Не преувеличивая, могу сказать, что, если бы не было воли В.Стефанюка, в Украине до сих пор не было бы административных судов. Много было сторонников и в Правительстве, неоценимую поддержку мы получили от министра юстиции Александра Лавриновича, вицепремьера Дмитрия Табачника и других лиц.

Было много и таких, кто ставил палки в колеса или просто не верил в наш успех. Я очень удивился, когда, пересматривая свои архивы, наткнулся на позицию, изложенную в «Судебном выпуске» газеты «Юридическая практика» (№3 от 27.03.2007), адвоката Петра Бойко: «Не вижу насущной потребности создавать систему административных судов вообще. Достаточно было бы ввести дополнительные нормы в действующий Гражданский процессуальный кодекс Украины, и не было бы в них (административных судах) никакой необходимости. Такая специализация украинских судов приведет лишь к дополнительной дезорганизации и нестабильности в судебной системе». Очень странная позиция для правозащитника. И слава богу, что таких «доброжелателей» было немного.

Одним из активных врагов административной юстиции был и Николай Хандурин (на то время — первый заместитель председателя ВХС), который пытался настроить против создания административных судов Совет национальной безопасности, который на то время занимался вопросами судебной реформы. И совсем неожиданно выступил против Василий Онопенко (один из инициаторов введения административной юстиции в Украине в 1992—2006 годах) после назначения Председателем ВС. В.Онопенко в своем стремлении навести порядок в системе нашего судопроизводства, очевидно, несколько увлекся идеей подчинения своему влиянию сети административных судов, вплоть до их уничтожения. Для этого В.Онопенко использовал политическое и психологическое давление, информационную войну, оргмеры и т.п.

Однако, несмотря ни на что, вопреки страстному желанию В.Онопенко и других, система административных судов в Украине построена, активно осуществляет правосудие и отмечает свой 10летний юбилей.

«Процесс образования системы административных судов изза своей сложности, политических перипетий затянулся на годы»

— В некоторых странах (например, в России) система административных судов отсутствует. Страдает ли от этого правовая система государств? Какие аргументы, примеры, факты, опыт каких стран убедили украинскую власть в необходимости введения админ-судопроизводства?

— В мире существует две модели административной юстиции: континентальная и англо-американская. Главное отличие этих двух моделей заключается в том, что при первой формируется система специализированных судов, через которые и осуществляется административная юстиция. Англосаксонская модель не предусматривает необходимость формирования автономной ветви правосудия, вместо этого предоставляет более широкую компетенцию общим судам. Обе модели имеют свои позитивные и негативные стороны, однако, по моему мнению, для украинского правосудия более целесообразным было заимствование опыта применения именно континентальной модели, поскольку она основывается на континентальной системе права, свойственной и Украине. Преимуществом континентальной модели являются профессионализм и опытность судей, что обеспечивается их четкой специализацией. Именно таким путем шли и авторы закона «О судоустройстве Украины», которым было предусмотрено создание системы административных судов именно на основе континентальной модели.

То есть административная юстиция в Украине с самого начала основывается на демократических принципах европейского образца. Во многих странах Старого Света институт административной юстиции, его существование, опирается на многолетнюю традицию и представлен специализированными судами.

Зарождение административной юстиции во Франции относится к концу ХVІІІ в., а в Германии административные суды начали деятельность во второй половине ХІХ в. Именно эти две страны были образцом для построения отечественной модели административной юстиции.

Кроме этих государств, крепкие позиции административной юстиции в Австрии, Италии, Бельгии, Финляндии, Швеции, Португалии, Швейцарии, Алжире, Таиланде; в странах бывшего Варшавского договора и бывшей Югославии: Польше, Болгарии, Венгрии, Словении, Македонии, Чехии; в постсоветских государствах: Литве, Эстонии, Грузии, Азербайджане. В Международной ассоциации органов административной юрисдикции представлены более 100 государств и международных организаций.

Что касается Российской Федерации... Рассмотрение административно-правовых конфликтов начало привлекать к себе внимание в дореволюционной России еще во второй половине ХІХ в. После революции 1905 года активно начали обсуждать предложения относительно формирования административной юстиции. А в 1907 году в рамках проводимой Петром Столыпиным административной реформы в некоторых губерниях начали работать коллегии по рассмотрению дел административной юрисдикции.

То есть Россия имеет свою славную историю введения административной юстиции (которая является и частью истории Украины), речь идет о второй половине ХІХ в. У этой страны — огромный потенциал, и она ищет свою модель построения административных судов. Как мне известно, президент России Владимир Путин задекларировал ускорение этого процесса. Кстати, Верховный суд РФ всегда поддерживал идею создания системы административных судов.

— В 1990е годы происходила борьба концепций административной юстиции. Скажите, пожалуйста, почему законодателям пришлась по душе именно такая организационная структура: местные, апелляционные админ-суды, ВАС, Судебная палата по административным делам ВС? Какие альтернативные структуры организации админ-судов предлагались?

— Система административных судов в Украине, как и во Франции или Германии, является трех-звеньевой: первая инстанция, апелляционная и кассационная, чем в полной мере обеспечивается конституционный принцип права на обжалование. Причем, чтобы обеспечить доступ к административному правосудию, суды первой инстанции построены с учетом этого принципа, они имеют двухуровневую структуру. Это местные общие суды, которые рассматривают самые простые административные дела (а их очень много, в частности социальных), а также окружные административные суды, которые рассматривают более сложные админ-дела.

Окружные административные суды созданы в пределах области, чтобы обеспечить оперативное, квалифицированное и беспристрастное решение в первой инстанции сложных дел, в частности тех, в которых высока вероятность давления на судей. Такой механизм разработан с целью обеспечения независимости судей от влияния местной власти. Этот механизм можно отнести и к деятельности 9 апелляционных административных судов, чья юрисдикция распространяется на апелляционные округа, границы которых определяет Президент.

Во время обсуждения концепций построения административных судов предлагалась двух-звеньевая система (окружной суд как первая инстанция и Высший админ-суд — как апелляционная), трех-звеньевая (окружной суд как первая инстанция, ВАС — как апелляционная и Верховный Суд — как кассационная). Предлагалось местные общие суды рассматривать как первую инстанцию, а окружные административные суды — как апелляционную и т.п. Также речь шла о переходном периоде: создание на определенный период в общих судах первой инстанции и апелляционных судах отделов или коллегий по рассмотрению административных дел, а для кассационного обжалования предусматривался высший суд.

Предлагалось также, что в порядке повторного кассационного обжалования дела, рассмотренные ВАС в кассационном порядке, будет пересматривать ВС. Этот тезис нашел свое отражение в ст.47 закона «О судоустройстве Украины».

Однако Кодекс административного судопроизводства развил данное положение и определил, что ВС будет пересматривать судебные решения ВАС только по исключительным обстоятельствам, если они обжалованы по мотивам неодинакового применения судом кассационной инстанции одной и той же нормы права, если международное судебное учреждение, юрисдикция которого признана Украиной, признало судебные решения нарушающими международные обязательства нашей страны, а также в связи с вновь открывшимися обстоятельствами.

— Принятие закона «О судоустройстве Украины» от 7.02.2002 стало решающим шагом в создании системы админсудов в нашем государстве. В «Заключительных и переходных положениях» данного закона отмечалось, что система админсудов должна быть сформирована в течение 3 лет. Почему не удалось уложиться в этот срок? Ведь, в сущности, завершить формирование системы админсудов удалось только в начале 2011го, когда заработал Житомирский апелляционный админсуд.

— Несмотря на то что Конституция обязала создать систему специализированных судов, само существование «судов административной юстиции» ею предусмотрено не было. Только внесение изменений в закон о судоустройстве во время так называемой малой судебной реформы в июне 2001 года, а затем принятие закона «О судоустройстве Украины» от 7.02.2002 наконец законодательно закрепили создание полноценной системы админюстиции.

Причем во время малой судебной реформы предусматривалось создать только ВАС, а Кабинету Министров было дано поручение подготовить и подать на рассмотрение в Верховную Раду проекты закона об административных судах и Административного процессуального кодекса.

Закон «О судоустройстве Украины» от 7.02.2002 предусматривал создание уже в течение 3 лет всей системы административных судов во главе с ВАС, а также Судебной палаты по административным делам ВС. Однако нормы закона еще надлежало претворить в жизнь. Для реализации его положений необходимо было срочно принять ряд подзаконных актов. ВАС был создан указом Президента от 1.10.2002. И только в 2004 году глава государства создал структуру административных судов, а процесс образования самих судов из-за своей сложности, политических перипетий, а порой и искусственных преград затянулся на годы. Это и есть ответ на вопрос, почему не удалось уложиться в 3летний срок, установленный законом (в соответствии с «Заключительными и переходными положениями» все административные суды должны были заработать в феврале 2005 года). Но если отвлечься от этой даты и не учитывать, что ВАС начал свою деятельность в январе 2005го, а отсчет времени вести с начала работы первого окружного административного суда (а это был Винницкий окружной административный суд, открытый 25 апреля 2007 года), то все суды (27 — первой инстанции и 7 — апелляционной) были созданы за 2 года. А это очень короткий, можно сказать, рекордный срок. За что я благодарен всем членам своей команды: председателям судов, судьям, работникам аппарата.

Житомирский и Винницкий апелляционные административные суды были созданы уже в процессе развития системы административных судов в 2010—2011 годах. Такого шага требовала большая загруженность апелляционной инстанции.

«КАС нам был нужен как воздух»

— 1 октября 2002 года указом Президента был создан ВАС, а 11 ноября 2003го ВР избрала первых его 9 судей. Как подбирались кадры? Какая штатная численность судей ВАС предусматривалась на то время?

— Действительно, вся история современного административного судопроизводства в Украине началась с избрания первых 9 судей постановлением ВР от 11.12.2003. Это — Владимир Бутенко, Степан Матолич, Александр Панченко, Алексей Панченко, Александр Пасенюк, Михаил Смокович, Николай Сирош, Николай Сорока и Михаил Цуркан.

В.Бутенко работал заместителем председателя Апелляционного суда Харьковской области, С.Матолич — председателем Трускавецкого городского суда Львовской области. Александр Панченко до избрания в ВАС занимал должность первого заместителя председателя Апелляционного суда Днепропетровской области, а его однофамилец Алексей Панченко был председателем Броварского городского суда Киевской области, М.Смокович — бывший судья Апелляционного суда Волынской области. Н.Сирош был председателем Днепровского районного суда г.Киева. Что касается Н.Сороки, то он занимал должность судьи Апелляционного суда Житомирской области, а М.Цуркан — судьи Апелляционного суда Винницкой области. Я на то время занимал должность заместителя министра юстиции.

Этих судей рекомендовал В.Стефанюк. Кстати, сначала было 10 судей, но один (из Апелляционного суда ИваноФранковской области) не прошел Комитет ВР по правовой политике изза того, что недостаточно хорошо знал положения административной юстиции.

Второе пополнение рядов ВАС начал 2.06.2005, когда ВР своих избрала еще 9 судей, а немного позже — еще 10. Свою процессуальную деятельность ВАС начал в сентябре — ноябре 2005 года (было 28 судей).

Их рекомендовали председатели общих и хозяйственных судов, другие судьи. Был сформирован резерв судей в отделе кадров ВАС. При этом проверялись их профессиональные навыки, качество работы, моральные качества. Если возникали какието сомнения относительно той или иной кандидатуры, таких лиц не рекомендовали к избранию. Но главным критерием был профессионализм. На то время штатная численность ВАС предусматривалась в количестве 65 судей.

— В 1992 году вы ушли с должности судьи. Почему решили вернуться к осуществлению правосудия? Кто вам предложил стать судьей ВАС?

— Почему я решил вернуться к осуществлению правосудия? Не ждите каких-то высоких слов о стремлении к высшей справедливости. Я не ставил перед собой каких-либо амбициозных целей. Просто всегда стремился заниматься тем, что мне интересно. А это было интересно. Решение пришло само собой, когда я начал интересоваться проблемами административной юстиции, изучил ее историю в Европе и Украине. У меня уже был 12летний стаж судьи и, кроме того, 10летний стаж работы государственного служащего в разных учреждениях: Министерстве юстиции, Кабинете Министров, Администрации Президента. А по европейским стандартам желательно, чтобы судья административного суда имел опыт работы не только в суде, но и на публичной службе.

— Вас называют одним из основателей украинской админ-юстиции. Когда вы работали в Минюсте, тоже занимались вопросами админ-судопроизводства?

— Весной 1993 года я был переведен из Житомирского областного суда, где работал судьей, в Министерство юстиции. Первой моей задачей в законопроектном управлении была разработка мер по реализации Концепции судебно-правовой реформы 1992 года. Именно тогда на практике я впервые столкнулся с понятиями «административный суд», «административная юстиция». Конечно, я уже встречался с этой терминологией во время учебы в университете. Но речь шла о новом видении институции, о реальном обеспечении верховенства права и прав каждого на судебную защиту. Речь шла о ряде положительных сдвигов в процессе судебной реформы в Украине.

С того времени и до момента избрания меня судьей ВАС, работая в Минюсте, я всегда занимался проблемами административной юстиции. Это было прогрессивно, перспективно, очень интересно и необходимо нашему государству.

— Судей в ВАС избрали в 2003 году, а КАС был принят только 6.07.2005 (вступил в силу 1.09.2005). Чем судьи ВАС занимались почти 2 года?

— Действительно, многострадальный КАС был принят ВР 6.07.2005 (это был хороший подарок к моему дню рождения — 7 июля). Принят лишь в третьем чтении, причем было преодолено вето Президента Виктора Ющенко. За принятие кодекса проголосовали 305 из 398 зарегистрированных в зале депутатов. Это была победа. Он нам был нужен как воздух. Не только для начала рассмотрения административных дел, но и для полноценного отбора кадров. Так, у многих оппонентов возникали сомнения, стоит ли до принятия кодекса рекомендовать и избирать судей в административные суды.

Чем занимались судьи до принятия кодекса? В 2004 году много времени заняли поиск помещения для суда, работа над кодексом, работа с кадрами, другие мероприятия. Я продолжал работать заместителем министра юстиции. А после начала деятельности ВАС 4 января 2005 года был утвержден план мероприятий по организационному становлению ВАС и системы административных судов, проведено организационное собрание судей, посвященное началу работы учреждения.

Затем — государственная регистрация суда, организационные мероприятия по размещению суда в помещении завода «Арсенал», изготовление гербовых и других печатей, разработка и утверждение сметы и штатного расписания ВАС, решение многих других организационных вопросов.

Принимались меры, направленные на пополнение судов квалифицированными кадрами. Ведь эффективность правосудия определялась не только финансовыми ресурсами, оборудованием помещений или количеством компьютеров. Главное — фигура самого судьи, в руках которого человеческие судьбы, авторитет государства, именем которого он выносит решение. Большое внимание уделялось подбору секретарей, помощников судей и других сотрудников. А еще — работа по созданию окружных и апелляционных административных судов, органов судейского самоуправления. То есть работы непочатый край.

— Это была ваша инициатива — стать председателем ВАС — или вам кто-то предложил занять данную должность?

— Это была инициатива Первого заместителя Председателя ВС В.Стефанюка, конечно согласованная с тогдашним Председателем ВС В.Маляренко. В сентябре 2003 года Владимир Сергеевич пригласил меня к себе в кабинет и спросил, не передумал ли я быть судьей ВАС, после чего предложил возглавить эту институцию. Я был не очень удивлен, поскольку моя кандидатура рассматривалась как одна из основных во время малой судебной реформы и была согласована с тогдашним Председателем ВС В.Бойко и министром юстиции Сюзанной Станик. И, долго не думая, я с радостью принял предложение. Пожелав успехов, В.Стефанюк сообщил мне, что рекомендуются первые 10 судей, документы на которых, в том числе и на меня, передаются в ВР.

— Перед вами стояла задача возглавить вновь созданный суд и организовать всю систему админ-юстиции. Не было опасений, что не справитесь с этой работой? С какими проблемами вы столкнулись, заняв кресло руководителя ВАС? Как быстро удавалось их решить?

— Нет, опасений не было. Я уже имел 12летний опыт работы судьей областного суда, а также опыт руководящей и организационной работы, в частности и в должности заместителя министра юстиции, в обязанности которого входило решение проблем судебной реформы, обеспечение эффективности ее проведения, законодательное воплощение процесса судебных преобразований. В том числе и во время построения системы административных судов.

Первые проблемы — это финансирование, отсутствие помещений, создание резерва судей. Существенной проблемой осталось, по моему мнению, предвзятое отношение общества, по большей части чиновников, к административной юстиции. Но все проблемы были решены, одни быстро, другие — со временем.

«Практика ВАС изобилует примерами игнорирования позиций ВС. С этим нужно бороться»

— Много ли было желающих помочь ВАС и всей системе админ-судов стать на ноги? Была ли власть заинтересована в деятельности ВАС и в том, чтобы система админ-судов как можно скорее заработала?

— У нас было много сторонников и среди научных работников, и среди сотрудников Кабинета Министров, Министерства юстиции, других государственных институций. У меня за почти 12 лет работы в государственных органах, в публичной власти был сформирован авторитет, и я всегда или почти всегда получал поддержку и помощь во время построения административных судов. Думаю, в целом власть была заинтересована в становлении как ВАС, так и системы административных судов. Я уверен, что без поддержки властных институций я бы не победил в изнурительной 3летней борьбе на уничтожение с Председателем ВС В.Онопенко. В ВР даже был зарегистрирован проект закона, подготовленный сторонниками позиции В.Онопенко, относительно ликвидации окружных и апелляционных административных судов.

Да, проблемы были, и ВАС не мог не меняться. Во-первых, формирование системы административных судов вместо 3 заняло 7 лет. Этот процесс тормозился из-за крайне медленного замещения вакансий в судах, систематического недофинансирования потребностей судов, препятствования в выделении помещений, недостаточного материально-технического обеспечения, особенно звукозаписывающими техническими средствами фиксации судебных процессов. В связи с этим был внесен ряд изменений в «Заключительные и переходные положения» КАС.

Вовторых, административное судопроизводство, основанное на идее верховенства права, — это институт, абсолютно новый для Украины. Первые же годы его функционирования выявили изъяны украинской системы государственного управления: правовой нигилизм, который повлек за собой очень низкий уровень исполняемости судебных решений; нежелание нести ответственность за правонарушения в сфере управления, что воплощалось в намерениях заблокировать, ограничить действие отдельных процессуальных положений (например, норм относительно круга властных решений по делам, подведомственным административных судам, относительно обеспечения иска). Отдельные изменения все-таки вносились, но, к чести Конституционного Суда, все же признавались неконституционными.

Втретьих, авторы кодекса не могли предусмотреть объем дел, которые будут поступать на рассмотрение судов. На практике он оказался валоподобным, особенно тех, которые касались социальной сферы. Поэтому пришлось ввести институт предварительного рассмотрения в кассационном производстве, сокращенного производства в судах первой и апелляционной инстанций.

В-четвертых, существует объективная потребность унифицировать судебные процессы, учитывая единые принципы судопроизводства, закрепленные в ч.3 ст.129 Конституции.

В-пятых, административно-публичное законодательство едва ли не самое «подвижное» из всех областей законодательства, особенно в Украине, где большинство управленческих механизмов и институтов — пока на стадии первоначального развития. Поэтому парламенту необходимо постоянно корректировать административно-процессуальное законодательство с целью обеспечения эффективного решения споров в соответствующих сферах управления.

Так, были введены специальные правила рассмотрения и решения споров:

• относительно принудительного отчуждения земельного участка, других объектов недвижимого имущества, размещенных на нем, по мотивам общественной необходимости;

• по обращению органов государственной налоговой службы и таможенных органов;

• по поводу выдворения иностранцев и лиц без гражданства и т.п.

— Возникали ли в 2005 году проблемы с применением некоторых положений КАС? С вашей точки зрения, КАС после 7 лет работы изменился? Если да, то в худшую или лучшую сторону? Каких положений ему не хватает?

— Большинство изменений я бы оценил положительно. Устранение коллизий, существовавших в первоначальной редакции КАС, согласование процессуальных норм с материальным законодательством, устранение пробелов в процессуальном регулировании повышают качество кодекса, а следовательно, утверждают верховенство права в сфере административного судопроизводства, что нельзя не приветствовать.

В целом стоит поддержать введение автоматизированного документооборота в судах. Нужно поддержать первые шаги к предоставлению прецедентной силы решениям ВС, ведь это обеспечит единство судебной практики, таким образом будет гарантироваться равенство граждан перед судом при применении в отношении них определенной нормы материального права.

Отдельные изменения, например введение специальной процедуры рассмотрения решения споров с участием Президента, ВР, Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей, вызвали полемику в обществе. Такие законодательные решения являются предметом дискреционных полномочий парламента. КС признал эти изменения отвечающими Конституции. Что касается оправданности приведенных изменений, то пусть об этом судит украинское общество.

Отдельные изменения в КАС вызывают сомнения. Прежде всего имею в виду отнесение к юрисдикции административных судов дел по обращениям Службы безопасности относительно наложения ареста на активы, которые связаны с финансированием терроризма и касаются финансовых операций, приостановленных в соответствии с решением, принятым на основании резолюций Совета Безопасности ООН, снятия ареста с таких активов и предоставления доступа к ним. По своей юридической природе арест активов лиц, подозреваемых в терроризме, является средством обеспечения уголовного преследования, поэтому процедуры такого ареста следует регулировать в УПК, а не КАС. Отнесение этих дел к компетенции административных судов противоречит доктрине административной юстиции, дезориентирует граждан относительно задач административных судов.

Резко негативно оцениваю исключение из юрисдикции административных судов некоторых категорий споров и возвращение их в хозяйственную юрисдикцию. Аналогичное уже случилось в истории административного судопроизводства с социальными спорами, которые были возвращены в гражданскую юрисдикцию. Но такая передача была признана Конституционным Судом неконституционной. Нет сомнения, что такая же участь ожидает и передачу дел в хозяйственную юрисдикцию.

Каких положений КАС не хватает сегодня? О процессуальных последствиях несоблюдения судьями низших судов позиций ВС. На сегодня его выводы по вопросам толкования права являются авторитетными, формально обязательными, но не обеспечены санкциями в случае необоснованного отклонения от них. Практика ВАС изобилует примерами игнорирования позиций ВС. С этим нужно бороться.

Не хватает положений, которые бы решили конфликт между административной и гражданской (хозяйственной) юрисдикцией. Речь идет об определении юрисдикционной принадлежности споров по поводу административных актов, которые непосредственно влияют на возникновение, изменение или прекращение гражданских правоотношений. Законодатель при этом должен быть очень осторожен, чтобы не нарушить конституционный принцип специализации судов, который является гарантией права лица на судебную защиту.

Не хватает изменений, которые бы устранили прокурора из административного процесса. Его роль должна ограничиваться уголовным процессом. Пункт 9 «Переходных положений» Конституции предусматривает ликвидацию такой функции прокуратуры, как надзор за соблюдением законов. В связи с этим исчезают предпосылки для участия прокурора в административных правоотношениях, а следовательно, и в административных спорах. Правда, в полной мере эти изменения можно провести только после совершенствования п.2 ст.121 Конституции, в котором заложен конфликт интересов: в одном административном деле прокурор представляет гражданина против определенного государственного органа, а в другом деле — этот же государственный орган против гражданина.

«Не буду скрывать: я почти не выходил из властных кабинетов»

— Трудно ли давались первые шаги в практической работе ВАС? Где происходили первые заседания суда, ведь в то время у ВАС не было собственного помещения? Когда учреждение получило новое помещение, в каком оно было состоянии? Хватало ли судьям и работникам аппарата кабинетов?

— Первые шаги практической работы ВАС давались нелегко, но делались с большим энтузиазмом. Первые судебные заседания проходили в арендованных помещениях военных судов с помощью многих небезразличных коллег, в частности руководства Военного апелляционного суда Центрального региона. Первое помещение площадью 1 тыс. м² мы получили в аренду при поддержке Кабинета Министров за счет здания завода «Арсенал» на ул. Московской, 8 в Киеве. Это помещение было абсолютно не приспособлено для осуществления правосудия. До конца 2005 года мы продолжали работать в арендованных помещениях Минюста, военных судов, а мой кабинет бывшего заместителя министра был чем-то наподобие главного штаба. Только в декабре, перед празднованием нового 2005 года, мы торжественно перерезали ленточку в помещении на ул. Московской, 8, в авральном режиме отремонтированном и приспособленном для осуществления правосудия, при недостаточном финансировании. Его, конечно, было недостаточно для размещения всех судей и работников аппарата. Однако мы были счастливы, ведь это было наше помещение! Постепенно расширялись за счет того же здания завода «Арсенал». В настоящее время все судьи и аппарат обеспечены приличными служебными кабинетами, есть зал пленума и несколько кабинетов для совещаний, 6 залов судебных заседаний, функционирует библиотека и т.п.

— 25—28 октября 2005 года состоялись первые судебные заседания. Какие категории дел тогда рассматривались? Какие решения принял ВАС? Трудно ли давалось судьям их принятие?

— Да, первые судебные заседания ВАС состоялись 25—28 октября 2005 года. 25 октября коллегия судей судебной палаты по рассмотрению дел, связанных со спорами о прохождении публичной службы, в составе председательствующего Василия Спивака, судей Сергея Билуги, Александра Гаманко, Анатолия Загороднего, Николая Заики рассмотрела по правилам КАС спор о прохождении государственной службы.

28 октября 2005 года начала рассмотрение кассационных жалоб коллегия палаты по рассмотрению дел по обращению юридических лиц под председательством судьи Нины Фадеевой. Было рассмотрено дело по жалобе М.Франовского об обжаловании действий должностного лица Житомирской таможни.

Считаю, что, несмотря на волнение, эти дела не были для судей очень сложными. Все они были профессионалами, имели многолетний стаж работы судьями. И положения кодекса, невзирая на многие новации, знали досконально. Эти первые дела для всех судей ВАС стали знаменательными.

— А вы помните свое первое административное дело?

— Мое первое дело было избирательным. Я председательствовал во время рассмотрения дела по иску Блока Наталии Витренко «Народная оппозиция» и ряда других партий (блоков) к Центральной избирательной комиссии о признании противоправными ее действий и бездействия относительно установления результатов выборов народных депутатов 26 марта 2006 года.

— ВАС заработал в конце года. Какова была ситуация с его финансированием? Выделялись ли средства на зарплаты, материально-техническое обеспечение суда?

— В течение 2005—2011 годов, когда я занимал должность председателя суда, вся система судов работала в условиях критического недофинансирования. В 2005м, в начале работы ВАС, ситуация была катастрофической. Денег хватало только на зарплату, другие статьи расходов не были профинансированы. Мы работали, используя арендованную мебель, на собственной компьютерной технике, за свой счет отправляли почту и т.п.

Правда, слава богу, благодаря нашей настойчивости, ВР в конце года внесла изменения в госбюджет на 2005 год и «перебросила» 10 млн грн. из финансирования окружных и апелляционных административных судов, которые еще не были созданы, на счет ВАС. И таким образом мы по крайней мере заделали финансовые «прорехи».

— Часто ли приходилось ходить по кабинетам представителей органов власти, просить средства для судов, в том числе и ВАС? Результативными ли были такие встречи?

— Не буду скрывать: я почти не выходил из властных кабинетов. Ставил вопрос финансирования административных судов. И во многих случаях такие встречи были результативными.

— Как проходил процесс формирования сети окружных и апелляционных админсудов?

— Постепенно. В зависимости от наполнения кадрами окружных и апелляционных административных судов, наличия приспособленного для осуществления правосудия помещения и соответствующего финансирования. В 2007 году начали осуществлять правосудие 9 окружных судов, в 2008м — 14 окружных, в 2009м заработали последние 4 суда.

Апелляционные административные суды начали работу 2 апреля 2007 года, а последний, Севастопольский апелляционный админсуд, начал свою деятельность 15 августа 2008го.

Мысль о создании двух дополнительных апелляционных административных судов возникла в связи с большим количеством дел в судах. Чтобы разгрузить их, а также реализовать принцип доступа к правосудию, 15 декабря 2010 года был создан Винницкий апелляционный административный суд, а 19 января 2011го заработал Житомирский апелляционный административный суд.

В настоящий момент помещения многих окружных и апелляционных судов — это наша гордость. Во многих регионах они поразительно отличаются своей упорядоченностью и обустройством от помещений общих судов, хотя наши суды созданы недавно, а общие осуществляют правосудие уже много десятков лет. Я хочу отметить как лучшие помещения Одесского, Винницкого, Харьковского окружных административных судов, Окружного административного суда АРК и Донецкого, Харьковского, Винницкого апелляционных административных судов.

Все перечисленные достижения — это в первую очередь усилия председателей данных учреждений, которые, несмотря на огромную нагрузку, связанную с рассмотрением дел, работали и продолжают преданно работать для развития административной юстиции, надлежащей защиты прав и законных интересов наших граждан.

— Вам хорошо удавалось организовать работу ВАС, была небезразлична судьба окружных и апелляционных админсудов, вы решали и их проблемы. Почему же решили сменить должность руководителя ВАС на должность судьи КС?

— Моя жизнь в административной юстиции началась с предложения В.Стефанюка, человека, которого я безгранично уважал и всегда помню, принять участие в построении админ-судопроизводства. Пришлось начинать с нуля, преодолевать множество препятствий… Свою задачу я выполнил, система административных судов во главе с ВАС построена, твердо стоит на ногах, имеет большой авторитет. Но процесс построения административной юстиции продолжается. Нужны новые идеи, новые мысли, новое видение...

Я уже говорил: всегда занимался тем, что мне по душе, что мне интересно. Поэтому принял решение, признаю, нелегкое решение, стать судьей КС, перейти на более высокую ступень правосудия. Это мечта каждого профессионального судьи.

— Как думаете, что вам как руководителю не удалось сделать для ВАС и всей системы админсудов? Что считаете своим самым большим достижением?

— Самое большое мое достижение — это работающая система административных судов Украины, ее авторитет на национальном и международном уровне, это созданная мной команда. Нам всем хватило сил и единства связать свою судьбу с административной юстицией, мы избрали путь ее утверждения. Мы достойно прошли немало испытаний.

Что не удалось сделать? Добиться реального гарантирования принципа верховенства права, обеспечения высокого авторитета судебной власти и уважения к ее независимости, усовершенствования механизма защиты прав человека. Но эти задачи я буду стараться выполнить уже в новой должности.

— Какими вы видите перспективы развития ВАС и админюстиции?

— Перспективы зависят от многих факторов: активности граждан в защите своих прав, добросовестности судей при исполнении своих обязанностей, активности органов судейского самоуправления в отстаивании независимости судей, политической воли высших органов государства в соблюдении принципа верховенства права. А главное, чтобы государство помнило: административное судопроизводство относится к тем сферам правовой системы, которые являются ключевыми в обеспечении стабильности конституционного строя.

Новейшие телекоммуникационные технологии ускорят судопроизводство, удешевят его как для государства, так и для участников процесса. Расширение электронного управления упростит процесс доказывания в суде. Эти процессы, а также децентрализация в публичном администрировании (административно-территориальная реформа), скорее всего, обусловят изменения в организационном построении административных судов.

После периода экономического спада, бесспорно, начнется экономический взлет. Судьба административной юстиции в значительной мере будет зависеть от того, какую роль публичная администрация будет играть в этих общественных процессах.

— Как вы думаете, если бы в Украине до сих пор не была создана система админсудов, как бы это повлияло на судьбы граждан и отечественной Фемиды?

— Принцип верховенства права медленнее бы проникал во все сферы правовой системы. Создание административных судов дало серьезный толчок к развитию новых политических ценностей в украинском обществе, определило направления дальнейшей судебной реформы в Украине.