Мирные собрания: с ограничениями и без

Неисполнение субъектом предусмотренной законом обя-занности не может быть основанием для ограничения кон-ституционных прав других лиц

В четвертой части обобщения «административников», которое касается рассмотрения дел относительно ограничений реализации права на свободу мирных собраний (предыдущие части см. в №№29—31), продолжим приводить примеры удовлетворения и отказа в удовлетворении таких исков.

Запрещение для центра

Законодатель наделил полномочиями устанавливать ограничения в реализации права на мирные собрания только суд, который может воспользоваться ими в соответствии с Конституцией лишь в интересах национальной безопасности и общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья населения, а также защиты прав и свобод других граждан.

Так, по делу по иску Киевской городской государственной администрации к Всеукраинской общественной организации «Коалиция участников оранжевой революции» в лице председателя правления С.Мельниченко об ограничении права на мирное собрание суд частично ограничил право на проведение бес­срочной акции общественной организации совместно с гражданами Украины и другими общественными и общественно-политическими организациями — мирного собрания граждан «Годовщина оранжевой революции. День свободы» с ориентировочным количеством участников 100 тыс. человек на Майдане Независимости в г.Киеве — установил ограничение в реализации права на мирное собрание путем запрета ВОО «Коалиция участников оранжевой революции» проводить мероприятия с 23 по 26 ноября 2010 года в центральной части города.

Основанием для ограничения проводить собрания граждан в указанные дни стали визиты в Киев принца Бельгии Филиппа, Святейшего Патриарха Московского и Всея Руси Кирилла и президента государства Израиль Шимона Переса, программы визитов которых предусмат­ривали посещение объектов культурного и иного назначения в центральной части города, а также необходимость обеспечить соответствующую охрану указанных лиц и объектов.

Так, ГУМВД Украины в г.Киеве и Управление государственной охраны в письменном виде просили государственную администрацию во избежание каких-либо столкновений между представителями разных религиозных конфессий и политических направлений, создания условий, препятствующих нормальной жизнедеятельности города, и для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти, безопасности должностных лиц и объектов принять меры, направленные на установление ограничений на проведение массовых мероприятий в дни пребывания вышеуказанных лиц возле посещаемых объектов и на маршрутах подъезда к ним согласно программам визитов в г.Киев.

Интересы национальной безопасности и общественного порядка, для обеспечения которых суд может ограничить право граждан на мирные собрания, суд первой инстанции видел в отсутствии условий, способствующих посягательствам на жизнь, здоровье, собственность, честь, достоинство людей, которые в соответствующие дни будут находиться  в местах проведения ответчиком массовых мероприятий.

Суд пришел к выводу, что с целью обеспечения правопорядка, предотвращения совершения преступлений, правонарушений, для охраны здоровья населения, защиты прав и свобод жителей г.Киева, обеспечения нормального функционирования предприятий и учреждений в центре города целесообразно установить ограничения в реализации права на мирные собрания. При этом суд отметил, что указанные ограничения не нарушают права граждан на мирные собрания, поскольку касаются лишь центра города.

Определением Высшего административного суда постановление Окружного административного суда г.Киева от 22.11.2010 и определение Киевского апелляционного административного суда от 8.02.2011 по этому делу оставлены без изменений (поопределение от 7.06.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 16785977).

ВАС отметил, что одновременное проведение указанных акций в центральной части города может привести к многочисленным нарушениям норм действующего законодательства и посягательствам на жизнь и здоровье, честь и достоинство граждан, которые будут находиться в местах проведения общественных акций, следовательно, запрет на их проведение является обоснованным, он удовлетворяет нормам действующего законодательства.

По нашему мнению, ввиду заявленного количества лиц, которые планировали принять участие в данных массовых собраниях, такой запрет является оправданным и адекватным возможным угрозам.

Два события — одно место проведения

Согласно Руководящим принципам по свободе мирных собраний БДИПЧ ОБСЕ, касающимся одновременных собраний, рекомендуется исходить из равных прав всех лиц и групп присутствовать в общественных местах с целью выражения своих взглядов. Следовательно, люди имеют право на проведение собраний в знак несогласия с мнениями, выраженными на другом публичном собрании. В таком случае совпадение времени и места проведения двух собраний, скорее всего, станет важным элементом идейного послания другому собранию.

Как указано в решении Европейского суда по правам человека по делу «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» (1988 г.), «право на контрдемонстрацию не может распространяться на действия, препятствующие реализации права на демонстрацию». Следовательно, в случае проведения собрания в знак несогласия с другим собранием государство обязано не допустить срыва основного собрания и должно приложить максимум усилий для обеспечения их проведения.

ВАС признал правильными и обос­нованными решения судов первой и апелляционной инстанций по делу по иску Харьковского городского совета к харьковской областной организации Всеукраинского объединения «Свобода» об ограничении права граждан на мирные собрания, которыми ограничено право граждан на мирные собрания путем запрещения ХОО ВО «Свобода» в лице ответственного за проведение мероприятий председателя харьковской областной организации ВО «Свобода» И.Швайко и любым другим организаторам и участникам мероприятий проведения колокольно-факельного шествия по маршруту от памятника Тарасу Шевченко по ул. Сумской (движение транспортных средств должно быть перекрыто до сквера Победы) (определение от 14.04.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 15594885).

Основанием для принятия такого решения послужила информация представителей исполнительных органов горсовета и правоохранительных органов о возможном нарушении прав и свобод других граждан во время проведения марша.

Вынося решение об удовлетворении иска, суды предыдущих инстанций исходили из того, что участники шествия, возможно, будут использовать около 100 факелов, являющихся источником открытого огня, это может привести к нарушению общественного порядка, а также из существования реальной угрозы безопасности и жизни как участников мероприятия, так и жителей города. Полное перекрытие движения всех видов транспортных средств по ул. Сумской в рабочий день приведет к нарушению прав тысяч граждан, которые в это время будут находиться в центре Харькова, и к изменению маршрутов общественного транспорта, увеличит загруженность других магистралей центра города, что, в свою очередь, создаст повышенную опасность дорожного движения, сделает невозможным проезд специальных транспортных средств по центру города (скорой помощи, пожарных автомобилей и др.). Такие обстоятельства суд считает уважительными причинами для удовлетворения иска.

При аналогичных обстоятельствах и учитывая, что проведение мирного собрания планировалось в местах массового скопления граждан в связи с мерами по празднованию Нового года, что может привести к нарушению общественного порядка или ограничению права людей на отдых, Харьковский окружной административный суд принял решение об удовлетворении исковых требований горсовета к ХОО ВО «Свобода» об ограничении реализации права на мирные собрания путем запрета проводить факельное шествие в честь празднования Дня соборности Украины.

ВАС во время кассационного пересмотра дела данное решение Харьковского окружного административного суда оставил без изменений (определение от 9.06.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 16541441).

Анализируя судебную практику рассмотрения дела по искам субъектов властных полномочий об ограничении реализации права на мирные собрания, можно сделать вывод, что суды в основном правильно решают такие дела. Во время их рассмотрения и решения суды тщательно исследовали и оценивали предоставленные доказательства и обеспечивали выполнение норм закона.

В марте 2010 года Черкасским окружным административным судом по делу по иску Исполнительного комитета Каневского городского совета Черкасской области к председателю черкасской областной организации «Украинской национальной ассамблеи» Л.Зелененко об ограничении реализации права на мирные собрания принято решение о частичном удовлетворении административного иска, установлено ограничение реализации права на мирное собрание путем запрета ЧОО «Украинской национальной ассамблеи» проводить 9.03.2010 с 10.00 до 16.00 массовую акцию на Чернечьей горе в г.Каневе. В удовлетворении другой части исковых требований, которые заключались в установлении ограничений в реализации права на мирное собрание путем запрета проводить любые массовые мероприятия на территории Канева, отказано (постановление от 7.03.2010, регистрационный номер в ЕГРСР — 8622656).

Обосновывая исковые требования, истец отмечал, что 9.03.2010, в день, за­явленный для проведения массового собрания граждан на Чернечьей горе ЧОО «Украинской национальной ассамблеи», в Каневе состоится празднование 196-й годовщины со дня рождения Тараса Шевченко при участии Президента. Истец считал, что проведение других ме­ро­приятий, кроме официальных, противоречит интересам национальной безопасности и может привести к нарушению общественного порядка, поэтому просил удовлетворить его требования и запретить проведение в этот день любых несанкционированных массовых мероприятий на территории Канева каким бы то ни было политическим силам.

На основании того, что место, которое выбрал ответчик для проведения мероприятия, на время пребывания Президента является режимной территорией, а также принимая во внимание, что в праздновании 196-й годовщины со дня рождения Т.Шевченко принимают участие граждане, которые имеют противоположные политические взгляды на определенные исторические события, касающиеся Украины, ее народа, что может привести к беспорядкам, созданию угрозы здоровью населения, учитывая гарантированное Конституцией и нормами международного права право ответчика на мирные собрания, суд пришел к выводу о необходимости ограничить право ЧОО «Украинской национальной ассамблеи» на мирное собрание в части запрета на проведение массовой акции 9.03.2010.

Что касалось исковых требований о запрете проводить в указанный день несанкционированные массовые мероприятия на территории Канева любым политическим силам, то в своем решении суд отметил, что предметом рассмотрения в административном деле относительно установления ограничения в реализации гражданами права на мирные собрания может быть лишь массовое мероприятие, о проведении которого органы исполнительной власти или органы местного самоуправления получили уведомление.

Суд признал необоснованным данное требование истца, поскольку, во-первых, предметом спора в этом деле является исключительно ограничение права ответчика на проведение собрания; во-вторых, истец не предоставил ни одного доказательства, которое бы свидетельствовало о намерении членов черкасской областной организации «Украинской национальной ассамблеи» провести такие мероприятия вне границ Чернечьей горы; в-третьих, истец не привел каких-либо аргументов, которые бы свидетельствовали, что проведение таких мероприятий в Каневе может угрожать интересам национальной безопасности или общественному порядку.

Кроме того, суд подчеркнул, что Т.Шевченко — классик украинской литературы, национальная гордость украинского народа. Празднование в Украине Шевченковских дней вошло в традицию. По решению ЮНЕСКО юбилеи Т.Шевченко отмечались во всех государствах. Поэтому было бы исключительным цинизмом запретить гражданам Украины в день рождения гениального украинского поэта и художника принимать участие в возложении цветов к его памятнику.

Разрешение на массовое мероприятие

Днепропетровским апелляционным административным судом по делу по иску Исполнительного комитета Днепропетровского городского совета к днепропетровской областной общественной организации «Система Фалунь Дафа» об ограничении проведения массового мероприятия решение Днепропетровского окружного административного суда от­менено в связи с недоказанностью обстоятельств, имеющих значение для дела, и в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела (постановление от 14.04.2010, регистрационный номер в ЕГРСР — 10178781).

Исковые требования исполнительного комитета основывались на том, что место, заявленное общественной организацией для проведения массового мероприятия, не отвечает Положению о проведении массовых мероприятий в г.Днепропетровске, утвержденному решением исполкома горсовета от 10.07.2008, принятому во исполнение ст.38 закона «О местном самоуправлении», и были удовлетворены судом первой инстанции. Постановление суда первой инстанции обосновывалось тем, что проведение массового мероприятия может создать угрозу беспорядков и преступлений, угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей.

Днепропетровский апелляционный админсуд указал на неправомерность вывода суда первой инстанции о необходимости ограничить заявленное ответчиком массовое мероприятие ввиду того, что истец не предоставил ни одного доказательства в обоснование предположения, что такая акция создаст угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей, национальной безопасности или общественному порядку.

Напротив, цель акции — пропаганда общечеловеческих моральных ценностей и здорового образа жизни с помощью плакатов, музыки и демонстрации упражнений дыхательной гимнастики цигун, которая является общечеловеческим достоянием. Такая акция никоим образом не приведет к созданию угрозы здоровью населения или правам и свободам других людей, национальной безопасности или общественному порядку.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции об ограничении реализации права общественной организации «Система Фалунь Дафа» на мирное собрание отменено в связи с отсутствием оснований, предусмотренных ст.182 КАС, необходимых для удовлетворения такого иска.

Днепропетровским окружным административным судом были признаны неправомерными действия Исполнительного комитета Вольногорского городского совета Днепропетровской области, отказавшего в даче разрешения на проведение 19.05.2011 собрания жителей города с целью инициирования проведения всеукраинского референдума, формулирования вопросов, которые будут выноситься на референдум, и избрания инициативной группы в соответствии с уведомлением инициаторов собрания от 5.05.2011 (постановление от 19.05.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 15932497).

Обосновывая отказ в даче разрешения на проведение собрания, исполнительный комитет отметил, что в присланном уведомлении о его проведении не указано, кто и каким образом будет обеспечивать надлежащее санитарное состояние места проведения собрания и осуществлять контроль за соблюдением общественного порядка, нести ответственность за его нарушение, а также за регистрацию участников.

Удовлетворяя иск организаторов собрания и признавая противоправными действия исполнительного комитета, не давшего разрешение на проведение собрания, суд исходил из того, что заблаговременное предупреждение о проведении мирного собрания (ст.39 Конституции) должно служить гарантией права граждан на такое собрание и предоставлять возможность соответствующим органам исполнительной власти или органам местного самоуправления принять меры для беспрепятственного проведения гражданами собраний, митингов, шествий и демонстраций, обеспечения общественного порядка, прав и свобод других людей, от чего Исполнительный комитет Вольногорского городского совета Днепропетровской области фактически отказался, хотя такие обязанности возложены на него также и ст.38 закона «О местном самоуправлении в Украине».

Запрет под сомнением

На непринятии мер для осуществления полномочий органами местного самоуправления акцентировал внимание Львовский окружной административный суд в решении по делу по иску Исполнительного комитета Львовского городского совета к общественной организации — комитету «Евреи против антисемитизма», молодежной общественной организации «Сокол», львовской областной организации политической партии «Наша Украина», львовской областной организации политической партии «Украинская национальная ассамблея», Всеукраинской общественной организации «Русское движение Украины», львовского городского отделения Всеукраинского объединения ветеранов, львовской областной организации политической партии «Украина Соборная», партии Сталина, Всеукраинского общественного объедине­ния «За Украину, Беларусь и Россию», при участии третьего лица, которое не заявляет самостоятельных требований на предмет спора на стороне истца, — Львовского городского управления Главного управления Министерства внутренних дел Украины во Львовской области об установлении ограничения права на проведение массового мероприятия (постановление от 21.06.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 16405464).

Хотя суд по указанному делу и подтвердил обоснованность исковых требований, но акцентировал внимание на том, что истец фактически самоустранился от осуществления своих полномочий и переложил свои обязанности на суд, поскольку, в нарушение требований ст.38 закона «О местном самоуправлении в Украине», истец не предпринимал никаких действий относительно организации и проведения во Львове мирных собраний по соответствующим заявкам ответчиков.

По делу по иску Исполнительного комитета Добровского сельского совета Симферопольского района Автономной Республики Крым к Лицу 1, Лицу 2, Общественной организации «Симферопольское казачье войско» об ограничении права на мирные собрания Окружной административный суд АРК также обратил внимание на ненадлежащее осуществление органами исполнительной власти и местного самоуправления своих полномочий, определенных законом (постановление от 4.11.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 18950062).

Целью мероприятий, которые планировалось провести, было мирное празднование религиозного праздника и мас­совое собрание казаков для по­вышения патриотизма населения, а истец не предоставил суду доказательств в подтверждение своих предположений о реальности нарушения общественного порядка, требований санитарии, осложнении деятельности государственных, общественных, культурных учреждений, расположенных в указанном районе, отвлечении значительного количества сотрудников правоохранительных органов, что может привести к увеличению числа правонарушений и преступлений в других районах города, поэтому в удовлетворении данного иска было отказано.

Утверждение истца о том, что Исполнительный комитет Добровского поселкового совета Симферопольского района АРК и Симферопольский районный отдел ГУ МВД Украины в АРК не смогут обеспечить надлежащей безопасности участников мирного собрания и поддержания общественного порядка, суд не принял во внимание и отметил, что неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектом своей обязанности, предусмотренной законом, не может быть основанием для ограничения конституционных прав других лиц. Ненадлежащее исполнение обязанностей соответствующими лицами, в частности, по обеспечению безопасности акций и поддержанию общественного порядка, влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

Окружным административным судом АРК отказано в удовлетворении иска Исполнительного комитета Сакского горсовета к сакской городской организации политической партии «Трудовая Украина», третье лицо, которое не заявляет самостоятельных требований на предмет спора, на стороне истца — Сакский городской отдел ГУ МВД Украины в АРК, о признании противоправным и запрещении уличного марша (постановление от 20.10.2010, регистрационный номер в ЕГРСР — 11706394).

По мнению суда, истцом не были должным образом обоснованы доводы о нарушении действующего законодательства при проведении марша и о возможности создания угрозы обеспечению общественного порядка и возникновения опасности для жизни и здоровья граждан.

Судом была дана объективная оценка утверждения истца о нарушении ответчиками Порядка организации проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и других массовых мероприятий в городе Саки, утвержденного решением Исполнительного комитета Сакского горсовета от 22.04.2010, об избрании места проведения мирного собрания, не предусмотренного этим положением, подаче заявления о проведении массового мероприятия позднее чем за 10 дней до его проведения, неполноте этого заявления (не указано место работы организатора) и неподаче одновременно с заявлением о проведении мероприятия письменного обязательства организатора о наведении санитарного порядка по окончании массового мероприятия.

Как отметил суд в своем решении, вышеупомянутые обстоятельства как основания для запрета проводить улич­ный марш судом во внимание не принимаются, потому что исчерпывающий перечень обстоятельств для принятия

решения о запрете проводить массовое мероприятие приведен в ч.5 ст.182 КАС, а обстоятельств, указанных истцом, в нем нет.

Не считал суд достаточным основанием для запрета проводить марш и сообщение начальника территориального отделения Государственной автомобильной инспекции о необходимости изменить организацию дорожного движения и недостаточном количестве работников ГАИ для осуществления мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения во время проведения указанного марша, поскольку из указанного документа не было видно, что обеспечить безопасность дорожного движения при проведении указанного уличного марша вообще невозможно.

Безосновательные нарушения

В постановлении по административному делу по иску Киевской городской государственной администрации к Общественной организации «Объединение последователей Фалуньгун» об ограничении права на мирные собрания Киев-ский апелляционный административный суд отметил, что само по себе усложнение дорожного движения не может быть основанием для запрета проводить собрания, митинги, шествия, демонстрации и т.п. (постановление от 17.02.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 13953823).

Кроме указанного, основанием для отмены постановления Окружного административного суда г.Киева, которым исковые требования были удовлетворены, стало несогласие апелляционного суда и с другими выводами по делу.

Принимая решение об удовлетворении исковых требований КГГА, суд первой инстанции исходил из того, что деятельность последователей ответчика в сфере оздоровления и усовершенствования населения Украины является незаконной и должна быть запрещена как система, которая не является подконтрольной, управляемой и представляет собой потенциальную угрозу психофизическому здоровью населения Украины.

Вывод суда первой инстанции о том, что указанное собрание возможно создаст угрозу здоровью населения, обосновывался тем, что деятельность по медитативной практике Общественной организации «Объединение последователей Фалуньгун» негативно оценивается специалистами в области медицины и религиеведения, а также Китайской Народной Республикой.

Апелляционный суд указал: ссылка суда первой инстанции на то, что в КНР активизация движения «Фалуньгун» привела к совершению преступлений и других противоправных действий, не является доказательством того, что собрания последователей данного учения в Украине могут привести к беспорядкам или совершению преступлений. Неопровержимых доказательств, которые бы давали основания считать, что собрания ответчика могут повлечь за собой обстоятельства, изложенные в ч.5 ст.182 КАС, истец не предоставил.

Как показывает практика, не всегда в  решениях судов содержится достаточное обоснование, изложены факты и аргументы, на основании которых суд приходит к тому или иному выводу относительно проведения мирного собрания, в частности о его запрете, что может свидетельствовать о безосновательном нарушении принципов функционирования демократического общества.

Европейский суд по правам человека в решении по делу «Иванов и другие против Болгарии», принятом 24.11.2005, относительно вопроса о цели и необходимости соответствующих запретов отметил, что в текстах приказов речь шла об угрозе общественному порядку, которая может возникнуть в результате проведения соответствующих акций. Впрочем, в приказах не упоминались основания для такого вывода, не говоря уже о какой-то более подробной информации. Даже если допустить, что целью применения соответствующих запретов действительно было обеспечить общественную безопасность и избежать массовых беспорядков, тексты приказов вряд ли свидетельствуют о таких угрозах, поскольку в них не изложены надлежащие аргументы.

Решая дела указанной категории, суды должны соблюдать требования о законности и обоснованности судебного решения, которое согласно ст.159 КАС является таковым в случае, если принято судом в соответствии с нормами материального права при соблюдении норм процессуального права, на основании полно и всесторонне выясненных обстоятельств в административном деле, подтвержденных теми доказательствами, которые были исследованы в судебном заседании.

Проект закона «О свободе мирных собраний», одобренный на четвертом пленарном заседании Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права 30.06.2011, правовая экспертиза которого на соответствие международным стандартам проведена Венецианской комиссией и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе/Бюро по демократическим институтам и правам человека (заключение №638/2011 от 17.10.2011), предусматривает, что в постановлении суда должны быть указаны предоставленные органами исполнительной власти, местного самоуправления доказательства и обстоятельства, которые свидетельствуют об угрозе интересам национальной безопасности и общественному порядку, и обоснования такой угрозы; обоснования необходимости ограничения свободы мирных собраний в демократическом обществе с учетом практики ЕСПЧ; способ ограничения свободы мирных собраний и обоснования пропорциональности такого способа ограничения.