Мирні зібрання: з обмеженнями й без

Невиконання суб’єктом передбаченого законом обов’язку не може бути підставою для обмеження конституційних прав інших осіб

У четвертій частині узагальнення «адміністративників», яке стосується розгляду справ щодо обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (попередні частини див. у №№29—31), продовжуємо наводити приклади задоволення й відмови в задоволенні таких позовів.

Заборона для центру

Законодавець наділив повноваженнями встановлювати обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання тільки суд, який може скористатися ними відповідно до Конституції лише в інтересах національної безпеки й громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоров’я населення та захисту прав і свобод інших людей.

Так, у справі за позовом Київської міської державної адміністрації до Всеукраїнської громадської організації «Коаліція учасників помаранчевої революції» в особі голови правління С.Мельниченка про обмеження права на мирне зібрання судом частково обмежено право на проведення безстрокової акції громадської організації спільно з мешканцями України та іншими громадськими і громадсько-політичними організаціями — мирного зібрання громадян «Річниця помаранчевої революції. День свободи» з орієнтовною кількістю учасників 100 тис. осіб на майдані Незалежності у м.Києві — встановлено обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони ВГО «Коаліція учасників помаранчевої революції» проведення заходів з 23 до 26 листопада 2010 року в центральній частині м.Києва.

Підставою для такого обмеження проведення зібрання громадян у зазначені дні стали візити до м.Києва принца Бельгії Філіпа, Святішого Патріарха Московського і всієї Русі Кирила та президента держави Ізраїль Шимона Переса, програмами візитів яких передбачено відвідування численних об’єктів культурного та іншого призначення в центральній частині міста, та необхідність забезпечення відповідної охорони зазначених осіб та об’єктів.

Так, ГУМВС України у м.Києві та Управління державної охорони листами просили державну адміністрацію з метою уникнення будь-яких сутичок між представниками різних релігійних конфесій та політичних напрямів, створення умов, які перешкоджають нормальній життєдіяльності міста, та для забезпечення належного функціонування органів державної влади, безпеки посадових осіб та об’єктів вжити заходів до встановлення обмежень на проведення масових заходів у дні перебування вищевказаних осіб біля об’єктів відвідування та на маршрутах під’їзду до них згідно з програмами візитів до м.Києва.

Інтереси національної безпеки та громадського порядку, для забезпечення яких суд може обмежити право громадян на мирні зібрання, суд першої інстанції вбачав у відсутності умов, що сприяють посяганням на життя, здоров’я, власність, честь, гідність людей, які будуть перебувати у відповідні дні в місцях проведення відповідачем масових заходів.

Суд дійшов висновку, що з метою забезпечення правопорядку, запобігання вчиненню злочинів, правопорушень, для охорони здоров’я населення, захисту прав і свобод мешканців м.Києва, забезпечення нормального функціонування підприємств та установ у центрі міста доцільно встановити обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. При цьому суд зауважив, що зазначені обмеження не порушують прав громадян на мирні зібрання, оскільки стосуються лише центру міста.

Ухвалою Вищого адміністративного суду постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 22.11.2010 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8.02.2011 у цій справі залишено без змін (ухвала від 7.06.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 16785977).

ВАС зауважив, що одночасне проведення зазначених акцій у центральній частині Києва може призвести до численних порушень норм чинного законодавства та посягань на життя і здоров’я, честь і гідність громадян, які будуть перебувати в місцях проведення громадських акцій, а тому заборона їх проведення є обгрунтованою та такою, що відповідає нормам чинного законодавства.

На нашу думку, зважаючи на заявлену кількість осіб, які планували брати участь у вказаних масових зібраннях, така заборона є виправданою та адекватною можливим загрозам.

Дві події — одне місце проведення

Керівні принципи зі свободи мирних зібрань БДІПЛ ОБСЄ з приводу одночасних зібрань рекомендують виходити з рівноправності всіх осіб та груп на присутність у громадських місцях з метою вираження своїх поглядів. Отже, люди мають право на проведення зборів на знак незгоди з думками, які висловлено на іншому публічному зібранні. У таких випадках збіг за часом та місцем проведення двох зібрань, швидше за все, стане важливим елементом ідейного послання на адресу іншого зібрання.

Як указано в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Платформа «Лікарі за життя» проти Австрії» (1988 р.), «право на контрдемонстрацію не може поширюватися на дії, що перешкоджають реалізації права на демонстрацію». Отже, у разі проведення зібрання на знак незгоди з іншим зібранням держава зобов’язана не допустити зриву основного зібрання та повинна вживати максимум зусиль для забезпечення їх проведення.

ВАС визнав правильними та обгрунтованими рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі за позовом Харківської міської ради до харківської обласної організації Всеукраїнського об’єднання «Свобода» про обмеження права громадян на мирні зібрання, згідно з якими обмежено право громадян на мирні зібрання шляхом заборони ХОО ВО «Свобода» в особі відповідального за проведення заходів голови ХОО ВО «Свобода» І.Швайка та будь-яким іншим організаторам і учасникам заходів проведення дзвоно-смолоскипного маршу за маршрутом від пам’ятника Тарасу Шевченку по вул. Сумській із перекриттям руху транспортних засобів до скверу Перемоги (ухвала від 14.04.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 15594885).

Підставою для прийняття такого рішення послугувала інформація представників виконавчих органів Харківської міської ради та правоохоронних органів щодо можливого порушення прав і свобод інших громадян під час проведення маршу.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що учасники маршу можливо будуть використовувати до 100 смолоскипів, які є джерелом відкритого вогню, тому можливе порушення громадського порядку, а також існує реальна загроза безпеці та життю як учасників заходу, так і громадян Харкова. Повне перекриття руху всіх видів транспортних засобів по вул. Сумській у робочий день призведе до порушення прав тисяч громадян, які в цей час будуть перебувати в центрі Харкова, та до перенесення маршрутів громадського транспорту, збільшить завантаженість інших магістралей центру міста, що в свою чергу створить підвищену небезпеку дорожнього руху, унеможливить рух спеціальних транспортних засобів центром міста («швидкої допомоги», пожежних автомобілів та ін.) і такі обставини суд уважає поважними причинами для задоволення позову.

За аналогічних обставин та враховуючи, що проведення мирного зібрання планувалося в місцях масового перебування громадян у зв’язку із заходами зі святкування Нового року, що може призвести до порушень громадського порядку або обмеження права людей на відпочинок, Харківським окружним адміністративним судом прийнято рішення про задоволення позовних вимог  міської ради до ХОО ВО «Свобода» про обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони проведення смолоскипного ходу на честь святкування Дня соборності України.

ВАС під час касаційного перегляду справи зазначене рішення Харківського окружного адміністративного суду залишив без змін (ухвала від 9.06.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 16541441).

Аналізуючи судову практику в справах за позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, можна зробити висновок про здебільшого правильне вирішення судами таких справ. Під час їхнього розгляду та вирішення судами ретельно досліджувалися й оцінювалися надані докази та забезпечувалося виконання норм закону.

У березні 2010 року Черкаським окружним адміністративним судом у справі за позовом Виконавчого комітету Канівської міської ради Черкаської області до голови черкаської обласної організації «Української національної асамблеї» Л.Зелененка про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання прийнято рішення про часткове задоволення адміністративного позову, встановлено обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони черкаській обласній організації «Української національної асамблеї» проведення 9.03.2010 з 10.00 до 16.00 масової акції на Чернечій горі в Каневі Черкаської області. У задоволенні іншої частини позовних вимог, які полягали у встановленні обмежень щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони проведення будь-яких масових заходів на території Канева, відмовлено (постанова від 7.03.2010, реєстраційний номер в ЄДРСР — 8622656).

Обгрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначав, що 9.03.2010, у день, заявлений для проведення масового зібрання громадян на Чернечій горі Черкаською обласною організацією «Української національної асамблеї», в Каневі відбудеться святкування 196-ї річниці від дня народження Тараса Шевченка за участю Президента. Він уважав, що проведення інших заходів, крім офіційних, суперечить інтересам національної безпеки й може призвести до порушення громадського порядку, тому просив задовольнити його вимоги та заборонити проведення в цей день будь-яких несанкціонованих масових заходів на території Канева будь-яким політичним силам.

Враховуючи, що місце, яке обрав відповідач для проведення заходу, на час перебування Президента є режимною територією, а також беручи до уваги, що в святкуванні 196-ї річниці від дня народження Т.Г.Шевченка беруть участь громадяни, які мають протилежні політичні погляди на певні історичні події, які стосуються України, її народу, що може призвести до заворушень, загрози здоров’ю населення, враховуючи гарантоване Конституцією й нормами міжнародного права право відповідача на мирні зібрання, суд дійшов висновку про необхідність обмежити право черкаської обласної організації «Української національної асамблеї» на мирне зібрання в частині заборони проведення масової акції 9.03.2010.

Стосовно позовних вимог про заборону проведення в зазначений день несанкціонованих масових заходів на території Канева будь-яким політичним силам, то у своєму рішенні суд зазначив, що предметом розгляду в адміністративній справі щодо встановлення обмеження в реалізації громадянами права на мирні зібрання може бути лише масовий захід, про проведення якого органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування одержали повідомлення.

Суд визнав необгрунтованою зазначену вимогу позивача, оскільки: ­по-перше, предметом спору в цій справі є виключно обмеження права відповідача на проведення зібрання; по-друге, позивач не надав жодного доказу, який би свідчив про намір проведення таких заходів членами черкаської обласної організації «Української національної асамблеї» поза межами Чернечої гори; по-третє, позивачем не наведено жодних аргументів, які б свідчили, що проведення таких заходів деінде в Каневі може загрожувати інтересам національної безпеки або громадському спокою.

Крім цього, суд підкреслив, що Т.Шевченко — класик української літератури, національна гордість українського народу. Традиція святкування в Україні Шевченківських днів давня. За рішенням ЮНЕСКО ювілеї Т.Шевченка відзначалися в усіх державах світу. Тому було б винятковим цинізмом заборонити громадянам України в день народження геніального українського поета й художника брати участь у покладанні квітів до його пам’ятника.

Дозвіл на масовий захід

Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом у справі за позовом Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради до Дніпропетровської обласної громадської організації «Система Фалунь Дафа» про обмеження проведення масового заходу рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду скасовано у зв’язку з недоведеністю обставин, які мають значення для справи, та невідповідністю висновків суду обставинам справи (постанова від 14.04.2010, реєстраційний номер в ЄДРСР — 10178781).

Позовні вимоги виконавчого комітету грунтувалися на тому, що місце, заявлене громадською організацією для проведення масового заходу, не відповідає Положенню про проведення масових заходів у м.Дніпропетровську, затвердженому рішенням виконкому Дніпропетровської міськради від 10.07.2008, прийнятому на виконання ст.38 закону «Про місцеве самоврядування», та були задоволені судом першої інстанції. Постанову суду першої інстанції обгрунтовано тим, що проведення масового заходу може створити небезпеку заворушень та злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей.

Дніпропетровський апеляційний адмінсуд указав на неправомірність висновку суду першої інстанції про необхідність обмеження заявленого відповідачем масового заходу з огляду на те, що позивачем не надано жодного доказу в обгрунтування припущення, що така акція створить загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей, національній безпеці або громадському порядку.

Навпаки, мета акції спрямована на пропагування загальнолюдських моральних цінностей та здорового способу життя за допомогою плакатів, музики та демонстрації вправ дихальної гімнастики цигун, яка є загальнолюдським стародавнім надбанням. Проведення такої акції ніяким чином не призведе до загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей, національній безпеці або громадському порядку.

Ураховуючи викладене, рішення суду першої інстанції про обмеження щодо реалізації права громадської організації «Система Фалунь Дафа» на мирне зібрання скасовано у зв’язку з відсутністю підстав, передбачених ст.182 КАС, необхідних для задоволення такого позову.

Дніпропетровським окружним адміністративним судом було визнано неправомірними дії Виконавчого комітету Вільногірської міської ради Дніпропетровської області щодо відмови в наданні дозволу на проведення 19.05.2011 зборів жителів міста з метою ініціювання проведення всеукраїнського референдуму, формулювання питань, що виносяться на референдум та обрання ініціативної групи відповідно до повідомлення ініціаторів зборів від 5.05.2011 (постанова від 19.05.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 15932497).

Обгрунтовуючи відмову в наданні дозволу на проведення зборів, виконавчий комітет зазначив, що в надісланому повідомленні про їх проведення не вказано, хто і яким чином буде забезпечувати в належному санітарному стані місце проведення зборів та здійснювати контроль за дотриманням громадського порядку, нести відповідальність за його порушення, а також відповідальність за реєстрацію учасників зборів.

Задовольняючи позов організаторів зібрання та визнаючи протиправними дії виконавчого комітету щодо ненадання дозволу на проведення зборів, суд виходив із того, що завчасне попередження про проведення мирного зібрання, встановлене ст.39 Конституції, має слугувати гарантією права громадян на таке зібрання та надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей, від чого Виконавчий комітет Вільногірської міської ради Дніпропетровської області фактично відмовився, хоча такі обов’язки покладено на нього також і ст.38 закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Заборона під сумнівом

Про невжиття заходів до виконання повноважень органами місцевого самоврядування зазначав Львівський окружний адміністративний суд у рішенні в справі за позовом Виконавчого комітету Львівської міської ради до громадської організації — комітету «Євреї проти антисемітизму», молодіжної громадської організації «Сокіл», львівської обласної організації політичної партії «Наша Україна», львівської обласної організації політичної партії «Українська національна асамблея», Всеукраїнської громадської організації «Руський рух України», львівського міського відділення Всеукраїнського об’єднання ветеранів, львівської обласної організації політичної партії «Україна Соборна», партії Сталіна, Всеукраїнського громадського об’єднання «За Україну, Білорусію і Росію», за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, — Львівського міського управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області про встановлення обмеження права на проведення масового заходу (постанова від 21.06.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 16405464).

Хоча суд у названій справі й підтвердив обгрунтованість позовних вимог, але зауважив про фактичне самоусунення позивача від виконання своїх повноважень та перекладення своїх обов’язків на суд, оскільки, на порушення вимог ст.38 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», позивачем не вживалося жодних дій щодо організації та проведення у Львові мирних зібрань за відповідними заявками відповідачів.

У справі за позовом Виконавчого комітету Добрівської сільської ради Сімферопольського району Автономної Республіки Крим до Особи 1,Особи 2, Громадської організації «Сімферопольське козаче військо» про обмеження права на мирні зібрання Окружний адміністративний суд АРК також зазначив про неналежне виконання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування своїх повноважень, визначених законом (постанова від 4.11.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 18950062).

Метою заходів, які планувалося проводити, було мирне святкування релігійного свята та масове зібрання козаків для підвищення патріотизму серед населення, а позивачем не було надано суду доказів на підтвердження своїх припущень стосовно реальності порушення громадського порядку, вимог санітарії, ускладнення діяльності державних, громадських, культурних установ, розташованих у зазначеному районі, відволікання значних сил правоохоронних органів, що може спричинити збільшення кількості правопорушень і злочинів в інших районах міста, тому в задоволенні цього позову було відмовлено.

Твердження позивача про те, що Виконавчий комітет Добрівської селищної ради Сімферопольського району АРК та Сімферопольський районний відділ ГУ МВС України в АРК не зможуть забезпечити належної безпеки учасників мирного зібрання та підтримання громадського порядку, суд не взяв до уваги та зазначив, що невиконання чи неналежне виконання суб’єктом свого обов’язку, передбаченого законом, не може бути підставою для обмеження конституційних прав інших осіб. Неналежне виконання своїх обов’язків відповідними особами, зокрема забезпечення безпеки акцій та підтримання громадського порядку, тягне передбачену законом відповідальність.

Окружним адміністративним судом АРК відмовлено в задоволенні позову Виконавчого комітету Сакської міськради до Сакської міської організації політичної партії «Трудова Україна», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача — Сакський міський відділ ГУ МВС України в АРК, про визнання протиправним та заборону вуличного маршу (постанова від 20.10.2010, реєстраційний номер в ЄДРСР — 11706394).

На думку суду, позивачем не було належним чином обгрунтовано доводи щодо порушень чинного законодавства при проведенні маршу та можливість спричинення загрози забезпеченню громадського порядку та виникнення небезпеки для життя і здоров’я громадян.

Судом було надано об’єктивну оцінку твердженням позивача про порушення відповідачами Порядку організації проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій та інших масових заходів у місті Саки, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Сакської міськради від 22.04.2010, щодо обрання місця проведення мирного зібрання, не передбаченого цим положенням, подання заяви про проведення масового заходу пізніше ніж за 10 днів до його проведення, неповноту цієї заяви (не вказано місце роботи організатора) та неподання одночасно із заявою про проведення заходу письмового зобов’язання організатора про забезпечення чистоти після закінчення масового заходу.

Як зазначив суд у своєму рішенні, вищезгадані обставини як підстави для заборони проведення вуличного маршу судом до уваги не беруться, тому що вичерпний перелік обставин для прийняття рішення про заборону проведення масового заходу вказаний у ч.5 ст.182 КАС, а обставини, вказані позивачем, до нього не входять.

Не вважав суд достатньою підставою для заборони проведення маршу і повідомлення начальника територіального відділу Державної автомобільної інспекції щодо необхідності зміни організації дорожнього руху та недостатню кількість працівників ДАІ для здійснення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху під час проведення вказаного маршу, оскільки із зазначеного документа не вбачалося, що забезпечити безпеку дорожнього руху при проведенні вказаного вуличного маршу взагалі неможливо.

Безпідставні порушення

У постанові в адміністративній справі за позовом Київської міської державної адміністрації до Громадської організації «Об’єднання послідовників Фалуньгун» про обмеження права на мирні зібрання Київський апеляційний адміністративний суд зазначив, що саме по собі ускладнення дорожнього руху не може бути підставою для заборони проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо (постанова від 17.02.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 13953823).

Крім зазначеного, підставою для скасування постанови Окружного адміністративного суду м.Києва, якою позовні вимоги було задоволено, була незгода апеляційного суду і з іншими висновками у справі.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог КМДА, суд першої інстанції виходив з того, що діяльність послідовників відповідача у сфері оздоровлення та удосконалення населення України є незаконною і повинна бути заборонена як система, що не є підконтрольною, керованою і потенційно несе загрозу психофізичному здоров’ю населення України.

Висновок суду першої інстанції про можливість загрози зазначеного зібрання здоров’ю населення обгрунтовувався тим, що діяльність по медитативній практиці Громадської організації «Об’єднання послідовників Фалуньгун» негативно оцінюється фахівцями в галузі медицини та релігієзнавства, а також Китайською Народною Республікою.

Апеляційний суд указав, що посилання суду першої інстанції на те, що в КНР активізація руху «Фалуньгун» призвела до скоєння злочинів та вчинення інших протиправних дій, не є доказом того, що зібрання послідовників зазначеного вчення в Україні можуть призвести до заворушень чи скоєння злочинів. Неспростовних доказів, які б давали підстави вважати, що зібрання відповідача може спричинити обставини, викладені в ч.5 ст.182 КАС, позивачем не надано.

Як показує практика, не завжди в судових рішеннях міститься достатнє обгрунтування, викладено факти та аргументи, на підставі яких суд доходить того чи іншого висновку щодо проведення мирного зібрання, зокрема про його заборону, що може свідчити про безпідставне порушення принципів функціонування демократичного суспільства.

Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Іванов та інші проти Болгарії», ухваленому 24.11.2005, стосовно питання про мету й необхідність відповідних заборон відзначив, що в текстах наказів йшлося про загрозу громадському порядку, яка може виникнути внаслідок проведення відповідних акцій. Утім, у наказах жодним чином не згадувалося про підстави для такого висновку, не кажучи про якусь докладнішу інформацію. Навіть якщо й припустити, що метою застосування відповідних заборон справді було забезпечення громадської безпеки та уникнення масових заворушень, тексти наказів навряд чи свідчать про такі загрози, оскільки в них не викладено належних аргументів.

Вирішуючи справи зазначеної категорії, суди повинні дотримуватися вимог щодо законності й обгрунтованості судового рішення, яке згідно із ст.159 КАС є таким у разі, якщо ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Проект закону «Про свободу мирних зібрань», схвалений на четвертому пленарному засіданні Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права 30.06.2011, та правову експертизу якого на відповідність міжнародним стандартам здійснено Венеціанською комісією та Організацією з безпеки та співробітництва в Європі/Бюро з демократичних інститутів та прав людини (висновок №638/2011 від 17.10.2011), передбачає зазначення в постанові суду обставин та доказів, поданих органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, які свідчать про загрозу інтересам національної безпеки та громадського порядку, та обгрунтування такої загрози; обгрунтування нагальної необхідності обмеження свободи мирних зібрань у демократичному суспільстві з урахуванням практики ЄСПЛ; спосіб обмеження свободи мирних зібрань та обгрунтування пропорційності такого способу обмеження.