Влада є влада

КАС не вказує, що адміністративне судочинство захищає лише публічні права особи

Спори щодо проблеми розмежування юрисдикції не вщухають уже досить тривалий час. Мабуть, з моменту появи адміністративних судів це одне з найболючіших питань у всіх аспектах правового життя нашого суспільства. Точаться дискусії серед науковців, які намагаються знайти найбільш логічні шляхи подолання колізій на стадії правозастосування. Навряд чи найближчим часом ці суперечності знайдуть остаточне вирішення як у працях науковців, так і в судових рішеннях. Видається, що слід не розмежовувати підходи вчених і практиків, а навпаки, діалектично поєднувати.

Неоднозначна ухвала

Наукова думка повинна базуватися на практиці (перш за все — на рішеннях судів), наука заради науки — мертва конструкція. Водночас висновки та розробки мають основуватися на об’єктивних, науково обгрунтованих положеннях, а не нагадувати постулати.

Саме із цих позицій дуже цікавою є ухвала Верховного Суду від 19.01.2011, де йдеться про відсутність публічно-правової природи спорів стосовно права володіння та користування земельною ділянкою див. (див. №33 «ЗіБ». — Прим. ред.). Колегія суддів Судової палати в цивільних справах ВС дійшла висновку, що критеріями розмежування юрисдикції в таких випадках є «одночасно суб’єктивний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин». Робиться висновок, що такий специфічний різновид земельних спорів має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

На цьому питанні варто зупинитися докладніше. Суди двох перших інстанцій розглянули позов особи до райдержадміністрації та селищної ради з проханнями:

• визнати за першою право володіння і користування (на умовах довгострокової оренди) земельною ділянкою під належним їй цілісним майновим комплексом;

• визнати незаконною бездіяльність РДА щодо розгляду клопотань;

• визнати незаконними дії з відхилення клопотань про вибір земельної ділянки під існуючим комплексом будівельних споруд;

• зобов’язати райдержадміністрацію видати розпорядження про надання дозволу.

Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що зазначені вимоги повинні розглядатися в порядку адміністративного судочинства. ВС скасував ці ухвали та передав справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ВС у своїй ухвалі посилався на те, що відповідно до ч.1 ст.15 Цивільного процесуального кодексу «суди розглядають в порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства».

У той же час в ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства зазначено, що «завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтере­сів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушення з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування… при здійсненні ними владних управлінських функцій». Згідно з п.1 ст.17 КАС «компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності». При цьому відповідно до п.7 ст.3 КАС суб’єктом владних повноважень у таких спорах може виступати «орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень». Посилання на ці норми фактично й вичерпують аргументи, на підставі яких робився висновок.

Позиція ВС базувалася на тому, що спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушення з боку органів державної влади, а пов’язаний з визнанням права володіння та користування земельною ділянкою, на якій розміщено нерухоме майно, і припиненням дій, що створюють загрозу порушення права. Посилання на відповідні норми чинного законодавства приводять до нелогічного висновку. Саме тому спробуємо проаналізувати зміст цих двох принципових критеріїв.

«Суб’єктивний» склад

Я відразу звернув увагу на слова «критеріями розмежування є одночасно суб’єктивний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин», які стали змістовим акцентом усієї пуб­лікації. Складалося враження, що це помилка редакції «ЗіБ». Але в ухвалі таки йшлося про «суб’єктивний склад учасників процесу». На перший погляд, виникає асоціація із «суб’єктивною стороною злочину», але до чого це тут?

Мабуть, усе ж таки мався на увазі «суб’єктний склад учасників процесу». Отже, йдеться про протистояння суб’єкта владних повноважень та відповідної особи, і ми таки наштовхуємося на адміністративно-правову природу явища, коли спір має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Викликає певний подив практика ВС. Адже справи, в яких розглядається так званий спір про право, не є адміністративними. Така аргументація застосовується, зокрема, при визначенні як цивільних чи господарських справ щодо оскарження рішення органу місцевого самоврядування про виділення (відмову у виділенні) земельної ділянки. Стверджується, що суб’єкти владних повноважень у цих умовах мають рівні права з тими, кому земля передається (юридичними та фізичними особами), і спір виникає між двома рівноправними суб’єктами. Цікаве запитання: хіба орган місцевого самоврядування діє як рівноправний суб’єкт стосовно іншої сторони, коли відбирає земельну ділянку або в одностороньому порядку змінює умови?

Чи може категорія «спір про право» бути критерієм для виключення справи з адміністративної юрисдикції? Визначати об’єктом захисту в порядку адміністративного судочинства лише суб’єктивне публічне право буде не­обгрунтованим звуженням предмета адміністративної юрисдикції. Права, свободи та інтереси, які захищає адміністративний суд, можуть бути різноманітними. Характер права для визначення справи як справи адміністративної юрисдикції не має жодного значення: у КАС не вказано, що за правилами адміністративного судочинства мають бути захищені лише публічні права особи.

Для адміністративного суду має значення, що права (публічні чи цивільні) порушено суб’єктом владних повноважень при здійсненні ним своїх повноважень. Суто цивільне право власності фізичної чи юридичної особи може бути порушене суб’єктом владних повноважень. Наприклад, у разі: протиправної затримки митним органом товару, що переміщується через митну територію; незаконного вилучення органом місцевого самоврядування транспортного засобу, залишеного в недозволеному місці, тощо. Тобто в публічно-правових відносинах можуть бути порушені приватні (цивільні) права особи. Спори, що виникають унаслідок таких порушень, повинні вирішувати суди адміністративні, безвідносно до того, приватним чи публічним є порушене право.

Цивільне судочинство не пристосоване до розгляду справ проти суб’єкта владних повноважень, оскільки в ньому немає спеціальних критеріїв для оцінки рішень, дій чи бездіяльності останього (див. ч.3 ст.2 КАС), відсутні принцип офіційності та презумпція вини суб’єкта владних повноважень, інші процесуальні гарантії захисту порушених прав, які передбачені правилами адмінсудочинства.

Тобто з огляду на суб’єктний склад учасників процесу перед нами — класичний спір, який має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Характер спірних правовідносин

Тепер варто перейти до другого критерію для розмежування юрисдикції, названого ВС. Хотів би звернути увагу на певну послідовність у з’ясуванні причин виникнення та природи спірних відносин і саме через це дійти висновку: який же їх характер.

Видається, що принципово важливо розмежовувати:

а) момент реалізації повноважень наділеного владою суб’єкта;

б) момент (і, відповідно, підстави) виникнення права володіння та користування земельною ділянкою.

Безумовно, у деяких випадках складно (навіть у часі) розмежувати їх, бо право володіння та користування виникає на підставі реалізації повноваження наділеного владою суб’єкта. Замислімося, чи можуть виникнути спірні відносини стосовно права на володіння та користування земельною ділянкою без реалізації владних повноважень РДА або селищною радою? Мабуть, ні. Тобто підстави спору виникають саме в цьому питанні. Визначення права на володіння та користування земельною ділянкою вторинне стосовно повноважень. Саме тому до того, як з’ясовувати майнові (орендні) відносини в межах дії цивільного судочинства, треба вирішити публічний за правовою природою спір щодо реалізації повноважень відповідного владного суб’єкта. У цьому сенсі навряд чи є підстави обгрунтовувати природу такого спору та процедуру його вирішення за правилами цивільного судочинства.

Мабуть, була б певна логічність такого висновку та розгляду подіб­ного спору за правилами цивільного судочинства, коли б позовна вимога зводилася тільки до визнання права володіння та користування земельною ділянкою (та й то з великою умовністю, бо таке право, знов-таки, виникає на підставі реалізації повноважень суб’єктом, який ними наділений). Але це лише одна з кількох позовних вимог. Досить складно зрозуміти, чому вона виокремлюється, чому тільки через її наявність робиться висновок стосовно юрисдикції справи.

Таким чином, і з огляду на характер спірних правовідносин можна зробити висновок, що йдеться про публічно-правовий спір, який має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Конституційний аналіз

І ще на одну принципову обставину щодо такого висновку хотілося б звернути увагу. Йдеться про рішення Конституційного Суду в справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.143 Конституції, пп.«а» — «г» ст.12 Земельного кодексу, п.1 ч.1 ст.17 КАС (№10-рп/2010 від 1.04.2010). У ньому КС установив, що «органи місцевого самоврядування є суб’єктами владних повноважень… в процесі реалізації своїх повноважень у сфері земельних відносин». Відповідно до ч.1 ст.143 Конституції «територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування… вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції».

Згідно з правовою позицією КС предметами відання органів місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, до яких належить регулювання земельних відносин відповідно до закону. КС вирішив, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією та законами до їхньої компетенції, є суб’єктами владних повноважень. Як суб’єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують у межах закону питання в галузі земельних відносин.

Відповідно до пп.«а» — «г» ст.12 ЗК до повноважень сільських, селищних, міських рад належить:

«а) розпорядження землями територіальних громад;

б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб…;

в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності...;

г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності».

КС уважає, що ці повноваження охоплюються зазначеним в ст.143 Конституції поняттям «інші питання місцевого значення», а тому при їх здійсненні сільські, селищні, міські ради виступають як суб’єкти владних повноважень, котрі реалізують розпорядчі та інші функції.

КС підкреслив, що «вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів». Хотілося б нагадати, що рішення КС є обов’язковими до виконання на всій території України.

Можна підбити підсумки. Безумовно, треба погодитися з висновком ВС стосовно того, що, визначаючи принципи розмежування юрисдикції, треба брати до уваги два критерії. Виходячи з першого (суб’єктний склад), ідеться про спір, вирішення якого віднесено до компетенції адміністративних судів. Другий критерій (характер спірних правовідносин) ще більш акцентує публічно-правову природу відносин і межі юрисдикції адміністративних судів. Саме тому досить дивним виглядає висновок, коли до «білого» ми додаємо «біле», а як результат отримуємо «чорне».