Зобов’язання без адресата

Особливості судового контролю за виконанням рішень у справах про стягнення бюджетної заборгованості з відшкодування ПДВ

За офіційною статистикою, близько 80% звернень до ЄСПЛ стосується саме проблематики невиконання рішень українських судів. Не торкаючись першопричин виникнення й існування цього явища, розглянемо лише окремі проблеми забезпечення виконання рішень судів про стягнення бюджетної заборгованості з відшкодування податку на додану вартість.

Особливості судових справ про відшкодування ПДВ

Однією з таких особливостей є визначення відповідача у справі про стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ.

Зазвичай, таким відповідачем є орган Державної податкової служби, де обліковується відповідний суб’єкт господарювання як платник податків.

Додатково, враховуючи норму ст.3 закону «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» яка визначає, що виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, тобто органами Державної казначейської служби — в якості співвідповідачів вказуються органи Держказначейства (або в якості третіх осіб на стороні відповідача без самостійних вимог на предмет спору).

Із наведеного слідує, що встановлення судового контролю може мати місце за наявності обґрунтованих доводів та підстав вважати, що саме відповідач ухиляється від виконання рішення у справі. (Подібна позиція висловлена також в ухвалі Великої палати Верховного Суду від 20.06.2018 у справі №800/592/17.)

Водночас, в органів ДПС обмежені повноваження для виконання судового рішення про стягнення коштів із державного бюджету, адже вони лише здійснюють контроль за нарахуванням і сплатою податків, а виплати (тобто безпосереднє виконання судового рішення) залежать не тільки від дій органів Держказначейства, але й від бюджетних видатків, але про це нижче.

Іншої, не менш значущою особливістю цієї категорії спорів, є вибір способу захисту прав і майнових інтересів суб’єкта господарювання в спірних правовідносинах — і тут історично ми можемо побачити позовні вимоги від зобов’язання органів ДПС та/або Держказначейства вчинити дії (надати висновок, включити в реєстр тощо) — і до стягнення бюджетної заборгованості з відшкодування ПДВ (постанова ВП ВС від 12.02.2019 у справі №826/7380/15).

Наразі судова практика в цій категорії спорів однозначна – позови про стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ суб’єкти господарювання повинні пред’являти до органів ДПС (залучаючи в якості співвідповідачів/третіх осіб органи Держказначейства).

Однак проблеми вже можуть виникнути на стадії пред’явлення виконавчого листа до примусового виконання до органів Держказначейства, оскільки, не зважаючи на вказування відповідачем органу ДПС, який далі має бути боржником, у подальшому, при зверненні для примусового виконання вказаного рішення суду – орган Держказначейства дуже прискіпливо дивитися на зміст виконавчого листа, вимагаючи вказати як боржника «Державний бюджет України» або «Держава Україна», і що вимагатиме додаткового часу для звернення до суду із виправленням описки як в рішенні суду, так і в виконавчому листі (ухвала Донецького адміністративного суду від 15.11.2024 у справі №200/6795/20-а).

Примусове виконання рішень судів

Порядок визначення суми ПДВ, що підлягає відшкодуванню з державного бюджету України, та порядок її відшкодування визначено ст.200 Податкового кодексу, постановою КМУ «Про затвердження Порядку ведення Реєстру заяв про повернення суми бюджетного відшкодування податку на додану вартість» від 25.01.2017 № 26 та наказом Міністерства фінансів «Про затвердження Порядку інформаційної взаємодії Міністерства фінансів України з Державною фіскальною службою України та Державною казначейською службою України в процесі формування Реєстру заяв про повернення сум бюджетного відшкодування податку на додану вартість» від 03.03.2017 № 326, норми яких передбачають, що після закінчення процедури адміністративного оскарження або набрання законної сили рішенням суду, податковий орган на наступний робочий день після отримання відповідного рішення зобов'язаний внести до реєстру дані щодо узгодженої суми бюджетного відшкодування платника податку.

У свою чергу, рішення суду про стягнення суми заборгованості з відшкодування ПДВ виконується органами Держказначейства в порядку постанови КМУ «Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників» від 03.08.2011 №845.

Із наведених норм слідує висновок, що Держказначейство не є ані органом примусового виконання судових рішень, ані учасником, зокрема, стороною виконавчого провадження, і відповідно не здійснює заходів з примусового виконання рішень у порядку, визначеному законом «Про виконавче провадження», а є встановленою законом «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» та Порядком №845 особою, що здійснює безспірне списання коштів за рішеннями судів про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів.

Узагальнена статистика виконання рішень судів України у цій категорії публічно-правових спорів виглядає таким чином: станом на 25.11.2024 Держказначейством обліковується 70 рішень судів на загальну суму 495,92 млн грн., а за період 2019 рік — жовтень 2024 року органами ДПС до відповідного реєстру було внесено загальну суму стягненнями органами Держказначейства за судовими рішеннями бюджетної заборгованості з відшкодування ПДВ у розмірі 1791,7 млн грн.(відповіді на запити про надання публічної інформації: ДПСУ від 25.11.2024 №2466/ЗПІ/99-00-04-02-02-10, ДКСУ від 25.11.2024 за № 5-12-12/26976).

Також у ІІ кварталі 2024 року 5 випадків невідшкодування ПДВ було увагою Ради бізнес-омбудсмена (звіт Ради бізнес-омбудсмена за ІІ квартал 2024 року).

Як можна встановити, навіть за результатами аналізу доступної інформації та наявних у ЄДР судових рішень очевидним є те, що стан виконання органами державної влади судових рішень про стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ, на жаль, є вкрай незадовільним.

Із нашої практики, найбільш поширеними причинами невиконання рішень судів у цій категорії спорів наразі є:

1. Бездіяльність органів ДПС, які не внесли до Реєстру відомості про узгоджену суму бюджетного відшкодування за рішенням суду (також не відобразили вказані відомості в Інтегрованій картці платника податків),

2. Бездіяльність органів Держказначейства, які дуже часто зловживають відкладенням безспірного списання коштів, посилаючись на:

• призначення до розгляду судом заяви про роз’яснення рішення про стягнення коштів, встановлення або зміну порядку і способу, розстрочку та/або відстрочку його виконання чи виправлення помилки або про визнання виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню;
• необхідності отримання від стягувача додаткових відомостей для виконання рішення про стягнення коштів;
• звернення до органу ДПС щодо встановлення залишку сум платежів, що підлягають безспірному списанню, чи узгодження реквізитів рахунків, на яких обліковуються надходження бюджету, кодів бюджетної класифікації тощо;
• в інших випадках, передбачених пп.39, 44 і 49 Порядку № 845.

3. Дотримання черговості виконання рішень судів — враховуючи те, що Держказначейство здійснює в порядку черговості надходження виконавчих документів безспірне списання коштів державного бюджету в розмірі, встановленому судом, та перераховує такі кошти на рахунок стягувача, зазначений у виконавчому документі або його заяві про виконання рішення про стягнення коштів. Тому посилання на цю черговість, яку майже неможливо перевірити стягувачу, і дозволяє тривалий строк не виконувати рішення суду.

4. Відсутність бюджетних асигнувань.

Судовий контроль: нормативне визначення

Кожний судовий процес повинен завершуватися реалізацією судового рішення у спірних правовідносинах між його сторонами, і спори зі стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ не є виключенням, де суд має продовжувати відігравати активну роль у реалізації суб’єктом господарювання як позивачем своїх прав та законних майнових інтересів на належне отримання відшкодування ПДВ.

Основні форми судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах передбачені нормами стст.287, 382 і 383 КАС, однак зупинимося на положеннях ст.382, відповідно до якої суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. За наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Водночас зауважимо, що відповідно до ч.1 ст.382 КАС зобов’язання подати звіт про виконання рішення є правом суду, який його постановив, а не обов’язком. Як можна встановити з аналізу розміщених в ЄДРСР ухвал, таким правом суди користується досить рідко.

Проблематика застосування судового контролю

Невиконання суб’єктом владних повноважень з будь-яких причин судового рішення, яке набрало законної сили, фактично являє собою триваюче порушення прав, свобод та законних інтересів суб’єктів господарювання в сфері публічно-правових відносин, а також порушення конституційної засади обов’язковості судового рішення.

Раніше позивач, на користь якого було постановлено рішення суду і яке не виконувалося, з метою спонукання держави в особі її органів, міг подати до суду окрему позовну заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені відповідачем як суб’єктом владних повноважень на виконання такого рішення суду або на порушення прав позивача, підтверджених ним.

Однак наразі сформована чітка правова позиція Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №295/13613/16-а про те, що наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання нового позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється у порядку, передбаченому КАС, який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання до виконання вже постановленого судового рішення.

На цій підставі Верховний Суд виснував, що вимоги про визнання протиправними рішень, дій, бездіяльності на виконання рішення суду в окремому судовому провадженні не розглядаються (аналогічна правова позиція викладена у постановах ВС від 17.04.2018 у справі №819/1430/17, від 12.11.2018 у справі №806/3099/17 та від 21.11.2019  у справі №802/1933/18-а).

Таким чином, ВС наголошує, що судове рішення має виконуватись безпосередньо, і його належне виконання не має потребувати ініціювання будь-яких інших судових проваджень чи ухвалення додаткових судових рішень. Усі питання, пов’язані з виконанням рішення суду, мають вирішуватись у порядку судового контролю за виконанням рішень у межах цієї ж судової справи.

Тому судовий контроль, передбачений ст.382 КАС, є чи не єдиним механізмом задля забезпечення гарантованості виконання рішення суду про стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ.

Однак, при спробі встановити судовий контроль над виконанням рішення суду про стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ одразу виникне питання правильності визначення суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення — кого ж зобов’язувати подати звіт про належне виконання рішення суду?

На перший погляд відповідь проста — відповідача. Але спробуємо запропонувати кілька варіантів — хто ж повинен бути цим «суб’єктом владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення»:

1. Відповідач у справі — орган ДПС. Тут нібито все є зрозумілим, але виникає питання: в процесі примусового виконання рішення суду про стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ орган ДПС приймає участь лише в порядку інформаційного обміну, і зобов’язувати його подавати звіт може бути неефективним (заборгованість вже визначена, відомості до реєстру подані, тому далі слід відштовхуватися від норм Порядку №845),

2. Співвідповідач (або третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог на предмет спору) — орган Держказначейства як державний орган, який спеціально визначений для виконання рішень судів про стягнення заборгованості з відшкодування ПДВ.

Однак із цим можуть бути проблеми, оскільки, якщо буквально розуміти резолютивну частину рішення суду: «Стягнути з Державного бюджету України через орган Держказначейства», то орган Держказначейства не є відповідачем у справі (хоч і процесуально може бути визначений таким), а тому встановлювати судовий контроль також може бути проблематично.

Це випливає з наведеного вище аналізу, що рішення про стягнення з державного бюджету виконуються на підставі виконавчих документів виключно органами Держказначейства у порядку черговості надходження таких документів до них (із попереднім інформуванням Мінфіну), тому про будь-які прострочення/ затягування з належним виконанням рішення суду — варто запитувати не тільки в органів ДПС, але й в органів Держказначейства.

Отже, при спробі встановити судовий контроль у справах про стягнення заборгованості з відшкодування з ПДВ, зокрема, зобов’язуючи орган Держказначейства подати звіт про його виконання, стягувачі можуть зіткнутися із тим, що суди, вирішуючи дану заяву, можуть вдатися до усіченого й буквального тлумачення норм ст. 382 КАС, зокрема, поняття «суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення», розуміючи під ним тільки безпосередньо орган ДПС як відповідача. Однак як вже вказувалось, зобов’язати орган ДПС подати звіт про виконання рішення суду також може несподівано виявитися проблемним.

Тим самим суди можуть залишати поза увагою те, що в стягувачів в силу специфіки спірних правовідносин, які характеризуються особливим порядком виконання судового рішення проти держави (нагадаємо, що органи Держказначейства дуже часто не є відповідачами у справі/або досить специфічно вказуються в резолютивній частині) – немає процесуального механізму спонукати органи державної влади як відповідачів до вжиття заходів для фактичного та реального виконання судового рішення інакше, окрім як у спосіб здійснення судового контролю в порядку ст.382 КАС (окремо є механізм нарахування пені як форма відповідальності, але він також реалізується в порядку позовного провадження, хоча за задумом правотворця нарахування й сплати пені мало б відбуватися автоматично згідно з п.200.23 ст.200 ПК).

Це також ставить перед суб’єктами господарювання питання ефективності захисту їх прав у судовому порядку зі самого початку звернення до суду, окремо вимагаючи від них детального обґрунтування як складу учасників спору, так і позовних вимог про стягнення бюджетної заборгованості з відшкодування ПДВ.

Освітлення цих проблемних питань було б неповним без згадування неможливості касаційного оскарження рішень судів за наслідками розгляду заяви про встановлення судового контролю (ч.2 ст.328 КАС), і це, на нашу думку, додатково звужує можливості захисту стягувачами своїх прав та законних майнових інтересів.

Закон і Бізнес