Який стан, таке й виконання…

Виправляти ситуацію будемо за допомогою зміни підпорядкування ДВС, запровадження компенсацій та посилення відповідальності

«Попри низку реформувань, Державна виконавча служба поки що не може забезпечити право кожного на своєчасне й повне виконання судових рішень», — відзначив Голова Верховної Ради Володимир Рибак, відкриваючи парламентські слухання «Стан виконання судових рішень в Україні». Про необхідність якнайшвидшого розв’язання цієї проблеми, у тім числі й законодавчим шляхом, говорили й учасники дискусії, зокрема представники вищих судових установ.

«Необхідно законодавчо врегулювати питання відповідальності за невиконання рішень та висновків КС»

Свого часу на запитання «Яка конституція найкраща?» відомий німецький публіцист Карл-Людвіг Берне відповів: «Та, яка краще виконується». Минуло чимало років, проте проблема виконання обов’язкових згідно з Основним Законом рішень судових органів, у тому числі й конституційної юрисдикції, не тільки залишилась, а й набула наднаціонального характеру та стала предметом занепокоєння з боку міжнародних правозахисних організацій. Дійсно, ця проблема існує не тільки в Україні, а й у багатьох інших країнах Європи та світу. Про це свідчить, зокрема, те, що на численних міжнародних науково-практичних конференціях, які проводились останніми роками під егідою європейської та всесвітньої організацій органів конституційної юрисдикції, ці питання не тільки порушувались у доповідях, під час дискусій, а й визначали тематику таких форумів.

Невипадково Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Горос­бі проти Греції» наголосив, що право на доступ до правосуддя було б ілюзорним, якби правова система дозволяла остаточному судовому рішенню залишатися недійсним.

Згідно з вимогами ч.2 ст.19 Конституції «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Виходячи з конституційного припису щодо обов’язковості рішень та висновків КС, це, зокрема, означає, що ці органи повинні керуватися рішеннями Суду з питань конституційності законів та інших правових актів і офіційним тлумаченням норм Конституції чи законів. Однак на практиці все складається далеко не так. Наприклад, нерідко рішення Суду де-факто зобов’язують уповноважених суб’єктів привести чинні правові акти у відповідність зі змістом цих рішень. Зокрема, у разі, коли внаслідок прийняття рішення КС у законі або іншому правовому акті з’являється прогалина, що ускладнює його застосування. За таких обставин правотворчий орган повинен у розумні строки або прийняти новий акт, або внести відповідні зміни до чинного.

Іноді така реакція може бути вельми оперативною. Так, за рішенням КС від 30.09.2010 визнано неконституційним закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8.12.2004 №2222-IV. Згідно з резолютивною частиною цього вердикту на органи державної влади покладався обов’язок щодо приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції. На його виконання парламент оперативно вніс зміни до більш ніж 30 законів. На це рішення відреагували також і Президент, і Кабінет Міністрів.

Однак існують і протилежні приклади. Зокрема, починаючи з грудня 1998 року, незважаючи на неодноразові підтвердження в наступних рішеннях, залишалася без належної уваги парламенту правова позиція Суду, викладена в рішенні КС від 3.12.98 №17-рп/98, згідно з якою організація діяльності Верховної Ради визначається виключно законом. Відповідний акт прийнято лише в лютому 2010 року, тобто строк виконання рішення єдиного органу конституційної юрисдикції становив 11 років і 2 місяці!

Також аж ніяк не можна віднести до розумних строків і 3 роки, які знадобилися парламенту для виконання рішення КС від 16.05.2007 №1-рп/2007 щодо невідкладного в законодавчому порядку врегулювання питання про призначення суддів на посади голови, заступника голови суду та звільнення їх із цих посад.

У цілому за період з 2007 до 2011 ро­ку прийнято 20 рішень, в яких КС визначив порядок їх виконання або сформулював рекомендації Верховній Раді, іншим органам державної влади щодо заповнення прогалин, усунення колізій у чинних законах, нормативних актах або щодо приведення їх у відповідність до положень Конституції. Із цих 20 рішень виконано тільки 8, перебувають у процесі виконання 3, а 9 і досі залишаються невиконаними.

Наявність прогалин і невиконання рішень непокоїть не тільки нас, практиків. Дослідженням цього юридичного феномену займались і займаються відомі вчені-правознавці. Незважаючи на різний підхід до вивчення проблеми, їхні висновки практично одностайні й полягають у тому, що прогалини в законодавстві хоча й неминучі, але є явищем дуже небезпечним і повинні заповнюватися якомога швидше, оскільки їх наявність створює реальну загрозу правам людини. Наприклад, до цього часу не прийнято закон про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами й діями, що визнані неконституційними, на необхідність ухвалення якого Суд звернув увагу Верховної Ради ще в рішенні від 7.10.2009 №25-рп.

Таким чином, можна зробити висновок, що системне розв’язання проблеми усунення прогалин у законодавстві, а також урегулювання питань, пов’язаних з визнанням неконституційними тих чи інших норм, залежать не тільки від особливостей законотворчого процесу, а й від політичної волі парламенту, народних депутатів.

Зверну увагу на те, що рішення КС мають пряму дію й для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади. Проте в Україні мали місце випадки прийняття органами державної влади актів про визнання такими, що втратили чинність, нормативних актів, їх окремих положень після визнання тих Судом неконституційними. Таке непотрібне та не передбачене Конституцією дублювання не таке вже й безвинне, оскільки породжує колізію щодо визначення часу втрати чинності правовими актами, що визнані Судом неконституційними, та де-факто продовжує на певний строк їх дію.

Говорячи про виконання рішень стосовно офіційного тлумачення положень Конституції або законів України, зазначу, що офіційне роз’яснення, дане КС, стає частиною цих положень. На жаль, відомі випадки прийняття судами загальної юрисдикції рішень, що суперечили актам КС, навіть роз’яснень пленумів вищих судів, якими норми права пропонувалося застосовувати врозріз із офіційним тлумаченням, даним КС. Як приклад наведу постанову пленуму Вищого господарського суду від 17.05.2011.

Які ж можливості Суду щодо конт­ролю за виконанням своїх рішень? На цей час нормативне регулювання механізму виконання актів КС залишається неповним і потребує вдосконалення. Зокрема, необхідно запровадити в парламенті службу моніторингу за наявністю колізій та прогалин у законодавстві, яка повинна простежувати це питання й надавати парламентським комітетам та суб’єктам права на законодавчу ініціативу відповідну інформацію та пропозиції щодо усунення недоліків…

Також слід запровадити у законодавчому порядку спеціальну процедуру прийняття законів та інших правових актів на виконання рішень КС. Наприклад, за конституцією Словаччини, державні органи, які прийняли правові норми, що були визнані неконституційними, зобов’язані привести їх у відповідність до основного закону протягом 6 місяців.

Й останнє. Необхідно законодавчо врегулювати питання відповідальності за невиконання рішень та висновків КС і процедуру притягнення до цієї відповідальності органів державної влади або їхніх посадових осіб.

«Невиконання судових рішень нівелює кінцеву мету правосуддя»

Невиконання судових рішень негативно впливає на авторитет судової влади, оскільки в цьому разі не досягається кінцева мета правосуддя — захист інтересів громадян і реальне поновлення їхніх порушених прав.

У резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи №1787 (2011) від 26.01.2011 «Виконання рішень Європейського суду з прав людини» відзначається існування основних системних недоліків, які викликають велику кількість повторюваних висновків щодо порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і серйозно підривають верховенство права. Щодо України ці проблеми пов’язані, зокрема, з хронічним невиконанням рішень національних судів.

У резолюції підкреслюється, що Україна повинна терміново прийняти комплексну стратегію стосовно виправлення ситуації, за якої значна кількість остаточних судових рішень залишається невиконаною, а також упровадити ефективні внутрішні засоби правового захисту у відповідь на пілотне рішення у справі «Іванов проти України».

Відповідно до практики ЄСПЛ виконання судових рішень розглядається як невід’ємна частина судового розгляду в розумінні ст.6 конвенції. Європейський суд неодноразово робив висновок, що це право стало б ілюзорним у разі, коли б правова система держави допускала, аби остаточне, обов’язкове судове рішення залишалося невиконаним.

Це призводить до ситуації, несумісної з принципом верховенства права.

Голова ЄСПЛ Ніколас Братца в промові з нагоди відкриття судового року відзначив, що основна відповідальність за забезпечення дотримання прав і свобод, гарантованих конвенцією, покладається на самі договірні сторони. При цьому одним із найважливіших питань у цій сфері є належне виконання судових рішень. Н.Братца підкреслив, що ці справи не повинні бути представлені в ЄСПЛ, адже в них, як правило, є явне порушення, і роль Суду полягає лише у встановленні суми компенсації.

Особливо неприпустимими є випадки невиконання судових рішень органами державної влади, на чому наголосив Президент у своєму виступі на Х з’їзді суддів. Глава держави, зокрема, підкреслив, що обов’язком усіх посадовців є безумовне виконання судових рішень. Президент відзначив, що посадова особа органу державної влади не повинна чекати, поки виконанням судового рішення займеться виконавча служба. Це питання авторитету влади в цілому.

Євросуд також наголошує, що органи державної влади є одним із компонентів держави й інтереси цих органів повинні збігатися з необхідністю належного здійснення правосуддя.

Держава вже зробила певні кроки щодо розв’язання цієї проблеми, зокрема провівши у 2010 р. судову реформу, ініційовану Президентом. Так, законом «Про судоустрій і статус суддів» від 7.07.2010 вирішено не лише питання судоустрою, а й низку актуальних процесуальних проблем, зокрема й тих, які зумовлювали затягування строків розгляду справ. «Прикінцевими положеннями» закону також унесено зміни до законодавчих актів з метою вирішення проблеми невиконання судових рішень.

Венеціанська комісія у своєму висновку від 18.10.2010 щодо закону «Про судоустрій і статус суддів» позитивно оцінила внесені зміни, але дала низку рекомендацій щодо їх подальшого розвитку.

Так, закон містить нову редакцію ст.382 Кримінального кодексу, яка передбачає більш сувору відповідальність за умисне невиконання рішення суду. Воно є злочином не тільки для службових осіб, а й для пересічних громадян. Проте ВК зробила застереження, що в разі, якщо боржник не виконує рішення суду, важливо знайти можливість забезпечення повернення ним боргу. Покарання боржника ні прискорить виконання судового рішення про виплату грошей, ні компенсує кредиторові наслідки затримки виплат.

При цьому динаміка кількості засуджених за цією статтею КК осіб свідчить про загострення в Україні проблем, пов’язаних із невиконанням судових рішень. Зокрема, якщо у 2010 р. за цей злочин було засуджено 78 осіб, то у 2011-му — 133, а у 2012-му — 143 особи, що майже вдвічі більше, ніж у 2010 р.

«Прикінцевими положеннями» закону також викладено в новій редакції ст.267 Кодексу адміністративного судочинства. Так, у разі невиконання постанови адмінсуду передбачено накладення штрафу на винну посадову особу або на керівника органу, відповідального за виконання постанови. При цьому половина суми штрафу стягується на користь позивача, а інша частина надходить до державного бюджету. Відповідно до висновку ВК таку норму необхідно передбачити не тільки в адміністративному процесі, а й у справах кожної юрисдикції.

З практики ЄСПЛ випливає, що проблеми надмірної тривалості провадження й затримок з виконанням судових рішень переважно пов’язані зі структурними проблемами в організації судової системи.

Сьогодні в Україні незбалансоване, суперечливе та невиважене законодавство містить значну кількість нічим не забезпечених в економічному сенсі гарантій, які неможливо виконати через обмеженість ресурсів, якими володіє держава. Неможливість виконання судових рішень у таких випадках є похідною, вторинною проблемою, наслідком незбалансованості законодавства.

Я маю на увазі такі питання, як:

• непередбачення в державному бюджеті коштів для виплат, бюджетне фінансування яких гарантовано законодавством, зокрема компенсацій, пільг, надбавок тощо;

• встановлення законодавчими актами мораторію на примусову реалізацію майна, що внеможливлює виконання судових рішень, або ж зупинення виконавчого провадження стосовно певних категорій підприємств.

Проте, крім системних проблем законодавчого характеру, існують недоліки й у роботі самої ДВС. Про це свідчать численні скарги осіб на рішення, дії або бездіяльність державних виконавців чи інших посадових осіб цієї служби.

Так, у 2012 р. до загальних судів надійшло майже 15 тис. таких скарг, що на 28% більше, ніж у 2011-му. При цьому торік суди задовольнили понад 55% скарг, у той час як у 2011 р. цей показник становив 42%. У 2012 р. до адміністративних судів надійшло понад 25 тис. скарг стосовно порядку виконання судових рішень, що на 26% менше рівня 2011-го, проте частка задоволених скарг зросла з 60% у 2011 р. до 65% — у 2012-му.

У законодавстві необхідно передбачити компенсаційні заходи у випадках надто тривалого виконавчого провадження. Як відзначає Венеціанська комісія, без таких заходів, дієвих не лише в теорії, а й на практиці, надходження відповідних скарг до ЄСПЛ може тривати.

Вбачається, що нашій державі необхідно запозичити позитивний досвід Російської Федерації, в якій у 2010 р. прийнято закон «Про компенсацію за порушення права на судочинство протягом розумного строку або права на виконання судового акта протягом розумного строку». Цей закон, зокрема, встановлює право осіб у разі зазначених порушень на звернення до суду із заявою про присудження їм компенсації. При цьому остання не залежить від наявності вини суду, органів, на які покладено обов’язок щодо виконання судових рішень, чи інших органів державної влади. У свою чергу структури, уповноважені на виконання рішень судів про присудження такої компенсації, мають право пред’явити регресну вимогу до органу чи посадової особи, з вини якої допущено таке порушення.

Підсумовуючи, підкреслю, що необхідно розробити цілісну державну стратегію розв’язання цієї глобальної для України проблеми, яка потребує докладання зусиль усіх гілок влади й урахування європейських стандартів, практики Євросуду, а також рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи: Rec (2003) 16 щодо виконання рішень адміністративних і судових органів у галузі адміністративного права, а також Rec (2003) 17 щодо примусового виконання.

Це забезпечить не лише зменшення надходження справ до ЄСПЛ та виплати компенсацій за його рішеннями з держбюджету, а й підвищить рівень судового захисту прав осіб, зростання рівня довіри громадян як до судової системи, так і до державної влади в цілому.

«Практика доводить недоцільність цілковитого відокремлення виконавчої служби від судової системи»

Будь-який судовий процес повинен завершуватися реалізацією прийнятого рішення. Саме його виконання можна вважати показником вирішеності спору, життєвості застосованого закону та в підсумку — показником авторитету правосуддя та ефективності державної влади в цілому.

Якщо аналізувати статистичну інформацію, наведену у звітах ДВС про її роботу у 2011—2012 рр., звертає на себе увагу такий показник: кількість завершених виконавчих проваджень становить приблизно 2/3 від тих, що підлягали примусовому виконанню. Проте, якщо звернути увагу на розмір сум, стягнутих органами ДВС за виконавчими документами, картина цілком протилежна: менш ніж третину вимог кредиторів задоволено шляхом примусового виконання.

Особливо важливе значення це має для господарського судочинства, оскільки саме в господарських правовідносинах стягуються в судовому порядку найбільші за розмірами суми. Традиційно значною залишається й кількість скарг на рішення, дії чи бездіяльність органів ДВС, що розглядаються господарськими судами — щорічно близько 3,5 тис.

Причини незадовільного стану справ з виконанням судових рішень так чи інакше пов’язані з проблемами діяльності всіх трьох гілок державної влади. Головною ж системною проблемою в цьому, на моє глибоке переконання, є відсутність безпосереднього зв’язку між судовим рішенням та його виконанням. Зв’язок цей був утрачений після ліквідації посад судових виконавців у складі загальних судів та створення окремої виконавчої служби в системі органів виконавчої влади. Цілком зрозуміло, що зроблено це було з метою усунення непритаманних судам функцій стосовно забезпечення виконання власних рішень. При цьому враховано рекомендації відповідних європейських інституцій. Однак практика, що склалася в Україні, доводить недоцільність цілковитого відокремлення виконавчої служби від судової системи. Це певним чином негативно вплинуло на ефективність системи виконавчого провадження та значною мірою нівелювало фундаментальний принцип здійснення правосуддя — принцип обов’язковості судового рішення.

Впевнений, що подолання проблеми невиконання судових рішень вимагає комплексного підходу, у тому числі структурних змін в організації діяльності державної виконавчої служби. Звичайно, реформування виконавчого провадження не можливе без відповідного законодавчого забезпечення. На відміну від процесуального законодавства, яке оптимізоване з прийняттям закону «Про судоустрій і статус суддів», питання виконавчого провадження регулюються багатьма актами. Окремими законами регламентовано статус виконавчої служби, порядок виконання рішень ЄСПЛ, порядок виконання рішень національних судів про стягнення коштів та зобов’язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є державний орган, державне підприємство, установа, організація або юридична особа, примусова реалізація майна якої забороняється. Водночас різними є й органи, які забезпечують виконання судових рішень.

Доцільними вбачаються такі напрями законодавчого реформування. Передусім ідеться про заходи, спрямовані на відновлення зв’язку між судом і виконавчим провадженням, яке є завершальною стадією судового розгляду, запровадження дієвого судового контролю за здійсненням виконавчого провадження, насамперед це стосується саме господарського судочинства. Варто розглянути питання щодо механізмів підпорядкування органів виконавчого провадження судовій владі. Мова йде про передання служби державних виконавців із підпорядкування Міністерству юстиції в підпорядкування Державній судовій адміністрації. Такі пропозиції викладено в рішенні VII з’їзду суддів.

Потрібно також визначитися з обговорюваними вже не перший рік ініціативами щодо доцільності та можливості запровадження в Україні альтернативного механізму виконання судових рішень. Це дозволило б певним чином оптимізувати процес шляхом, з одного боку, розвантаження органів ДВС, з другого — надання стягувачу права самостійно вирішувати, до якого виконавця він буде звертатися.

Водночас сучасний рівень правової свідомості та правової культури в Україні вимагає обережного ставлення до запровадження інституту недержавного виконання рішень юрисдикційних органів з огляду на ризики його неправомірного використання. Тому такий інститут можливий, але виключно з метою забезпечення альтернативних способів пошуку та виявлення майна боржника, на яке може бути звернено стягнення за відповідними судовими рішеннями, без застосування дій примусового характеру. Можливо, слід забезпечити безперервність судового процесу аж до виконання рішення, коли виконавче провадження порушувалося б незалежно від волі стягувача, але при залишенні за ним права відмовитися від стягнення та припинити провадження.

Правозастосовна практика вимагає від законодавця більш чіткого врегулювання норм та усунення окремих прогалин законодавчого визнання юрисдикції судів стосовно розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність органів і посадових осіб ДВС. В усіх випадках вони повинні оскаржуватися до того суду, який видав виконавчий документ, або, якщо йдеться про зведене виконавче провадження, — в тій частині, що стосується виконання рішення відповідного суду.

Існує також потреба в усуненні конкуренції між виконавчим провадженням та процедурою банкрутства. Особливістю провадження у справах про банкрутство є те, що воно повинне замінювати виконавче провадження, задоволення вимог кредиторів має відбуватися в порядку, встановленому законом «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом». Отже, з метою уникнення паралельного існування двох проваджень щодо одних і тих же вимог слід законодавчо закріпити обов’язкове закриття виконавчого провадження з моменту порушення провадження у справі про банкрутство, а не його зупинення, як передбачено чинним законодавством.

На нашу думку, має бути запроваджений єдиний порядок виконання всіх виконавчих документів щодо боржника під контролем господарського суду, який розглядає справу про банкрутство. Необхідно також посилити відповідальність за свідоме ухилення від виконання рішень судів, причому як органів, якими воно забезпечується, так і боржників.

Отже, комплексне розв’язання проблеми, зокрема шляхом вироблення та реалізації відповідних законодавчих пропозицій, потребує запровадження в Україні такого правопорядку, що забезпечував би належне, тобто своєчасне, повне й неупереджене виконання судових рішень, а також відповідальне ставлення посадових осіб ДВС до здійснення своїх повноважень.