Голова ВАСУ Ігор Темкіжев:

«Велика кількість спорів має вирішуватися поза судами»

Нестабільність законодавства іноді ускладнює роботу адмінсудів. Незважаючи на це, храми Феміди намагаються своєчасно та якісно розглядати справи. А ще адмін’юстиція чекає прийняття Адміністративно-процедурного кодексу та сподівається, що з появою цього документа зменшиться кількість позовів. Про ці та інші очікування, про те, чим адмінсуди жили у 2012 р. та що планують робити в цьому, в інтерв’ю «ЗіБ» розповів голова ВАС Ігор ТЕМКІЖЕВ.

«Адміністративна процедура має виконуватися максимально оперативно й ефективно»

— Ігорю Хажмуридовичу, для судів адмін’юрисдикції 2012 р. був багатим на події. Хотілося б поговорити про те, як кожна з них вплинула на життя адмін­судів. Розпочнімо розмову із законодавчих змін. Парламент ухвалював акти, спрямовані на вдосконалення адміністративного судочинства, змінювалось інше законодавство. Чи вдалось адмінсудам звикнути до нововведень? Як останні вплинули на роботу суддів?

— Звісно, минулорічні реформи податкової та пенсійної сфер, а також зміни в митному законодавстві передусім позначилися на роботі адміністративних судів. Дані статистики свідчать, що для 2012 р. характерним є зменшення надходження справ і матеріалів до місцевих адміністративних судів.

Воно могло бути ще меншим, якби не зростання на початку 2012 р. надходження заяв від органів Пенсійного фонду про перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами. Небачене раніше в судовій практиці збільшення кількості таких заяв було викликано необгрунтованими спробами Пенсійного фонду провести ревізію судових рішень, які набрали законної сили. При цьому посилалися на відоме рішення Конституційного Суду.

Такі тенденції є наслідком перш за все змін у сфері пенсійного забезпечення та соціального захисту населення й більшою мірою стосуються місцевих загальних судів, оскільки саме вони здійснюють розгляд та вирішення справ, пов’язаних із соціальними виплатами. На показники роботи окружних адміністративних судів ці зміни суттєво не вплинули. Водночас варто відзначити, що при цьому місцеві суди забезпечили високий показник оперативності розгляду справ.

Слід також зазначити, що апеляційні адмінсуди продовжували здійснювати судочинство у 2012 р. в умовах надмірного навантаження. Неузгодженість окремих актів призвела до значного зростання адміністративних справ у 2011 р., що позначилося на роботі апеляційних адміністративних судів у 2012-му загальним збільшенням кількості апеляційних скарг. Для ілюстрації: у 2012 р. до апеляційних адміністративних судів надійшло понад мільйон справ і матеріалів, що на 22% більше від показника 2011 р.

Щодо ВАС, то аналіз статистичних даних засвідчив зменшення кількості матеріалів. Цей показник є надійним індикатором загальної стабілізації у сфері публічно-правових відносин. Сподіваємось, що така тенденція збережеться й надалі, адже нестабільність законодавства, що регулює публічно-правову сферу, ускладнює роботу адмінсудів і унеможливлює своєчасне та якісне здійснення адміністративного судочинства.

— В українському законодавстві найменш розвиненою є процедурна частина — до цього часу більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. 3 грудня 2012 р. Кабмін уніс до Верховної Ради проект Адміністративно-процедурного кодексу. Які позитиви та негативи цього документа? Як він вплине на адміністративне судочинство?

— Сподіваємося, що з прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу зменшиться кількість позовів, зумовлених незначними підставами, адже велика кількість спорів має вирішуватися поза судами — між юридичною або фізичною особою й адміністративним органом. Крім того, коли будуть окреслені чіткі правила діяль­ності для органів виконавчої влади, їхні обов’язки, процедура розгляду адміністративної справи, тоді судам буде простіше здійснювати контроль за законністю діяльності органів влади.

Загалом я позитивно оцінюю цей документ і вважаю, що його потрібно приймати якнайшвидше. Щодо негативів законопроекту, то, можливо, деякі процедури занадто зарегульовані й можуть дещо затягувати як позасудовий, так і судовий розгляд скарг. На мій погляд, адміністративна процедура має виконуватися максимально оперативно й ефективно. Втім, маю надію, що ці моменти ще будуть ураховані.

«ВАС робить усе можливе, щоб судова практика була правильною та єдиною»

— Минулого року пленум ВАС своїми постановами затвердив узагальнення судової практики, які стосуються, зокрема, практики застосування положень закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків», практики застосування законодавства під час розгляду та вирішення справ щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо). Чи покращилась якість розгляду відповідних категорій справ після прийняття цих постанов?

— Що стосується постанови пленуму ВАС «Про практику застосування адміністративними судами положень Закону України «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків», то узагальнення робилося згідно із дорученням Президента. Взагалі-то, цієї категорії справ у адміністративних судах небагато, тому що такі спори випливають із житлових правовідносин і розглядаються цивільними судами. Але ті спори, де є елемент публічного права, тобто оскаржується діяльність або бездіяльність суб’єктів владних повноважень, безумовно, розглядають адміністративні суди. І на сьогодні практика щодо цих спорів у цілому є однаковою.

Що ж до постанови пленуму в справах щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо), то я видав розпорядження про підготовку роз’яснень рекомендаційного характеру. Створено робочу групу, яка працює над відповідною постановою.

— До речі, нині лунає багато критики на адресу адміністративних судів стосовно розгляду спорів про мирні зібрання. У чому, на вашу думку, полягає проблема?

— Основна проблема полягає в надто вузькому нормативному регулюванні цього питання. Право на свободу мирних зібрань передбачене ст.39 Конституції та ст.11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Судам було б значно легше розв’язувати такі спори, якби ці правовідносини регулювалися спеціальним законом. Верховна Рада минулого скликання працювала над законопроектом про порядок організації та проведення мирних заходів, документ був обговорений у профільному комітеті, але, на жаль, акт так і не прийняли.

На сьогодні відновлено роботу над цим законопроектом, знову створено робочу групу, до складу якої запрошено й суддів Вищого адміністративного суду — як фахівців із цих питань. Але, оскільки передбачити, коли буде прийнятий цей закон, дуже складно, розпочато роботу щодо напрацювання проекту постанови Пленуму із цього питання для надання відповідних роз’яснень.

— Чи часто судді адмінсудів порушують строки розгляду справ? Які заходи вживаються для дотримання розумних строків розгляду справ та для зменшення навантаження на суддів?

— Строки розгляду справ є одним із критеріїв визначення якості їх розгляду. Через надмірну завантаженість адміністративних судів порушення строків дійсно має місце. Наприклад, у 2012 р. переважну більшість справ (78%) окружні адмінсуди розглянули з дотриманням установлених законом строків, але у 22% справ процесуальні строки все ж таки порушено.

Цікаво, що не завжди навантаження є причиною порушення строків розгляду справ. Про це красномовно свідчать показники, наприклад, Миколаївського окружного адмінсуду, судді якого, маючи найбільше находження матеріалів, на третину зменшили кількість справ, розглянутих понад строки, та показники Одеського окружного адмінсуду, в якого при одному з найменших показників надходження заяв лише третю частину справ розглянуто своєчасно.

Серед інших причин порушення строків розгляду справ варто назвати відкладення розгляду адмінсправ через нез’явлення в судове засідання сторін та їхніх представників, відсутність зворотних повідомлень про вручення повідомлень про виклик.

ВАС постійно звертає увагу судів на необхідність дотримання строків розгляду справ та рекомендував вживати заходів щодо регулярного призначення судових засідань та, у разі потреби, навіть дисциплінування сторін, інших осіб, які беруть участь у справі. Питання дотримання строків розгляду адмінсправ розглядалось і під час засідання пленуму ВАС 25 лютого 2013 р. У постанові «Про стан здійснення правосуддя адміністративними судами у 2012 році» від 25.02.2013 №1 звертається увага суддів на необхідність, зокрема, підвищення рівня здійснення правосуддя, особливо щодо дотримання строків розгляду справ, визначених Кодексом адміністративного судочинства. Порівняно з 2011 р. показник кількості справ, розглянутих понад процесуальні строки, зменшився в рази, тож маю надію, що спільними зусиллями, разом з головами окружних та апеляційних адмінсудів ми взагалі викоренимо це явище.

— Чи виникають сьогодні проблеми з дотриманням єдності судової практики?

— На жаль, виникають. Хоча ВАС, до функцій якого входить надання методичної допомоги судам нижчих інстанцій, робить усе можливе, щоб судова практика була правильною та єдиною. Проводяться семінари, круглі столи, щоквартально видається журнал «Адміністративне судочинство. Судова практика в адміністративних справах», де публікуються як постанови пленуму, так і рішення, прийняті ВАС. Нещодавно, до речі, вийшло видання «Судова практика ВАСУ. Податкові спори», де викладено зразкові тексти рішень ВАС у спорах за участю органів державних податкової та митної служб.

Однак усі ці матеріали мають лише рекомендаційний характер. Адже згідно із законом суддя під час здійснення правосуддя є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання, здійснює правосуддя на основі Конституції та законів, керуючись при цьому принципом верховенства права. Не можна вимагати від судді приймати те чи інше рішення, бо це може бути розцінено як втручання в професійну діяльність, що, звісно, забороняється.

«Адмінсуди гідно відпрацювали під час минулорічної виборчої кампанії»

— У 2012 р. адмінсуди пережили черговий виборчий процес. Чи вдалося забезпечити своєчасний та якісний розгляд виборчих справ? Чи пощастило під час минулорічного виборчого процесу уникнути непорозумінь, конфліктних ситуацій?

— Вважаю, що адмінсуди гідно відпрацювали під час минулорічної виборчої кампанії. У цілому суди однаково застосовували законодавство при розгляді так званих виборчих спорів, розглядали справи в належні строки, що й було відзначено міжнародною місією спостереження за парламентськими виборами в Україні. До слова, під час виборів-2012 ВАС переглянув майже 200 рішень у справах, які стосувалися виборчих спорів, в апеляційному порядку та розглянув 10 виборчих справ як суд першої інстанції (мова йде про оскарження результатів виборів на окремих виборчих дільницях), з яких по суті вирішив сім. Організаційно та морально ми були готові до надходження значно більшої кількості виборчих справ, але, очевидно, рівень задоволеності результатами голосування в учасників виборчого процесу виявився досить високим і масового оскарження не відбулося.

— Чи усунув прийнятий у 2011 р. у новій редакції закон «Про вибори народних депутатів України» всі колізії?

— Закон «Про вибори народних депутатів України» всі колізій, на жаль, не усунув. Але цей акт указав на те, що всі виборчі спори мають розглядатися за нормами КАС — це великий крок уперед. Законодавець виключив ті норми, які суперечили нормам КАС.

Та КАС не дає відповідей на всі питання. Тож часто суддям доводиться звертатися до виборчих законів, зокрема й до закону «Про вибори народних депутатів України», для того, щоб правильно визначити процедуру розгляду справ цієї категорії.

— Чи узагальнювалася практика розгляду судами виборчих справ за всі роки?

— За час мого головування у ВАС (із листопада 2011-го. — Прим. ред.) відбулася одна кампанія — вибори народних депутатів у 2012 р. Ще під час її перебігу я видав розпорядження про узагальнення практики розгляду виборчих спорів.

Проте ВАС здійснював судовий контроль і в ході виборчих процесів 2006 (вибори до органів місцевого самоврядування), 2007 (парламентські вибори), 2010-го (вибори Президента) рр. Мені відомо, що за результатами виборів 2006 р. проводилось узагальнення, на підставі якого 2 квітня 2007-го була прийнята відповідна постанова пленуму ВАС. Вона стала стрижнем для роз’яснень того, як потрібно застосувати норми під час розгляду виборчих спорів.

Зрозуміло, що з 2006 р. законодавство активно змінювалося. Прийнято закон «Про вибори народних депутатів України», у новій редакції прийнято акти «Про вибори Президента України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», ухвалено закон «Про всеукраїнський референдум». Звичайно, згадана постанова пленуму ВАС утратила свою актуальність, оскільки вже не відповідає нововведенням, тому 25 лютого цього року її визнано нечинною. Створено робочу групу для підготовки проекту постанови пленуму ВАС щодо судової практики розгляду адмінсудами справ, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

«Оцінка правників із країн розвиненої демократії надихає на подальші вдосконалення»

— У жовтні 2012 р. ВАС відсвяткував своє десятиріччя. До цієї визначної дати в листопаді було проведено міжнародну конференцію. Представники інших країн ділилися досвідом розвитку адмін’юстиції в них. Що варто було б запозичити для вітчизняного адмін­судочинства?

— Для історії десятиріччя — дуже нетривалий термін, але для адміністративної юстиції в Україні — це вже певний період, протягом якого відбувся стрімкий розвиток цієї галузі судочинства. Наші іноземні колеги, виступаючи на конференції, одностайно стверджували, що, незважаючи на невеликий «вік», у нас уже можна переймати певний досвід. Звісно, така оцінка правників із країн розвиненої демократії є дуже високою та надихає на подальші вдосконалення. А нам є що вдосконалювати, адже наразі залишається багато невивчених та неврегульованих питань щодо, наприклад, поняття та правового статусу адміністративного договору, юрисдикції спорів щодо земельних правовідносин, інтелектуальної власності тощо.

Втім, амін’юстиція в Україні взяла гарний старт, здобувши авторитет як у себе вдома, так і за кордоном. Ми маємо серйозний доробок у вигляді сотні тисяч випадків поновлених прав громадян. З упевненістю можу сказати, що ми точно не зупинимося на досягнутому й розвиватимемося надалі, прагнучи до найбільш ефективного захисту прав громадян у сфері публічно-правових відносин.

Можна відзначити виступи суддів з Німеччини, Франції, США, під час яких говорилося про спрощений і пришвидшений розгляд справ. Увагу привернули виступи, де говорилося про запровадження єдності судової практики. Наприклад, у Франції в касаційній інстанції є група суддів, які вирішують якесь складне питання, і це рішення стає обов’язковим для всіх судів під час розгляду подіб­них справ. На жаль, у нас такого немає. Як ви знаєте, рішення пленумів в Україні мають рекомендаційних характер.

Незвична для нас система адміністративної юстиції у Польщі. Там усього дві інстанції адмінсудів, а першою вважається перегляд рішень суб’єкта владних повноважень вищим суб’єктом владних повноважень.

Цікавим виявився виступ російських колег, які велику увагу приділяють гласності та відкритості судового процесу, активно застосовують новітні інформаційні технології.

— Яка категорія справ минулого року була у ВАС, так би мовити, «найпопулярнішою»? Яка з палат була найбільш завантаженою? Скільки приблизно справ надходило на одного суддю ВАС?

— Відповідно до статистичних даних у 2012 р. до одного судді в середньому надходило по 184 матеріали щомісяця (проти 194 — у 2011-му). Якщо говорити про конкретні категорії найбільш «популярних» адміністративних справ, то у 2012 р., як і у 2011-му, домінували справи за спорами з приводу реалізації публічної політики у сфері зайнятості населення та соціального захисту громадян (так звані соціальні спори). Це майже 43 тис., або 53%, загальної кількості справ, що надійшли до суду.

Другою за чисельністю категорією справ, розглянутих місцевими адміністративними судами минулого року, є справи з приводу реалізації податкової політики та за зверненнями податкових органів з деякими видами вимог (майже 20 тис. одиниць, що становить 26% усієї кількості справ, що надійшли до ВАС). Порівняно з 2011 р. кількість податкових справ збільшилася на 12%.

«Сподіваюся, найближчими роками ситуація зміниться на краще і суд працюватиме в гідних високої судової інстанції умовах»

— У 2012-му у ВАС прийшли працювати нові судді. Коли, на вашу думку, вдасться заповнити всі наявні вакансії?

— Минулого року до ВАС обрано 18 суддів. На сьогодні вакантними лишаються 16 посад суддів. Повністю вільні місця заповнимо тоді, коли буде можливість розмістити суддів, а також помічників, секретарів та спеціалістів, які допомагають в їхній роботі. Слід створити належні (або хоча б наближені до них) умови роботи. У тому приміщенні, де тепер знаходиться суд, такої можливості немає. Втім, сподіваюся, найближчими роками ситуація зміниться на краще і суд працюватиме в гідних високої судової інстанції умовах, у приміщенні, де буде комфортно перебувати відвідувачам та зручно й ефективно працювати суддям.

— Чому виникла необхідність реорганізувати структуру ВАС: раніше було 5 судових палат, а нині — 4?

— Чотири судові палати створено з метою оптимізації структури ВАС. Було вирішено об’єднати категорії справ, на розгляді яких спеціалізувалися судді двох судових палат — другої (спори між фізичними особами й суб’єктами владних повноважень) і третьої (спори, які стосуються відносин публічної служби). Також потрібно було розширити склад четвертої судової палати, яка розглядає спори за участю податкових органів, оскільки така категорія справ на 2-му місці за чисельністю. При цьому кількість податкових спорів продовжує зростати.

— Після реорганізації друга палата почала розглядати не тільки спори щодо оскарження актів, дій чи бездіяль­ності ВР, Президента, ВРЮ, ВККС, а й виборчі справи, справи щодо відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, ділянок, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності. У 2011 р. п’ята палата не отримувала для розгляду навіть повернені касаційні скарги та справи, пов’язані із соціальними виплатами. Чому ж уже через рік їй «доручили» розглядати й інші категорії справ? Чому були обрані саме ці категорії? Чи побільшало в представників палати роботи?

— Дійсно, відповідно до ст.171¹ КАС у ВАС було створено палату, яка спеціалізується на розгляді справ щодо оскарження актів, дій та бездіяльності ВР, Президента, Вищої ради юстиції та Вищої кваліфкомісії суддів. Але виявилося, що існування окремої судової палати тільки для розгляду таких справ є нераціональним: кількість справ відповідної категорії була й залишаються незнач­ною, хоча вони й дуже важливі за суттю.

У той же час непросто було організувати слухання інших справ, які ВАС розглядає як суд першої інстанції. Це оскарження дій і бездіяльності Центральної виборчої комісії щодо встановлення результатів виборів, а також за позовами Голови Верховної Ради про позбавлення повноважень народного депутата. Тому було вирішено акумулювати в одній палаті розгляд усіх справ, де ВАС виступає як суд першої інстанції. Проте за статистичними даними і ця кількість справ була б невеликою для окремої палати. Тому суддям другої судової палати «передали» також справи, в яких ВАС виступає як суд апеляційної інстанції. Нині її судді справляються зі своїми обов’язками та мають нормальне навантаження. Не виключено, що залежно від статистичних даних, якщо згодом навантаження буде невеликим, суддям другої палати будуть «виділені» для розгляду також окремі касаційні скарги.

«Серед особливих завдань на найближчі роки — забезпечити застосування у діяльності адміністративних судів практики Євросуду»

— Чи задовольняє державний бюджет-2013 усі фінансові потреби окружних, апеляційних адмінсудів та ВАС?

— Скажемо так: бюджет-2013 задовольняє наші першочергові потреби. Водночас рівень фінансування окружних та апеляційних адміністративних судів є неприпустимо низьким. Видатки, передбачені державним бюджетом на 2013 р. на утримання цих судів, задовольняють потребу не більш ніж на 70% — залежно від напрямів їх використання. Кошторисні призначення адміністративних судів на оплату праці, порівняно з 2012 р. зменшено на 12,1 млн грн. У зв’язку з низькою заробітною платою плинність кадрів значно збільшилась і в деяких судах досягає 50%. Усе це негативно позначається на здійсненні правосуддя.

Багато невирішених питань є і в законодавчому забезпеченні та практиці виділення передбачених законом грошей, надання їх у розпорядження судів. Наявний порядок витрачання бюджетних коштів не гарантує своєчасної оплати товарів і послуг навіть за наявності в судів відповідних сум на рахунках.

Причина такої ситуації полягає в тому, що Бюджетний кодекс не враховує вимоги щодо забезпечення незалежності судової влади тв її особ­ливого статусу, зокрема не містить норми щодо захищеності видатків на фінансування судової влади, як це передбачено законом «Про судоустрій і статус суддів». Нині до захищених статей належать тільки оплата праці та комунальних послуг, усі ж інші визначаються окремо.

Для того щоб виправити ситуацію, необхідно привести у відповідність ст.55 Бюджетного кодексу до ст.142 закону «Про судоустрій і статус суддів», тобто віднести бюджетні призначення на утримання судів до захищених статей видатків. Відповідний законопроект спільно підготували ВАС і Рада суддів адмінсудів. Ми спрямували його до Ради суддів України.

На ХІ з’їзді суддів, який відбувся 22 лютого 2013 р., моя доповідь якраз була присвячена питанням фінансування судової системи й особливо адмін’юстиції. Сподіваюся, напрацювання з’їзду суддів, а також РСУ дадуть свої результати й спільними зусиллями нам удасться вже цього року змінити ситуацію на краще.

— У листопаді 2012-го минув рік з того часу, як ви зайняли посаду голови ВАС. Що вдалося зробити за цей час для адмінсудів? Які плани щодо вдосконалення адмінсудочинства й діяльності адмінсудів у 2013 рік?

— Моїми першочерговими кроками на посаді голови ВАС було створення належних умов роботи для суддів, оптимізація роботи апарату суду, збільшення кількості працівників відповідно до штатного розпису. Все це вдалося здійснити, й на сьогодні маємо позитивні наслідки.

Щодо планів, то їх багато. Разом з колективом намагаємося поступово, але наполегливо їх реалізовувати. У 2013 р. ми продовжимо роботу над удосконаленням процесуального законодавства, працюватимемо над подальшим забезпеченням єдності судової практики, відстоюватимемо право на гідне фінансування для окружних та апеляційних адмінсудів.

Серед особливих завдань на найближчі роки — забезпечити застосування у діяльності адміністративних судів практики Європейського суду з прав людини. Це джерело права в Україні використовується недостатньо, хоча застосування рішень ЄСПЛ може стати незамінним помічником при вирішенні багатьох складних адміністративних справ, а також неодмінно підвищить якість національного адміністративного судочинства та зменшить кількість позовів проти України.