Червоні лінії водойм

Для витребування земель прибережної захисної смуги має застосовуватися виключно негаторний позов

Перехід від віндикаційного до негаторного позову як належного способу захисту права власності на земельні ділянки прибережних зон зумовлений невідповідністю віндикації самому об’єкту судового захисту. Адже йдеться про землі, які відповідно до Конституції та галузевих кодексів можуть належати на праві власності лише державі та територіальним громадам.

Боротьба за право?

Велика палата Верховного Суду в постанові від 7.04.2020 у справі №372/1684/14-ц підтвердила правову позицію щодо негаторного позову як належного способу захисту в спорах про повернення земельних ділянок прибережної захисної зони у власність держави або територіальних громад. У цій справі колегія суддів Касаційного цивільного суду вважала за необхідне відступити від висновку, викладеного в раніше ухваленому рішенні ВП.

Напевно, боротьба за належний спосіб захисту не була б такою гострою, якби не поставали питання доказування й позовної давності у спорах про повернення ділянок прибережної захисної зони, що по-різному вирішуються в негаторних і віндикаційних спорах.

Багато таких спорів задавнені та «доказово слабкі», якщо керуватися логікою звичайного цивільного спору про захист права на нерухоме майно. Власне, на це й була спрямована вся «стратегія й тактика» масового незаконного захоплення земель прибережної зони, що мають особливий правовий режим, установлений законом.

Ситуація, коли конкретні справи розглядаються судами мало не десятками років і належний спосіб захисту права власності все ще є дискусійним, можлива саме тому, що це питання в судовій практиці донедавна вирішувалося без урахування найважливішого чинника — об’єкта судового захисту.

По-перше, це ділянки, безпосередньою підставою виникнення права власності на які є закон. Це саме той винятковий випадок, установлений ч.3 ст.11 Цивільного кодексу. Згідно з Конституцією (ст.13) право власності на землю та природні ресурси належить Українському народові. Галузевими кодексами чітко визначено, які саме землі не можуть передаватись у приватну власність (стст.83, 84 Земельного кодексу, стст.87, 88 Водного кодексу тощо). Законом визначено нормативну площу таких ділянок. Отже, можна вважати, що законодавець індивідуалізував такі землі на рівні закону.

Проте потрібно чітко розрізняти два випадки: коли землі прибережної захисної смуги можуть перебувати у володінні приватних осіб на належній правовій підставі (землі в населених пунктах) або не можуть за жодних умов.

У межах населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації та конкретних умов, що склалися (ст.60 ЗК та ст.88 ВК). Останнє вказує на ретроспективу правових підстав, тому поняття «умови, що склалися» не може застосовуватися щонайменше до відносин, які виникли після набуття чинності відповідними нормами. Містобудівна документація також має відповідати вимогам закону.

Практикою ВС підтверджено, що вимоги та обмеження, установлені в ст.60 ЗК та ст.88 ВК, стосовно нормативної площі захисних прибережних смуг у населених пунктах застосовуються. Так, Касаційний адміністративний суд у постанові від 15.01.2020 (справа №813/4060/17) дійшов висновку про неправомірність неврахування у містобудівних умовах та обмеженнях прибережної захисної смуги річки та водойми на ділянці з причини відсутності проекту землеустрою щодо встановлення такої смуги, а також водогосподарського паспорта та правил експлуатації водойми.

Віндикувати те, що не можна втратити?

ВС неодноразово розмежовував віндикаційні та негаторні позови (див., наприклад, «Захист власності», «ЗіБ»). Так, ВП ВС у постанові від 4.07.2018 (справа №653/1096/16-ц) дійшла висновку, що визначальним критерієм для розмежування таких позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду, та сформулювала принцип реєстраційного підтвердження володіння. Надалі уточнювалося, що реєстрація, зокрема (тобто не виключно), підтверджує володіння (постанова ВП ВС від 21.01.2020 у справі №908/2606/18).

До ділянок прибережної зони умови негаторного позову, сприйняті судовою практикою, можуть бути застосовані з урахуванням особливостей об’єкта судового захисту. Наприклад, у постанові Касаційного господарського суду від 19.06.2019 у справі №925/180/18, яка часто цитується в дослідженнях щодо витребування ділянок, суд у спорі щодо нежитлового приміщення визначив необхідні умови задоволення негаторного позову, що закономірно зводяться до доказування наявності чи відсутності володіння у позивача чи відповідача (п.36).

Як відомо, віндикаційний позов застосовується, якщо власник втратив володіння майном. Якщо ж власник продовжує бути володільцем — застосовується негаторний позов. Крім того, при віндикації обидві сторони заявляють про своє право власності на річ.

Загалом право власності на землі прибережних захисних смуг на законних підставах не може виникнути в інших суб’єктів, крім держави і територіальних громад. У постанові ВП ВС у справі №372/1684/14-ц зазначено, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду, всупереч вимогам ЗК, є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, зазначених у ст.59 ЗК.

Тому всі умови встановлення володіння, виду володіння тощо для захисту права на землі прибережної захисної смуги значення не мають. Так, не має значення добросовісність набувача, хоча він завжди буде незаконним і недобросовісним (законним володільцем є завжди власник). Навіть за «ланцюга правочинів» судове доказування переміщується із площини фактів, які вказують на те, що особа-набувач мала знати, що відчужувач майна не є власником, на оцінку того, що об’єкт не може перебувати у приватній власності.

Правовий титул поза спором

Ділянка прибережної зони ні за правовим титулом, ні фактично (територіально) вибути із володіння законного власника (держави, територіальної громади) не може. Право власності, установлене законом, не потребує доказування правового титулу. Це зумовлює безпідставність заявлення віндикаційних вимог, які є титульними, тобто передбачають спір про належність права власності, доказування і визнання права власності особою, яка витребує майно, як умову задоволення віндикаційних вимог.

Сама сутність негаторного позову полягає в тому, що власник, право власності якого встановлене та ніким не оспорюється, може вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження своїм майном (cт.391 ЦК). Назва цієї статті — «Захист права власності від порушень, не пов᾽язаних із позбавленням володіння» — вимагає чіткості розуміння поняття «володіння землею», правовий режим якої визначений законом та залишається таким до внесення змін до закону.

Якщо володіння в юридичному розуміння визначається за поєднанням вольового (намір володіти як своїм) та фактичного моментів, то очевидно, що незаконний набувач землі, яка не може бути передана в приватну власність, наміру володіти нею як власною мати не може. «Намір володіти як своїм», як відомо, установлюється за підставою набуття. Щодо прибережних земель будь-який індивідуальний акт (рішення органу, правочин) не матиме значення правової підстави аж до внесення змін до закону.

Доказування в межах презумпції

У площині доказування існує неспростовна презумпція належності державі або територіальній громаді права власності на землі прибережних захисних смуг поза межами населених пунктів та аналогічна за змістом, проте  спростовна презумпція щодо земель населених пунктів. Адже закон доказуванню не підлягає, а виняток із правила потрібно доказувати завжди.

Вимога про встановлення прибережних захисних смуг у населених пунктах за проектами землеустрою не спростовує презумпції знання закону, який вимагає дотримання певного порядку, тобто всю ту ж законність виникнення підстав. Визначений законом правовий режим прибережних захисних смуг у межах населених пунктів передбачає доказування відсутності порушень як при оскарженні містобудівної документації, так і у спорах про захист права власності на такі земельні ділянки.

Неспростовність презумпції знання закону кожним встановлена у ч.2 ст.68 Конституції разом з іншими її нормами, що містять ознаки правової презумпції (ст.13), має застосовуватися судом у цивільному процесі для визначення обсягу та змісту доказування підстав позовних вимог. Спростовними є презумпція законності рішень органів державної влади та місцевого самоврядування (ч.2 ст.19 Конституції), добросовісності та розумності дій учасників цивільного обороту (ч.5 ст.12 ЦК).

Принцип реєстраційного підтвердження володіння також є лише спростовною презумпцією (постанова ВП ВС від 4.07.2018 у справі №653/1096/16-ц). Вона співвідноситься зі встановленим законом правом власності на ділянку прибережної зони як спростовним (для земель населених пунктів), так і неспростовним й невідчужуваним.

Належне урядування під законом

Невідповідність легітимних очікувань набувачів земельних ділянок прибережної захисної зони, інших природних об’єктів, що не підлягають приватизації, є очевидною саме в силу неспростовності конституційного принципу знання закону (ч.2 ст.68 Конституції).

Саме тут потрібно вирішити проблему застосування підзаконних нормативних актів, яким є, наприклад, Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затверджений постановою Кабінету Міністрів від 8.05.96 №486. Як відомо, правовий режим власності встановлюється виключно законами України (п.7 ч.1 ст.92 Конституції). З огляду на гарантування права власності Конституцією шлях пріоритетного застосування судом підзаконних нормативних актів щонайменше порушує засади верховенства права.

Питання порядку розроблення проектів прибережних захисних смуг — це не питання правового режиму земель. Його недотримання — питання порушення принципу належного урядування, за яке несуть відповідальність суб’єкти урядування, а не суб’єкти права власності (держава, територіальна громада). Тим паче наслідком порушення принципу належного урядування не може стати набуття права власності на об’єкти, що відповідно до закону не можуть перебувати у приватній власності. Адже в цьому випадку неконституційний приватний інтерес простежується більш ніж чітко.

Такий підхід повністю узгоджується із застосуванням принципу належного урядування в практиці Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Lelas v. Croatia», заява №55555/08, п.74; «Moskal v. Poland», заява №10373/05, п.73). «Приватний незаконний інтерес» у заволодінні земельною ділянкою прибережної зони, що може належати лише державі або територіальній громаді, не підлягає захисту шляхом узаконення права власності на таку ділянку в судовому порядку. Інакше вже судова влада сприятиме «санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам».

Позовна давність у зоні ризику

Правовий титул власності на землі прибережних зон, установлений законом, не втрачається внаслідок незаконних дій третіх осіб. Допоки зберігається правовий титул, зберігаються повноваження правової охорони та захисту права. Така правова позиція й обчислення позовної давності у «триваючих правопорушеннях» не викликала сумнівів у правової спільноти, коли йшлося лише про звичайне нерухоме майно.

«Допоки особа є власником нерухомого майна, вона не може бути обмежена у праві звернутися до суду з позовом про усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження цим майном, зокрема і шляхом виселення. А тому негаторний позов може бути пред’явлений упродовж всього часу тривання відповідного правопорушення» (постанова ВП ВС від 4.07.2018 у справі №653/1096/16-ц).

Отже, системне застосування норм Конституції як норм прямої дії, встановлення їх матеріального та процесуального змісту — це те, що могло утримати недавню судову практику від недалекоглядного застосування віндикаційного позову для витребування земель прибережної захисної смуги.

Конституційний шлях є завжди найкоротшим для встановлення належного способу судового захисту. Адже незалежно від того, в якому статусі виступають органи місцевого самоврядування та органи державної влади, їхні незаконні рішення не можуть змінювати публічний порядок та елементи конституційного ладу (ст.13 Конституції), так само як не можуть їх змінювати незаконні правочини приватних осіб.