Ветхое сито Минюста

Инициативы власти, призванные упростить жизнь граждан, усложняют ее

Отсутствие надлежащего контроля за нормативными актами провоцирует бюрократизацию государственного аппарата и недовольство граждан. Кроме того, усложняется работа чиновников и в никуда уходит финансирование. При этом ошибок так много, что складывается впечатление — они не всегда случайны.

«Дьявол — в деталях»

Один из недостатков правотворческой деятельности наших государственных органов — недостаточная проработка проектов законов и других нормативно-правовых актов. Слабо помогает в этом направлении наша юридическая наука. Многие ученые считают, что они должны заниматься только теоретическими проб­лемами, крупномасштабными вопросами и не должны «опускаться» до деталей. Не царское, мол, это дело. Неслучайно на состоявшемся недавно общем собрании Национальной академии правовых наук не нашлось времени для предметного обсуждения вопроса об усилении роли юридической науки в практической правотворческой деятельности, в экспертизе проектов законов и подзаконных актов. Именно невнимание к глубокой юридической экспертизе таких проектов приводит к разного рода негативным последствиям.

Недостаточно тщательно проработаны некоторые подзаконные акты, зарегистрированные Минюстом. Видимо, через ветхое сито аппарата министерства при просеивании текстов актов просачиваются некоторые детали, которые должны бы были идти в отходы. А ведь известно, что «дьявол кроется в деталях».

Конечно, нормативно-правовые акты всегда содержали и содержат нормы, толкование которых бывает неоднозначным, которые либо недостаточно обоснованы, либо сформулированы не совсем ясно. Но в последние годы приходится все чаще сталкиваться с нормами, как будто специально включенными в текст для того, чтобы запутать вопрос, породить раздражение и недовольство широкого круга граждан. Неоднозначность толкования, а иногда и бессмысленность этих норм обнаруживаются при первом же чтении. Этого, казалось бы, не могли не видеть авторы проектов. Но почему-то не увидели, не разъяснили. В результате — сумятица после опубликования документов, сумятица, порождающая разночтения, столкновение мнений, нерациональную загрузку и возмущение людей, призванных применять эти нормы, и тех, чьи интересы применение последних затрагивает.

Случайны ли ошибки?

Сколько недоразумений породило, например, принятие Налогового кодекса без предварительного квалифицированного обсуждения и разъяснения ряда положений, затрагивающих интересы массы людей. Конечно, в значительной мере это объясняется сложностью и масштабом самих отношений. Но ведь проект кодекса обсуждался более 15 лет, так что многих недоразумений можно было бы избежать, если к этому стремиться. И вот тут возникает вопрос: а стремились ли? Может быть, мы имеем дело с опробованием на практике новой технологии дезорганизации общества и работы его учреждений? В существовании соответствующих «технологических центров» мы за последние десятилетия убедились на собственном опыте. Не исключено, что нам опять «помогают».

К такой «крамольной» мысли приходишь из-за того, что раздражение вызывают некоторые положения и формулировки также ряда других принятых без надлежащего обсуждения и предварительного разъяснения актов, затрагивающих интересы не менее широкого круга людей. Отдельные нормы полезных по идее нормативных актов постоянно вносят в общество элементы дезорганизации, негативно влияющие на социально-экономическое развитие, усиливающие хаос и недовольство новых слоев населения. Нынешняя ситуация стала напоминать положение, имевшее место во второй половине 1980-х годов, когда началась так называемая перестройка, сразу получившая название «катастройка». Создается впечатление, что кто-то специально внед­ряет новую политтехнологию раздражения, хаоса. Тогда некомпетентными действиями сначала разбалансировали экономику. Сейчас искусственно создается информационная перегрузка аппарата управления и населения, это приводит к недовольству, дезорганизации и дискредитации госаппарата.

Стремясь к «европейским стандартам», у нас стали много говорить об «административных услугах», справедливо полагая, что наши государственные органы (слуги народа) должны не столько командовать, сколько обслуживать граждан и организации. Соответственно, обслуживающие должны стремиться к улучшению, учить этому свой аппарат. Положительный пример: соединение разного рода отнимающих время у обслуживаемых процедур таким образом, чтобы различные операции выполнялись в «одном окне». Однако на практике продолжает процветать из­вращенная форма, когда «обслужива­ющий» придумывает все новую и новую дурную «загрузку» для широкого круга лиц, зависящих от его «творчества», предъявляет дополнительные требования не к себе, а к зависимым, превращая их из обслуживаемых в обслуживающих. Эта искаженная форма питает коррупцию и приводит к буйству информационной путаницы в практике управления.

Ожидалось, что после принятия Налогового кодекса произойдет упрощение налогового учета и отчетности. Однако по-прежнему аппарат, например бюджетных организаций, загружается дополнительной работой, которая совсем не нужна. В частности, придумыванием налоговых документов, требующих электронных ключей. На практике введение электронной формы отчетности зачастую сопровождается требованием продолжать предоставлять отчеты и в бумажной форме, то есть компьютеризация не уменьшает, а увеличивает объем работы налогоплательщиков. Но это в расчет не принимается.

Тенденция к дополнительной загрузке налогоплательщиков наблюдается со времен введения специального налогового учета. Это привело к значительному увеличению численности (а следовательно, и затрат) работников бухгалтерий на всех предприятиях и учреждениях. Содержание десятков тысяч работников налоговой администрации и дополнительные расходы налогоплательщиков поглощают слишком большую долю собираемых налогов. А если приплюсовать коррупционную составляющую, то возникает вопрос: а не лучше ли сосредоточить внимание на совершенствовании экономико-правового, а не просто технического обеспечения системы налогообложения?

Пункт 94.2 ст.94 Налогового кодекса предусматривает исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых может быть применен административный арест имущества. Несмотря на это, п.3.1.8 Порядка применения административного ареста имущества налогоплательщиков от 7.11.2011 №1398 (зарегистрирован Минюстом 4.01.2012 №9/20322) преду­сматривает, кроме перечисленных в кодексе, дополнительные обстоятельства, которые дают право применять административный арест имущества, а именно — «отказ налогоплательщика от проведения инвентаризации основных фондов, товарно-материальных ценно­стей, средств… или непредоставление для проверки документов, их копий». Таким образом налоговикам дается право безосновательно требовать проведения инвентаризации, предоставления документов, а значит, появляется возможность для незаконного давления на субъектов хозяйствования, для коррупции. Правой запрещаем, левой позволяем.

 Опасности глобального надзора

 Любое хорошее дело можно симуляцией деятельности, излишним ве­домственным усердием или лоббированием чьих-то интересов довести до абсурда. Усилия, предпринимаемые Правительством для преодоления излишнего ведомственного регулирования и связанной с этим коррупции, сводятся на нет придумыванием все новых и новых «инициатив». Последние направлены на мешающую работе загрузку подконтрольных учреждений составлением разного рода бумаг, отчетов, данные которых практически не используются. Управленческий аппарат буквально замордовали состав­лением, предоставлением, изучением дополнительных отчетов, сведений, заполнением разного рода анкет, деклараций и т.п.

В свое время придумали допол­ни­тельный бухгалтерский учет для налогового ведомства, потом для казначейства и т.д. Недавно Госказначейство и Минфин придумали новую работу для бухгалтерского аппарата и руководителей бюджетных учреждений — заполнять и подавать анкеты, насчитывающие около 40 вопросов, закамуфлированных под 12 пунктов (приказ министра финансов от 1.12.2011 №153). Анкета должна подаваться в казначейство за подписью не только бухгалтера, но и руководителя учреждения после согласования с вышестоящим бюджетным учреждением, то есть руководители должны участвовать в выполнении этой работы. Нужно это якобы для ежегодной оценки деятельности бухгалтеров, которую должна проводить некая комиссия, создаваемая каждым органом казначейства. Начальника казначейской службы министр уполномочил давать разъяснения по вопросам порядка проведения оценки. Теперь по воле министра этот начальник будет для главных бухгалтеров новым прокурором и судьей. Никому почему-то не пришло в голову проанализировать соответствие приказа трудовому законодательству и посчитать, сколько из-за этого «изобретения» надо тратить времени работникам аппарата и в какую сумму для бюджетных учреждений это может вылиться. (Не говоря уже о способствовании развитию коррупции.) Самое интересное, что свои выводы комиссия должна представлять руководителю организации, подписавшему анкету вместе с бухгалтером. А не проще было бы с замечаниями к работе главного бухгалтера ознакомлять руководителя? А если надо, то и другие организации.

Еще одна инновация, внешне вроде бы направленная на борьбу с коррупцией, — загрузить научных сотрудников, врачей заполнением и подачей деклараций о доходах (это документ на девяти листах, в нем 64 пункта, и составлен он по форме, установленной для чиновников высокого ранга). При наличии, например, автомобиля, недостаточно указать марку, модель. Нужно еще написать, каковы объем двигателя (см3), его мощность, КВТ, длина (см). Забыли только спросить о цвете. Подавать декларацию надо «по месту работы». Кому конкретно и зачем, не сказано. «ЗиБ» уже обращал внимание на то, что научные работники, врачи, учителя не являются должностными лицами юрлиц публичного права, «воспитать» которых должен закон о борьбе с коррупцией. Кроме того, приравнивание научных сотрудников к чиновникам высокого ранга приведет к сосредоточению внимания борцов с коррупцией на мелкой сошке, а на привлечение к ответственности махровых коррупционеров ни сил, ни времени не останется. Правовая экспертиза закона о борьбе с коррупцией привела эксперта к выводу, что некоторые положения этого акта нарушают конституционные права граждан и не препятствуют коррупции, а способствуют ей. Возлагая обязанность подачи деклараций о доходах на должностных лиц «юридических лиц публичного права», забыли указать, что следует под этим понимать.

Пока авторы новой декларации не придумали, кому именно «по месту работы» ее нужно подавать. Видимо — в отдел кадров, который будет подшивать этот документ в личное дело сотрудника. Но в таком случае все контролирующие инстанции захотят эту декларацию посмотреть. А обнаружив какие-либо ошибки, — составить протокол о «коррупционном правонарушении», передать дело в суд или просто внести допустившего ошибку в единый реестр коррупционеров. Чем не всеобщий полицейский надзор, который применялся индивидуально в царское время? Такое вот информационное творчество без границ при одновременном принятии закона о защите персональных данных. Будет много новых перемываний косточек и сплетен в Интернете. Все будут при деле, но на действительно нужное дело времени не хватит.

Таким образом, в одном случае — не предусмотренное законами создание групп никем не сертифицированных оценщиков чужой работы, то есть, по сути, создание условий для вымогательства. В другом — дополнительная загрузка, ничего не дающая, но переключа­ющая внимание борцов с коррупцией с высокопоставленных чиновников на мелкую сошку. Высказанное в печати опасение вскоре подтвердилось. На одном из совещаний прокурор Донецкой области, охарактеризовав некоторые подвижки в борьбе с коррупцией, в то же время отметил: «К сожалению, противодействие коррупции административными средствами подменяется привлечением к ответственности рядовых граждан…»

 Угроза персональным данням

 Накануне Нового года множество (десятки, а может, сотни тысяч) людей по всей стране занимались регистрацией баз данных. Очень распространенным стало использование информационных технологий, компьютеризации не для усовершенствования работы, проведения сложных расчетов и т.п., а для допол­нительной загрузки аппарата излишней работой и увеличения управленческих затрат. Как и всякое новшество, компьютеризация имеет плюсы и минусы. И их надо просчитывать, прежде чем разрабатывать и внедрять какие-либо новые программы. Но это зачастую не делается. Можно наблюдать то, что называют стрельбой из пушки по воробьям, — очередной перегиб. При этом собирают и делают более доступной, то есть менее защищенной, информацию, которая согласно закону о защите персональных данных вроде бы не должна распространяться.

Создается впечатление, что в не­которых центральных органах либо не хотят думать, либо думать некому. Новой декларации для мелкой сошки показалось мало, решили восстановить еще и налоговую декларацию для этой категории граждан, которая была отменена много лет назад, так как требовала от граждан, работников налоговой и других организаций таких временных затрат, которые не покрывали доходов. Обещали ввести налог на роскошь, а увеличили обязательные платежи для середняков. Если Минфин не может сделать систему попроще, то увеличьте в конце концов немного налоги на дополнительные доходы, получаемые гражданами не по основному месту ра­боты. Нет, восстановили уже отброшенную ранее систему, загружающую тысячи людей составлением и сбором справок, другими расчетами. Для бюджета, если учесть расходы на эту бессмысленную работу, толк едва ли будет. Но будет допол­нительная суета. Николай Гоголь отмечал в свое время такую характерную черту деятельности полтавского губернского аппарата, как «повсюдная бестолковщина». Теперь этот стиль получил, видимо, распространение и на столичном уровне.

Конца такого рода «инновациям» не видно, хотя результатом этого «творчества» является нерациональное использование значительных бюджетных средств и всего аппарата управления. При этом, к сожалению, не видно адекватной реакции на такую вредную деятельность со стороны юридической общественности, которая, казалось бы, должна профессионально анализировать те или иные тенденции, проявляющиеся в правотворческой деятельности государства и отдельных ведомств.

Противодействовать этой новой подрывной технологии и серьезным ошибкам можно путем квалифицированной экспертизы проектов нормативных актов. Стоило бы всем небезразличным правоведам в соответствии со своим профилем постоянно осуществлять такую экспертизу и ее результаты публиковать в юридических изданиях или размещать в Интернете. Возможны также обобщающие доклады по итогам проведения экспертиз, которые бы позволяли делать выводы о компетентности авторов проектов нормативных актов и о том, служат ли последние интересам социально-экономического развития страны или чуждым ей интересам.

Пока что немало нормативных актов скорей создают угрозу, чем служат интересам страны. Необходимо усилить роль Национальной академии правовых наук и вообще юридической общественности в противодействии дезорганизации общества и работы его учреждений с помощью замаскированных лазеек в нормативно-правовых актах. Активную роль в таком противодействии могли бы играть также объединения юристов.