Контроль с фискальным характером

Новый порядок наложения штрафов в сфере градостроения: чего ожидать бизнесу?

Упростив разрешительные процедуры, правительственные чиновники решили вместе с тем усилить ответственность за нарушения в сфере строительства. Однако, хотя санкции кажутся значительно более жесткими, предприниматели могут использовать некоторые недостатки нововведений в своих интересах.

Повышенная эффективность

Постановлением Кабинета Министров «О внесении изменений в Порядок наложения штрафов за правонарушения в сфере градостроительной деятельности» от 2.10.2013 №735 изложено в новой редакции правительственное постановление от 6.04.95 №244.

Документ принят во исполнение ст.4 закона «Об ответственности в сфере градостроительной деятельности» с целью приведения нормативно-правовых актов в соответствие с требованиями действующего законодательства. Неточности предыдущего акта делали невозможным надлежащее осуществление государственного архитектурно-строительного конт­роля и негативно влияли на состоя­ние поступления в бюджеты всех уровней средств, взысканных с нарушителей законодательства в сфере градостроения. Поэтому цель принятия постановления №735 — содействовать эффективной дея­тельности Государственной архитектурно-строительной инспекции и ее территориальных органов по реализации возложенных на них задач и защищать права и интересы субъектов хозяйствования путем внедрения регламентированного порядка наложения штрафов.

Давая общую оценку постановлению, следует отметить его фискальный характер. Это и не удивительно: с упрощением для бизнеса разрешительных процедур в строительстве значительно усилена ответственность и установлен более жесткий механизм административно-хозяйственных санкций. Процедурные недостатки предыдущего порядка наложения штрафов в сфере градостроения устранены, четко выписаны сроки совершения отдельных действий должностными лицами и субъектами хозяйствования, содержание процессуальных документов, порядок их оформления и обжалования.

Согласно новому порядку правонарушителями могут признать не только юридических лиц (как в постановлении №244), но и физических лиц — предпринимателей. Регламентированы действия должностных лиц Госархстройинспекции в случае отказа субъекта градостроения от получения документов, подтверждающих совершение правонарушения. Раньше такие случаи были не единичны, а из-за законодательной неурегулированности затягивался процесс наложения штрафов. В соответствии с п.3 постановления №735 в этом случае документы отправляются субъекту градостроения заказным письмом с уведомлением, а расчетный документ отделения почтовой связи об оплате услуг по доставке корреспонденции является надлежащим подтверждением факта отправки документов. В случае отсутствия информации о местонахождении нарушителя документы посылаются по адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц и физических лиц — предпринимателей.

Оценка нарушений

Целесообразно обратить внимание и на несколько новелл. В частности, теперь при совершении одним субъектом градостроения двух или больше правонарушений штраф налагается за каждое из них отдельно. Это означает, что в случае выполнения, например, подрядных работ с нарушением требований строительных норм, государственных стандартов и правил, а также применения строительных материалов без соответствующих сертификатов на предприятие будет наложено два штрафа одновременно. При этом оштрафуют и руководителя (другое ответственное должностное лицо). Если же такое лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых будут рассматриваться одновременно, на него налагается лишь одно взыскание в пределах санкции, установленной за более серьезное из совершенных правонарушений.

Постановление №735 устанавливает и более длительные сроки для наложения штрафов по сравнению с другими сферами ведения хозяйства — санкции могут применяться в течение 6 месяцев со дня выявления правонарушения, но не позднее чем через 3 года со дня его совершения. Эта норма дублирует п.11 ст.2 закона «Об ответственности в сфере градостроительной деятельности».

По общему правилу, к субъектам хозяйствования разрешается применять наказание в течение 6 месяцев со дня выявления нарушения, но не позднее чем через год со дня нарушения установленных законодательными актами правил, кроме случаев, предусмотренных законом (ст.250 Хозяйственного кодекса). Понятно, что увеличение срока применения санкций до 3 лет направлено на то, чтобы повысить поступления в бюджет и заставить градостроительные организации соблюдать требования закона.

Разграничение полномочий

Анализ постановления №735, к сожалению, не дает ответ на один из самых главных вопросов, связанных с привлечением субъектов градостроения к ответственности: какие органы и в каких случаях уполномочены налагать взыскание? В п.2 нормативного акта закреплено, что дела о правонарушениях в сфере градостроительной деятельности рассматриваются Госархстройинспекцией и ее территориальными органами, а налагать штраф от имени инспекции имеют право ее руководитель и уполномоченные им его заместители, руководители территориальных органов инспекции и их заместители (в пределах своих полномочий). Однако непонятно: в каких случаях санкции применить Госархстройинспекцией, а в каких — ее территориальными органами?

Ответ на этот вопрос не дает и Порядок осуществления государственного архитектурно-строительного контроля (утвержден постановлением КМ от 23.05.2011 №553). Он только констатирует, что действует территориальный принцип (в пределах областей), а полномочия должностных лиц Гос­архстройинспекции распространяются на всю территорию Украины. Предусмотрено проведение плановых и внеплановых проверок.

Следовательно, посетить предприятие и наложить штраф за правонарушения может как местный, так и столичный чиновник. Поэтому вопрос разграничения полномочий центрального и местных органов архитектурно-строительного контроля еще требует дополнительной регламентации.

Особенности исполнения

Применение нового порядка наложения штрафов в сфере градостроения показывает, что он не лишен и серьезных недостатков практического характера. В частности, это касается положений о принудительном исполнении на основании постановлений о наложении штрафов в сфере градостроения, которые отныне признаются исполнительными документами (ч.2 ст.4 закона «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности», п.25 постановления №735). Однако для того, чтобы государственный исполнитель мог принять такой документ и провести соответствующие действия, последний должен отвечать требованиям, установленным в ст.18 закона «Об исполнительном производстве», то есть содержать определенные сведения:

• «наименование органа, фамилию и инициалы должностного лица, его выдавшего»;

• «дату принятия и номер решения, согласно которому выдан документ»;

• сведения о взыскателе и должнике;

• «резолютивную часть решения»;

• дату вступления его в законную (юридическую) силу;

• «срок предъявления исполнительного документа к исполнению».

В случае же оформления постановления о наложении штрафов в сфере градостроения в соответствии с п.23 постановления №735 в нем будет отсутствовать информация о банковских счетах сторон, что значительно усложнит процесс принудительного взыскания средств с недоб­росовестного должника. Кроме того, п.23 постановления №735 не предусматривает указания в постановлении о наложении штрафа даты вступления его в законную (юридическую) силу, срока предъявления его к исполнению, что даст основания государственному исполнителю вообще не открывать производство, поскольку предъявлен документ, не отвечающий требованиям закона «Об исполнительном производстве». Таким образом, чтобы заработал механизм принудительного взыскания, необходимо в первую очередь привести п.25 постановления №735 в соответствие со ст.18 закона «Об исполнительном производстве».

Фискальный характер политики государства можно увидеть и в нормах ст.4 закона «Об ответственности в сфере градостроительной деятельности» и п.34 правительственного постановления, где закреплен 2-летний срок предъявления постановления о наложении штрафа к исполнению. Для сравнения: общий срок предъявления исполнительных документов к исполнению ограничивается одним годом (ст.22 закона «Об исполнительном производстве»).

Несогласованность нового порядка с законом «Об исполнительном производстве» наблюдается еще и в определении течения срока давности исполнения постановлений о наложении штрафа. Согласно п.34 постановления №735 в 2-летний срок не включается время обжалования до вступления в законную силу соответствующего решения суда. Однако ч.1 ст.23 закона «Об исполнительном производстве» установлены другие случаи прерывания сроков предъявления исполнительного документа к исполнению:

«1) предъявление исполнительного документа к исполнению;

2) частичное исполнение решения должником;

3) предоставление судом, выдавшим исполнительный документ, отсрочки или рассрочки исполнения решения».

Указанные выше недостатки постановления Кабмина сведут на нет попытки законодателя внедрить быстрое и эффективное взыскание штрафов в сфере градостроения на основании постановлений, составленных органами контроля. Это значит, что процедура принудительного исполнения таких постановлений требует существенной доработки.

Определенные вопросы вызывает и процедура обжалования постановлений о наложении штрафов в сфере градостроения. Во-первых, непонятно: можно это сделать в административном порядке или субъект должен сразу обратиться в суд. Базовый закон «О регулировании градостроительной деятельности» дает право выбора (ст.41), а постановление №735 — преду­сматривает только судебный способ защиты. Да и сам порядок и сроки рассмотрения жалобы в Госархстройинспекции не регламентированы ни одним нормативно-правовым актом, что на практике означает проблемы с реализацией такого права.

Во-вторых, вряд ли субъект градостроения, в отношении которого вынесено постановление, успеет его обжаловать, если предоставленный ему срок в 15 дней начинается с момента составления постановления. Ведь, если субъект не будет присутствовать во время его составления (а постановление №735 позволяет рассматривать дела без участия правонарушителей), этот срок сократится на время, которое понадобится почте для доставки корреспонденции. Конечно, такие нормы никак не способствуют справедливому рассмотрению дел о применении санкций.

Следовательно, после принятия постановления №735 субъектам строительного рынка следует обратить внимание на усиление механизма взыскания штрафов и использовать его недостатки в своих интересах.