Оппозиционный проект Конституции:

нарушение предвыборных обязательств и орфографические ошибки

На прошлой неделе завершился очередной этап реформирования основ организации и деятельности судебной власти: Конституционный Суд признал проект закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей» отвечающим требованиям стст.157 и 158 Основного Закона. Таким образом, документ, до этого получивший позитивное заключение Венецианской комиссии, поддержали и в единственном органе конституционной юрисдикции. Теперь только от народных депутатов зависит, будет ли принят закон, который должен приблизить судебную систему нашего государства к европейским стандартам и который важен для подписания соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС.

Без концептуальных отличий

О том, что дальнейшее прохождение этого документа в стенах Верховной Рады будет непростым, свидетельствует тот факт, что у отдельных нардепов есть к нему замечания, а представители оппозиционных фракций (ВО «Батьківщина», ПП «Удар» и ВО «Свобода») подготовили альтернативный проект.

Чисто теоретически рассмотреть эти предложения и доработать законопроект, поданный Президентом, можно. Однако внесение в этот документ каких-либо поправок потребует повторного заключения КС (п.2 резолютивной части решения КС от 9.06.98 №8-рп/98). Учитывая, сколько времени осталось до Вильнюсского саммита, это задача хоть и сложная, но выполнимая. Правда, повторное изучение Венецианской комиссией изменений в Основной Закон кажется почти нереальным. Кроме того, некоторые ключевые идеи проекта народных депутатов от оппозиционных фракций спорны и не согласовываются с международными стандартами судопроизводства.

Среди позитивных новелл альтернативного проекта можно отметить положения, согласно которым ВР не должна участвовать в процессе избрания и увольнения судей, отменяется 5-летний срок, на который судья назначается на должность впервые, изменяется способ формирования состава Высшего совета юстиции с обеспечением большинства в этом органе представителям судейского корпуса, предусматривается порядок соз­дания, ликвидации и реорганизации судов, а также изменяется процедура дачи согласия на задержание и арест судьи и в ней больше не участвует парламент.

Однако все эти положения содержатся и в проекте, поданном Президентом, так что концептуальной разницы между документами нет. Поэтому трудно понять, против чего так возражают представители оппозиции, когда речь идет о необходимости принятия законопроекта.

Ликвидация КС в обход Конституции

Одна из ключевых идей альтернативного проекта, которая неоднократно анонсировалась, — ликвидация Конституционного Суда. Однако предлагаемые изменения авторы пытаются принять с нарушением самой Конституции и законов Украины.

Так, из текста акта высшей юридиче­ской силы предлагается исключить положение о КС, а его полномочия и функции передать Верховному Суду. Предусмот­рено, в частности, внесение изменений в ст.159 (разд.ХІІІ Основного Закона). Это предопределяет соблюдение особой процедуры одобрения таких предложений.

Например, согласно положениям ч.1 ст.156 Конституции такой проект должны поддержать не менее чем 300 нардепов. Однако документ подан в секретариат ВР за подписью лишь 165 парламентариев. Кроме того, в соответствии со ст.143 закона «О Регламенте Верховной Рады Украины» в случае необходимости комплексного внесения изменений в обычные разделы и в раздел І, ІІІ или ХІІІ Конституции в парламент подаются одновременно два проекта.

Следовательно, даже для формального начала процедуры рассмотрения Верхов­ной Радой изменений в Конституцию относительно прекращения деятельности КС необходимо подать два проекта, один из которых (о внесении изменений в ст.159 Основного Закона) должен быть подписан не менее чем 300 народными депутатами. Для окончательной имплементации в текст Конституции этой идеи соответствующие положения должен утвердить всеукраинский референдум, поскольку таково требование ст.156 Основного Закона.

Убежден: предложение ликвидировать единственный орган конституционной юрисдикции из-за того, что отдельным политикам не нравится состав или решения КС, вряд ли нашло бы понимание у европейских институций. В свое время Венецианская комиссия, давая оценку Конституции Украины (заключение CDL-I№F (97) 2 от 11.09.97), отметила, что создание постоянно действующего Конституционного Суда полностью отвечает практике демократических государств и такой шаг можно только приветствовать. Более того, в заявлении от 16.12.2005 ВК отметила, что «в странах, где был создан конституционный суд, он является критично важным институтом, призванным обеспечивать функционирование разных государственных органов в конституционных рамках, а также обеспечивать соблюдение основополагающих принципов демократии, защиты прав человека и верховенства права».

Об отдельных полномочиях КС, а следовательно, о необходимости существования этого органа говорится также в п.11 заключения №190 (1995) ПАСЕ относительно вступления Украины в Совет Европы.

Если же представители оппозиции видят проблемы в функционировании КС, то нужно вносить предложения, которые бы позволили сбалансировать состав этого органа, исключить какие-либо факторы влияния при принятии им решений и сделать его деятельность эффективнее, а не пытаться реализовать свои популистские лозунги неконституционным способом.

Импичмент давления

Другой новеллой проекта от оп­позиционных фракций является процедура импичмента судей. Поскольку импичмент судьи согласно предложениям авторов может быть инициирован 150 народными депутатами по причинам, которые не раскрываются в проекте, принятие таких изменений может привести к еще большей политизации процесса увольнения судей и внепроцесуальному давлению на них со стороны Верховной Рады. Даже действующие положения закона «О судоустройстве и статусе судей», которые наделяют парламент полномочиями принимать решения об увольнении судей исключительно на основании представлений Высшего совета юстиции, вызывают непонимание и критику со стороны Венецианской комиссии (п.127 заключения СDL-AD (2010) 026 от 18.10.2010).

А возможность народных депутатов или населения административно-территориальной единицы отстранить судью от должности в порядке импичмента без проведения объективной проверки и выяснения всех обстоятельств воз­можных нарушений со стороны последнего, без заслушивания его позиции, без предоставления права на обжалование соответствующего решения ни в коей мере не будет способствовать усилению гарантий независимости судей и прямо противоречит международным стандартам в этой сфере.

Так, в соответствии с п.1.3 Европейской хартии о законе «О статусе судей» относительно любого решения, связанного, в частности, с прекращением пребывания в должности судьи, закон должен предусматривать вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, в котором не меньше половины членов являются судьями, избранными самими же судьями. Кроме того, с учетом пп.5.1 и 7.1 этого акта, производство, по результатам которого будет приниматься решение об увольнении, должно осуществляться с полным заслушиванием сторон. При этом судье, против которого открыто производство, должно быть предоставлено право на представительство его интересов. Аналогичные по содержанию положения есть и в п.69 рекомендации CM/Rec (2010) 12 КМ СЕ.

А предложенные оппозицией положения несут риск существенного усиления зависимости судей от политических факторов. Сложно будет говорить об объективности при рассмотрении, например, избирательного спора, в результатах которого заинтересована определенная политическая партия или партии, представленные в ВР, так как они в любой момент могут инициировать вопрос об импичменте судьи.

Если же авторы руководствовались желанием обеспечить участие народа или его представителей в принятии решений, связанных с карьерой судей, то непонятно, почему в проекте отсутствует предложение относительно выборности судей? Хотя такой принцип закреплен в предвыборной программе одной из партий, представители которой подписали данный документ.

В контексте выборности судей отмечу, что подобные положения уже не раз включались в проекты о внесении изменений в Конституцию, но каждый раз наталкивались на непонимание европейских экспертов. В частности, в п.24 заключения CDL-AD (2009) 008 от 16.03.2009 Венецианская комиссия подчеркнула, что в соответствии с европейскими стандартами все решения относительно карьеры судьи должны основываться на объективных критериях, а избрание народом — всегда политический акт. Он не будет основываться на объективной оценке заслуг претендентов, а приведет к политизации судебной системы.

Убежден, что аналогичной была бы позиция ВК и относительно участия граждан и народных депутатов в процедуре импичмента судей, где доля политических соображений может быть намного больше, чем при избрании на должность.

Кроме того, из проекта не видно, какие последствия будет иметь принятие решения об импичменте. Так, в ч.5 ст.126 Конституции импичмент закрепляется как одно из оснований, при наличии которых судья может быть освобожден от должности. Однако уже в другой части этой же статьи (ч.11) принятие такого решения влечет за собой прекращение полномочий судьи. Разница между увольнением и прекращением полномочий очевидна, поскольку в первом случае необходимо принятие решения уполномоченным на это органом, а во втором — судья перестает занимать должность автоматически, одновременно с возникновением соответствующих обстоятельств. На необходимость четко разграничить эти понятия указывается в заключении ВК СDL-AD (2013) 014 от 15.06.2013 (п.22).

Полномочия Президента

Одно из основных положений проекта закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей» касается участия Президента в процессе назначения и увольнения судей. В соответствии с документом глава государства принимает решение о назначении и увольнении судей на основании представлений Высшего совета юстиции. Таким образом, содержание его акта определяется содержанием решения органа, большинство в котором составляют судьи.

В проекте, предложенном народными депутатами от оппозиции, Президент также принимает участие в назначении судей, и его роль в этой процедуре тоже церемониальная, поскольку решение ВСЮ об избрании судьи бессрочно направляется главе государства для подписания. Хотя в прошлогодней предвыборной программе Объединенной оппозиции «Батьківщина» содержалась позиция относительно деполитизации процесса назначения и избрания судей и лишения этих полномочий как Президента, так и Верховной Рады. Как видим, в предложенных оппозицией изменениях в Конституцию глава государства как субъект назначения судей остался.

Более того, если внимательно изучить конструкции, заложенные в проекте народных депутатов, относительно участия гаранта в процессе назначения, увольнения и перевода судей, то можно обнаружить целый ряд несогласованностей. Так, в соответствии с предлагаемой редакцией п.23 ч.1 ст.106 Конституции Президент «вводит в действие решение Высшего совета юстиции о назначении судей на должности бессрочно, освобождении их от должностей, переводе судей в судах общей юрисдикции». В то же время в редакции ст.128 Конституции речь идет уже о решении ВСЮ об «избрании на должность судьи», которое после его принятия должен подписать глава государства. Наверное, это и есть «введение в действие» в понимании авторов.

Вместе с тем в проекте нигде не указано, что такая же процедура применяется к решениям ВСЮ об увольнении судей и об их переводе.

Следовательно, Президент, который согласно требованиям ч.3 ст.106 Основ­ного Закона, осуществляя свои полномочия, издает указы и распоряжения, в случае увольнения или перевода судьи должен будет издать отдельный акт. Непонятно, имеют здесь место просто грубые ошибки при формулировке конституционных норм или авторами сознательно закладывается такая разница между подобными по своей сути процедурами.

Судебная система и роль Верховного Суда

Не менее важное место в политических заявлениях представителей оп­позиционных фракций отводилось роли и полномочиям Верховного Суда. По проекту, ВС «определяет не урегулированные законом процедуры рассмотрения судебных дел», а также осуществляет пересмотр дел в кассационном порядке.

Первое предложение прямо не согласовывается с положениями п.14 ч.1 ст.92 Конституции, в соответствии с которым судопроизводство (то есть процедуры рассмотрения и решения дел) определяется исключительно законом. Следовательно, ВС априори не сможет осуществлять такие полномочия. Что касается пересмотра дел в кассационном порядке, то непонятно: какую же роль в процессе осуществления правосудия будут играть высшие специализированные суды?

К слову, понять, какая судебная система ими предлагается, невозможно. Действующая ст.125 Конституции, где закреплены эти положения, излагается в новой редакции, в которой не упоминается ни о местных, ни об апелляционных, ни о высших специализированных судах. Вместо этого предусматривается, что система судов общей юрисдикции базируется на таких принципах, как «эффективность и доступность гарантированного государством права судебной защиты». Как на практике выстраивать такую систему и кто будет устанавливать наличие указанных критериев? Вопросы остались открытыми.

Упоминание о судьях местных, апел­ляционных и высших специали­зированных судов содержится только в редакции ст.126 Конституции (при раскрытии процедуры импичмента). То есть можно допустить, что соответству­ющие суды все-таки должны существовать. А значит, встанет и вопрос о полномочиях по пересмотру судебных решений в кассационном порядке.

Дополнительным фактором, ко­торый на практике внесет существенную путаницу в вопрос разграничения полномочий Верховного и высших специализированных судов, являются и положения, согласно которым ВС осуществляет пересмотр судебных решений в связи с «исключительными обстоятельствами». Таким образом, получим ситуацию, когда ВС, рассмотрев дело как суд кассационной инстанции, будет иметь возможность пересмотреть его еще и по исключительным обстоятельствам, то есть будет выступать как суд по своему же делу.

Принудительный перевод и «нечеткое» увольнение

Что касается вопросов, непосредственно связаннях со статусом судей, то тут существенных изменений не предлагается. Вместе с тем в соответствии с проектом, разработанным народными депутатами, судья и в дальнейшем может быть уволен за нарушение присяги, что неоднократно критиковала Венецианская комиссия. В частности, в п.90 заключения CDL-AD (2009) 024 от 15.06.2009 отмечается, что «разрешение на освобождение судьи от должности за «нарушение присяги» является опасным, поскольку такое положение может быть использовано (или неправильно использовано) для лишения должности судьи, потому что положения присяги, без сомнения, будут очень нечеткими».

Кроме того, не разъяснено, в чем заключается разница между «нарушением присяги» и «совершением судьей поступков или его бездействием, которые несовместимы с выполнением судейских функций» и каковы критерии разграничения эти двух оснований для увольнения.

Особенно интересно в контексте заявлений оппозиционных лидеров об их стремлении усилить независимость судей предложение, изложенное в ст.126 Конституции, что судья может быть назначен или переведен на другую должность без его согласия в случае, если к нему применяют дисциплинарные меры. Не анализируя, отвечает ли такая идея закрепленной в международных конвенциях концепции запрета принудительного труда, отмечу, что это предложение противоречит общим стандартам независимости судей и существенно усиливает риск влияния на них при осуществлении правосудия. Так, согласно примечанию к п.15 Монреальской универсальной декларации о независимости правосудия, за исключением системы регулярного изменения (ротации) кадров, судьи не могут быть переведены из одного суда в другой или с одной должности на другую без их согласия. Иначе перевод может использоваться для наказания независимого и смелого судьи и служить предо­стережением для других, удерживая их от того, чтобы следовать его примеру.

Законотворцы поневоле

Не забыли народные депутаты от оппозиционных фракций и органы судейского самоуправления, написав в законопроекте, что «съезд судей Украины исключительно устанавливает организационные структуры судейского самоуправления, компетенцию, правила их деятельности и формирования». Однако система органов судейского самоуправления, их полномочия, возможность и формы участия судей в работе таких органов — неотъемлемые составляющие судоустройства и статуса судей, которые в соответствии с п.14 ч.1 ст.92 Конституции должны определяться исключительно законом. То есть налицо либо ошибка при конструировании конституционной нормы, либо желание авторов сделать съезд судей еще одним органом законодательной власти.

Анализ проекта свидетельствует, что при его разработке авторы не обратили внимания на заключения и рекомендации Венецианской комиссии. Так, предлагается закрепить положение о внесудебном урегулировании споров. Однако ВК уже анализировала такое предложение и в п.51 заключения СDL-AD (2013) 014 от 15.06.2013 не поддержала необходимость изменений, отметив, что «непонятно, почему такие положения должны быть выведены на конституционный уровень».

Предложение о том, чтобы ВСЮ играл существенную роль в процессе принятия решений, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией судов, в свое время также не получило одобрения ВК. В частности, анализируя предложение Конституционной ассамблеи о том, что законы, обеспечивающие создание, ликвидацию и реорганизацию судов, могут быть внесены Президентом на рассмотрение парламента только по представлению ВСЮ, Венецианская комиссия в п.48 заключения СDL-AD (2013) 014 отметила: «Хотя, конечно, нужно консультироваться относительно таких предложений с Высшим советом юстиции, однако неразумно предоставлять ему пол­номочия, которые в действительности могут быть правом вето». Поскольку «судьи могут быть неоправданно осторожны, если речь будет идти об изменениях в законодательство или о таких делах, как реорганизация судов».

Кроме того, анализируя положение проекта о том, что суды будут создаваться, ликвидироваться и реорганизовываться парламентом путем принятия законов, стоит обратить внимание и на другие недостатки этого предложения. Предусмат­ривая, что такие законы ВР будет принимать по представлениям ВСЮ, народные депутаты фактически наделяют последний в этой части правом законодательной инициативы. Однако не вносят изменений в ст.93 Основного Закона, где закреплен круг таких субъектов.

Аналогичная ошибка допущена при формулировании нормы, в соответствии с которой количество судей Верховного Суда определяется законом по представлению его Председателя. Опять-таки руководитель ВС не является субъектом права законодательной инициативы, а изменения в ст.93 Конституции проектом не предусмотрены.

Дословная имплементация

При изучении текста проекта создается впечатление, что его авторы, желания имплементировать в Конституцию международные стандарты, в прямом смысле этого слова решили переписать отдельные части рекомендаций международных и европейских институций без какой-либо проработки. Как следствие, появились положения, которые в контексте Конституции лишены содержания и являются юридически неправильными. Для примера:

• положение абз.8 ч.3 ст.129 Конституции о том, что судья должен «выказывать уважение к членам адвокатуры, экспертам, прокурорам, публичным обвинителям и присяжным», является дословным вос­произведением п.38 Монреальской универсальной декларации о независимости правосудия (Хотя общая направленность этой нормы вполне понятна, ее детальный анализ может привести к проблемам с определением понятия «публичный обвинитель» и к возможности разграничения его и понятия «прокурор», разницу между которыми авторы проекта вряд ли смогут объяснить.);

• положение ч.4 ст.124 Конституции о том, что судебные решения «не могут быть отменены органами законодательной и исполнительной власти, за исключением решений об амнистии, помиловании или других подобных мерах», является почти дословным повторением п.17 рекомендации CM/Rec (2010)12 КМ СЕ государствам-членам относительно судьи: независимость, эффективность и обязанности.

Закрепление в Конституции предложенного положения приведет к тому, что Президент или Верховная Рада получат право отменять судебные решения, что будет влиять не только на результат (наказание), но и на установленные судом обстоятельства уголовного правонарушения и вину лица в его совершении.

Убежден, что в рекомендации Коми­тета министров Совета Европы не закла­дывалась такая идея, а имелась в виду именно возможность путем амнистии, помилования или других подобных мер влиять на исполнение соответствующего судебного решения, то есть фактически аннулировать для определенного лица или группы лиц негативные последствия его принятия.

В связи с простым копированием более чем десятка положений международных актов текст проекта оказался несогла­сованным, перегруженным значительным количеством общих понятий, в которых употребляются термины, которые не корреспондируются с другими положениями Основного Закона и требуют дальнейшего уточнения.

В частности, непонятно, как на практике применять норму о «несправедливом» осуждении как основании для возмещения ущерба (изменения в ст.62 Конституции), как дисциплинарным органам рассмат­ривать такое основание для инициирования дисциплинарного производства в отношении судьи, как «неэффективное выполнение судьей своих обязательств» (изменения в ст.126), и почему судья дол­жен обеспечиваться «адекватными средствами» лишь для «надлежащего открытия производства» (изменения в ч.1 ст.130), а не для всей деятельности, связанной с рассмот­рением и решением дела.

Забытые правила и цели

Определенное впечатление о степени подготовки анализируемого документа создается после изучения не только его юридической составляющей, но и чисто технического исполнения. В проекте много орфографических ошибок. Например, в тексте можно увидеть и «Высший Совет юстиции» и «Высший совет юстиции», «Верховный Суд Украины» и «Верховный суд Украины», другие неточности. Похоже, народные депутаты — авторы проекта, занятые повседневными хлопотами, брифингами и критикой деятельности других субъектов права законодательной инициативы, совсем забыли, что пишут изменения в Конституцию, где каждое слово должно быть максимально четким и взвешенным.

Однако забытым осталось не только это, но и те программные цели оппо­зиционных партий в части судоустройства, с которыми они в прошлом году шли на парламентские выборы:

• формировать состав ВСЮ исключительно на съезде судей (ПП «Удар»);

• судейский корпус должен быть сформирован заново (ПП «Удар»); проведение люстрации судебной власти (ВО «Свобода»);

• предоставление Верховному Суду права законодательной инициативы по вопросам осуществления правосудия (ОО «Батьківщина»);

• принятие положений, которые позволят заработать суду присяжных (ОО «Батьківщина»);

• лишение судей неприкосновенности (ОО «Батьківщина»);

• избрание судей местных судов общиной (ВО «Свобода»).

Похоже, реализация этих обещаний (хотя бы на уровне проекта) в очередной раз откладывается. По-видимому, до следующих выборов.

Закон і Бізнес