Было ГПП, а стало ППП:

как оно работает и что дальше?

30 июля 2025 года Президент подписал закон «О публично-частном партнерстве» №4510-IX, принятый Верховной Радой 19.06.2025. Он вступает в силу 31.10.2025 и заменит закон «О государственно-публичном партнерстве» от 1.07.2010 №2404-VI.

Що таке ДПП/ППП?

Згідно із законом №4510-IX «державний партнер» змінить назву на «публічний партнер», а державно-публічне партнерство (далі — «ДПП») стане публічно-приватним партнерством (далі — «ППП»).

ДПП/ППП є співпрацею між державою та приватним сектором. У такому партнерстві державний/ публічний партнер надає певний актив у користування приватному партнеру, а той в свою чергу інвестує в його розвиток/ відновлення й отримує його в користування на певний строк.

Не витрачаючи власні ресурси, держава отримує можливість досягти розвитку інфраструктури, а приватний партнер, отримавши актив у користування, може комерціалізувати його та протягом строку користування не лише повернути інвестоване, а й отримати прибуток.

Тобто ДПП/ППП є дорогою з двостороннім рухом і передбачає можливість розподілу ризиків між партнерами.

Більше того, на відміну від інших способів інвестування, ДПП/ППП є опцією доступу до послуг державного сектору.

Лінгвістичне оновлення чи справжні зміни?

Верховна Рада одержала законопроєкт ще 1.07.2022. У жовтні того ж року його було прийнято за основу, і лише через майже три роки — прийнято. То чому так довго?

Робота над законопроєктом почалася ще в 2021 році та мала на меті створити працюючий майданчик для залучення інвестицій з приватного сектору.

У 2022 році, після початку повномасштабного вторгнення, прийняття закону вже стало не просто потенційним інвестиційним інструментом, а реальною необхідністю.

За оцінками Світового банку станом на 31.12.2024 (звіт RDNA4) відновлення та реконструкція протягом наступного десятиріччя вимагатимуть$ 524 млрд. Очевидно, що такі кошти будуть великим навантаженням на державний бюджет.

ДПП/ППП є реальним виходом із ситуації, адже інвестор: (1) вкладається в розвиток; (2) бере частину ризиків на себе; (3) мотивований максимально ефективно комерціалізувати актив, щоб отримати прибуток; (4) користується активом і через певний час повертає державі вже модернізованим.

Зі сторони держави потрібні лише ефективні інструменти, щоб бізнес міг ними скористатися.

Згідно з даними IFC (2023) впровадження реформ, спрямованих на покращення інвестиційного клімату, допоможе залучити додаткові 282 мільярди доларів США для стимуляції розвитку України.

Зі слів творців закону, робота над проєктом була направлена на ідентифікацію реальних точок росту в сфері ДПП та формування реальних ефективних рішень.

Робота була направлена на модернізацію порядку та процедури. У зв’язку з євроінтеграцією робота супроводжувалася, в тому числі, пошуком компромісів щодо питань відповідності закону європейському законодавству та відповідними переговорами з Брюсселем.

Як зазначають автори закону, суттєву частину питань вдалося відстояти й ми отримали закон, що відповідає реаліям України та може претендувати на ефективність.

Які точки росту?

Трохи статистики: згідно із даними Міністерства економіки, із 200 укладених договорів ДПП фактично виконується лише 22. Водночас 114 не виконується, 53 договори розірвані або в них закінчився термін дії, 11 призупинені в зв’язку зі збройною агресією російської федерації. Тобто рівень виживання укладених договорів ДПП складає близько 10%. Скільки з них померло на шляху до укладення достеменно невідомо.

Для порівняння, лише в Туреччині за останні 30 років вже виконується 250 проєктів та ще щодо 20 продовжується будівництво.

Головною точкою росту була та залишається впевненість у державному партнері, точніше відсутність впевненості. Причому вона стосується державного партнера не лише в процесі співпраці, а й навіть і на шляху до нього.

Так на перший план виходять такі реальні проблеми:

законодавчі: регламентована довга і складна процедура, адже за старим законом підготовка документів може сягати до 3 років, що є неефективним як для інвестора (за цей час може суттєво змінитися кон’юнктура ринку та інвестиційна привабливість проєкту), так і для самого державного партнера (потенційно втрачені можливості вже на початку роботи, неефективно витрачені ресурси апарату держави на проєкт);

людські: бюрократична реальність апарату та відсутність експертизи, адже проєкти ДПП/ППП є рідкістю для України, і, відповідно, відсутність досвіду й небажання заглиблюватися в питання часто призводять до гальмування проєктів ще на їх початку, і приватний інвестор зіштовхується зі значним опором вже тут;

практичні: несформовані конкурсні комісії призводять до необхідності їх формування по півроку, деякі конкурсні комісії навіть не вдається сформувати через те, що не надається представник; небажання надання гарантій від державних органів та органів місцевого самоврядування гальмує залучення фінансування для реалізації проєктів;

репутаційні: так, саме репутаційні, адже ДПП/ППП не є загальновідомою конструкцією в Україні, приватні партнери фактично не розуміють інвестиційного потенціалу, а ті, хто розуміють, вже мали можливість зіштовхнутися з проблемами, зазначеними вище, і небажання повторних експериментів є цілком логічним.

Додатковим, але мабуть найактуальнішим фактором на сьогодні залишається збройна агресія російської федерації, що додає потенційні ризики збитковості інвестицій в інфраструктуру під час військового стану.

Що очікуємо?

Очікуємо, в першу чергу, на вирішення найбільш суттєвих проблем та на реальну роботу ППП.

Процедура

Закон передбачає 2 можливих процедурних шляхи: звичайний та спрощений.

Спрощений буде можливість використати для:

проєктів з допороговим значенням вартістю до 5 538 000 євро;

проєктів з відновлення інфраструктури та економіки, в тому числі концесій (протягом дії воєнного стану та протягом семи років з дня його припинення або скасування).

Звичайний застосовуватиметься до всіх інших проєктів.

Підготовка проєкту ППП в рамках звичайного порядку відбуватиметься в 2 етапи: перший — підготовка концептуальної записки; та другий — підготовка техніко-економічного обґрунтування.

Водночас спрощений порядок включатиме лише один етап — підготовку концептуальної записки.

Рішення про здійснення ППП прийматиметься протягом 45 днів з дня подання концептуальної записки, тоді як за звичайної процедури — протягом 90 днів з дня подання техніко-економічного обґрунтування.

Тобто строки підготовки документації для здійснення ППП суттєво скорочуються.

Конкурсні комісії, експертиза

Передбачається, що для забезпечення можливості організації та проведення конкурсів, публічний партнер матиме можливість своїм рішенням утворювати постійно діючі конкурсні комісії.

Зі слів авторів закону, такі комісії існуватимуть при Міністерстві економіки, Міністерстві інфраструктури, Міністерстві оборони. Постійно діючі конкурсні комісії також зможуть утворювати й інші публічні партнери.

Також за необхідності публічний партнер зможе утворити конкурсну комісію для окремого проєкту ППП, проте якщо склад комісії затверджено не буде, конкурсною комісією буде постійно діюча конкурсна комісія публічного партнера.

Як ми бачимо, запровадження постійно діючих конкурсних комісій сприятиме:

ефективній роботі конкурсних комісій та зменшенню витрат часу на їх збори для кожного окремого проєкту;

напрацюванню експертизи членів постійних конкурсних комісій, що матиме позитивний вплив як на якість, так і на швидкість організації та проведення конкурсів за проєктами.

Усунення бюрократії й корупції

Додатковим кроком на зменшення корупційних ризиків та оптимізації процесу проведення конкурсів стане введення електронної торгової системи (ЕТС), що забезпечуватиме можливість проведення конкурсу.

Зі слів авторів закону, ЕТС існуватиме окремо від Prozorro, але буде під контролем їх адміністративної команди.

Гарантії

Закон передбачає гарантії прав як для приватних партнерів, так і кредиторів.

До договору ППП застосовуватиметься гарантія стабільності законодавства — протягом строку дії договору ППП до нього застосовуватиметься законодавство України, чинне на дату укладення договору, в частині Закону, прийнятих на його виконання нормативно-правових актів та податкового законодавства в частині регулювання (встановлення) об’єкта оподаткування, бази оподаткування, ставки податків та податкових пільг.

Гарантія стабільності законодавства не застосовуватиметься до:

1) законодавства, що пом’якшує відповідальність приватного партнера;

2) законодавства, що зменшує об’єкт оподаткування, базу оподаткування, ставки податків або встановлює нові податкові пільги (розширює встановлені пільги), скасовує податки;

3) змін до законодавства, що не погіршують становище приватного партнера.

Також передбачаються можливості компенсації збитків у зв’язку з певними законодавчими змінами, діями/ бездіяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування, а також у випадку розірвання договору ППП.

Тобто становище приватного партнера в рамках співпраці за договором ППП за рахунок змін в профільному законодавстві зможе лише покращуватися, а у випадку виникнення збитків за певних обставин є можливість їх відшкодування.

Репутація

Прийняття закону є важливим кроком на шляху до збільшення інвестиційної привабливості, в тому числі за рахунок практичних підходів та більш якісного регулювання.

Водночас, зважаючи на незначну кількість успішних проєктів, перші проєкти ППП безумовно будуть більш ризиковими для інвесторів.

Що ще цікавого?

Ініціювання проєктів

Якщо раніше пропозиції про здійснення ДПП могли готуватися як державним, так і приватним партнером, то згідно із законом підготовка проєкту ППП здійснюється виключно за ініціативою публічного партнера. У приватного партнера залишається можливість подавати пропозиції та ідеї публічному партнеру, але вони не запускають офіційної процедури.

З одного боку, передача ініціативи в руки публічному партнеру й приведення у відповідність з європейським законодавством дає можливість державі зосередитися на пріоритетних напрямках ППП, що є раціональним підходом в умовах відновлення країни, а з іншого боку, з урахуванням маловідомості ППП та людського фактору наявність стимулів ефективності публічних партнерів є критично важливою.

Нові публічні партнери

Закон розширює коло потенційних публічних партнерів та відносить до їх числа державних підприємств (у випадках, визначених законом) та господарських товариств публічного сектору.

Тобто відтепер майно, що належить таким публічним партнерам, зможе стати об’єктом ППП, що відповідно розширює сферу співпраці та можливості як для публічних, так і для приватних партнерів.

Нові сфери

Якщо раніше ДПП могло застосовуватися щодо визначеного переліку сфер та в інших сферах діяльності, які передбачають надання суспільно значущих послуг, то згідно з новим законом ППП може здійснюватися в усіх сферах, окрім тих, щодо яких законом встановлено обмеження чи заборону щодо здійснення ППП та/або щодо передачі певного об’єкта приватному партнеру.

Тобто тепер вікно можливостей відкривається за межі суспільно значущих послуг, і потенційні інвестори зможуть обирати ширший спектр напрямів.

Нові форми державної підтримки та її джерела

Новий закон визначає гранти як форму державної підтримки, а також гарантію попиту (компенсацію різниці). Це дозволяє підтримати проєкти, що не є потенційно прибутковими та усунути ризик нестабільності попиту.

Більше того, відтепер передбачена можливість співфінансування за рахунок державних підприємств, комунальних підприємств та господарських товариств публічного сектору, що розширює можливості фінансування та зменшує залежність від державного та місцевого бюджетів.

На чому потенційно можна заробити?

На всьому, на що є попит зі сторони публічного партнера і на що він не має можливості залучити необхідні ресурси в достатньому обсязі.

Якщо виходити з реалій сьогодення, то очевидно, що найбільш пріоритетними для ППП, скоріше за все, стануть сфери оборони, інфраструктури, енергетики.

Спираючись як на певний досвід в Україні, так і на досвід інших країн, можна спрогнозувати деякі можливі моделі співпраці в рамках ППП.

В оборонній сфері:

• будівництво військових об’єктів з їх подальшим обслуговуванням. Приватний партнер проєктує, будує та запускає об’єкт, після чого забезпечує його функціонування протягом визначеного строку й отримує за це платежі.

Так, наприклад, за договором приватної фінансової ініціативи Skynet 5 у Великій Британії компанії Airbus Defence та Space up запускають та підтримують функціонування супутників, а публічний партнер здійснює платежі компаніям. Така співпраця триває поки система Skynet 5 не буде замінена;

• будівництво інфраструктурних об’єктів для військових з їх подальшим обслуговуванням. Приватний партнер будує житло, будівлі різного призначення для використання військових та забезпечує їх подальше обслуговування, отримуючи стабільний дохід протягом тривалого проміжку часу.

Так проєкт Allenby/Connaught у Великій Британії 2006 року, що розрахований на 35 років і має на меті зробити життя кращим для 18700 солдатів, передбачає реконструкцію 562 будівель, знесення 496 будівель, а також допоміжні послуги, такі як організацію харчування, прибирання, управління нерухомістю тощо.

В інфраструктурі:

• проєктування, будівництво, модернізація та експлуатація інфраструктурних об’єктів. Приватному партнеру надається інфраструктурний об’єкт в користування, він інвестує в нього кошти та отримує плату від його користувачів, сплачуючи певний відсоток від доходу на користь публічного партнера. Водночас після завершення проєкту інфраструктурний об’єкт повертається публічному партнеру.

В Україні вже є приклад такого проєкту: концесія порту «Ольвія» на 35 років, що передбачає інвестиції в розвиток порту близько 3,4 млрд грн. та щонайменше 80 млн грн. інвестицій в інфраструктуру Миколаєва;

• будівництво житла, соціальної інфраструктури та їх обслуговування. Приватний партнер будує житло згідно домовленостей та фінансування узгоджених сторонами, надає послуги управління та обслуговування житла, а публічний партнер гарантує довгострокову оренду та сплату платежів протягом строку проєкту. Після завершення проєкту таке житло передається публічному партнеру.

Ірландський проєкт Ireland’s Social Housing Bundle 1, в який закладений такий принцип, дав можливість побудувати 534 нові будинки та передбачає прибуток для приватного партнера протягом 27 років проєкту.

Ірландські проєкти School Bundle, що є серією ППП проєктів щодо будівництва шкіл та їх обслуговування, передбачають 25 років співпраці та отримання прибутку.

В енергетиці та критичній інфраструктурі:

• будівництво та експлуатація джерел енергії. Приватний партнер будує, володіє, експлуатує джерело енергії певний час, а потім передає його державі.

Так албанський ППП проєкт Devoll Hydropower, що є однією з найбільших гідроенергетичних інвестицій на Балканах, передбачає будівництво трьох гідроелектростанцій потужністю 278 МВт здійснюється в рамках концесії;

• проєктування, будівництво та обслуговування критичної інфраструктури. За таким прикладом здійснюється співпраця в рамках проєкту Seaham Garden Village, що розрахований на 40 років. В межах цієї концесії концесіонер спроєктував, будує та підтримуватиме в належному стані теплову мережу, а також надаватиме супутні послуги (вимірювання, виставлення рахунків, обслуговування клієнтів).

І це лише кілька прикладів співпраці в рамках ППП. Реальні можливості з’являться після ініціації проєктів публічним партнером.

Закон і Бізнес