Десятилетие в итогах и планах

Игорь ТЕМКИЖЕВ: «Невозможно обеспечить эффективное судопроизводство без доверия общества»

В своем выступлении на международной научно-практической конференции, посвященной 10-й годовщине создания Высшего административного суда, председатель ВАС Игорь ТЕМКИЖЕВ проанализировал процесс становления административного судопроизводства в Украине, его современное состояние и перспективы развития.

«Рост количества дел свидетельствует об уровне доверия к админсудам в обществе»

Важным достижением реформирования судебной системы Украины после обретения ею независимости стало введение административного судопроизводства, что было объективной потребностью украинского общества. Законодательной основой для этого стало принятие Конституции 1996 года, закона «О судоустройстве Украины», других соответствующих нормативно-правовых актов.

В настоящее время отечественная система административных судов включает как непосредственно Выс­ший административный суд, так и 9 апел­ляционных и 27 местных админсудов. В системе административных судов осуществляют правосудие 1013 судей.

Анализируя работу админсудов и, в частности, 7 лет их процессуальной деятельности начиная с 1 сентября 2005 года — момента вступления в силу Кодекса административного судопроизводства, следует констатировать, что эти суды, несмотря  на определенные объективные трудности, связанные в первую очередь с проблемами организационного, материально-технического и финансового обеспечения, настойчиво работали над выполнением своей основной задачи — судебной защиты прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц в определенной сфере публично-правовых отношений.

Об этом свидетельствуют общие показатели работы. Так, за время деятельности административных судов в них поступило свыше 11 млн дел, из которых по состоянию на 1 июля 2012 года рассмот­рено 10,8 млн.

Анализ деятельности свидетельствует о росте количества дел, поступающих в админсуды всех уровней. Это, с одной стороны, говорит об уровне доверия к административным судам в обществе и о большей правовой защищенности лица, а с другой — является индикатором определенных негативных факторов в сфере публично-правовых отношений, особенно в социальной сфере, поскольку чаще всего граждане обращаются в суд именно для решения социальных споров.

Высший админсуд постоянно анализирует сложные вопросы, возникающие в правоприменительной деятельности административных судов, и на основании этого анализа принимает все предусмотренные законом меры для улучшения их работы. Так, только в течение 2012 года на двух заседаниях пленума ВАС рассматривались вопросы относительно состояния правосудия в административной юрисдикции, и практики решения административных дел. Эти проблемы всегда в поле зрения руководства ВАС, органов судейского самоуправления.

Учитывая приоритетную задачу судебной власти — как можно надежнее защитить конституционные права и свободы человека и гражданина, а также законность и правопорядок в государстве, актуальными направлениями построения отечественного административного судопроизводства были и остаются:

• обеспечение единства судебной практики;

• рассмотрение административных дел в определенные законом сроки;

• повышение эффективности судопроизводства.

Для этого Высший административный и другие административные суды в пре­делах компетенции принимают меры как правового, так и организационного характера.

«Эффективность постановлений пленума снижается из-за их длительной подготовки»

Важное значение для обеспечения единства судебной практики имеет пленум ВАС, который согласно закону обобщает практику применения материального и процессуального закона для обеспечения одинакового применения норм права. С этой целью за весь период работы проведено 16 заседаний и принято 57 постановлений пленума, в частности:

• о практике применения админсудами положений КАС во время рассмотрения споров, связанных с избирательным процессом или процессом референдума;

• о практике рассмотрения споров относительно статуса беженца, иностранца или лица без гражданства;

• о судебной практике решения споров, возникающих в связи с применением закона «О социальной защите детей войны» и т.п.

Эффективность постановлений пленума снижается из-за их длительной подготовки, требующей в среднем полтора года.

Поэтому первоочередное значение для выработки единой судебной практики имеет также работа председателей административных судов, секретарей судебных палат. Именно они ведут учет расхождений, выносят их на рассмотрение соответствующего собрания судей, где обсуждаются вопросы практики применения законодательства.

Для информирования судей об устоявшейся практике создана база правовых позиций по административным делам Верховного и Высшего административного судов.

Верховный Суд сейчас является ос­новным механизмом обеспечения единства судебной практики. Статьей 244² КАС предусмотрена обязательность судебных решений ВС.

Обеспечение единства судебной практики невозможно без применения практики Европейского суда по правам человека. Согласно ст.17 закона «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» суды при рассмотрении дел применяют конвенцию и практику Суда как источник права. Проблемой остается своевременное изготовление полных официальных текстов решений ЕСПЧ.

Важно не только сформировать пра­-вовую позицию, но и довести до ведома судов низших инстанций. По зако­-ну «О доступе к судебным решениям» все судебные решения направляются в Единый государственный реестр судебных решений. Он является основным источником судебных решений ВАС, на которые ориентируются судьи и другие заинтересованные лица. Не последнюю роль в обеспечении единства судебной практики играют справки об изучении и обобщении судебной практики, информационные письма и рекомендательные разъяснения по вопросам судопроизводства.

Считаем, что авторитетность пра­вовых позиций ВАС зависит от участия в их формировании научных работников, прежде всего являющихся членами научно-консультативного совета при ВАС. Мы ожидаем улучшения работы этого совета, а также улучшения взаимодействия с национальными и иностранными правовыми школами.

Для обеспечения единства практики важным является окончательное законодательное решение вопросов разграничения судебной юрисдикции относительно отдельных сфер государственного управления: администрирования налогов, защиты экономической конкуренции, распоряжения землями государственной (коммунальной) формы собственности и т.п.

«Штамповать те же самые решения в количестве сотен тысяч бессмысленно»

Для усовершенствования и развития административного судопроизводства особого внимания требует вопрос соблюдения установленных законом сроков рассмотрения дел.

С этой целью принимаются как соответствующие организационные меры, так и меры по совершенствованию процессуального законодательства. Так, согласно ст.15¹ КАС в судах функционирует автоматизированная система документооборота, обеспечивающая объективное и беспристрастное распределение дел между судьями с соблюдением принципов очередности и одинакового количества дел для каждого судьи.

На уменьшение длительности судебных процессов были направлены изменения в КАС относительно возможности пересылать тексты повесток по электронной почте (ст.38 КАС), эффективность чего связана с ведением Государственной судебной администрацией Единой базы данных электронных адресов.

В 2011 году определенное обострение проблемы, связанной с соблюдением сроков рассмотрения админдел, было обусловлено изменениями законодательства о спорах в сфере социальной защиты граждан. Как известно, решением Конституционного Суда от 9.09.2010 положения закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» от 18.02.2010 и соответствующие нормы Гражданского процессуального кодекса были признаны неконституционными. При таких обстоятельствах с 9 сентября 2010 года возобновлено действие положений КАС относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами, в частности положения п.3 ч.1 ст.18, которым устанавливалось, что все административные дела по спорам физических лиц с субъектами властных полномочий относительно социальной защиты подсудны местным общим судам как административным. Это вызвало поступление в админсуды большого количества соответствующих дел. Сейчас такие дела в административных судах по-прежнему наиболее актуальны.

Несмотря на попытку законодателя урегулировать этот вопрос на уровне материального закона и на упрощение порядка рассмотрения таких дел на уровне процессуального законодательства, так называемая социалка лидирует среди категорий административных дел. Именно эти дела создают катастрофическую нагрузку на админсуды. Только в ВАС в первом полугодии 2012-го в среднем ежемесячно поступало более 200 материалов на одного судью, что в 1,5 раза превышает соответствующий показатель 2011 года. В такой ситуации единственный возможный выход — привести законодательство в такое состояние, чтобы иметь возможность избегать рассмотрения однотипных судебных дел, в которых уже четко сформирована правовая позиция как Высшего административного, так и Верховного судов. Например, когда Высший административный суд указал, что в определенной ситуации пенсия должна насчитываться в таком-то размере, и это подкреплено позицией ВС, государственные органы вообще не должны допускать, чтобы такие дела доходили до суда. Тех должностных лиц, которые это допустили, следует привлекать к ответственности. Штамповать те же самые решения в количестве сотен тысяч бессмысленно.

Несмотря на вышеупомянутое, примером соблюдения административными судами определенных законом сроков является рассмотрение дел, связанных с избирательным процессом, в частности, 2012 года, что нашло отражение в соответствующих отчетах международных наблюдателей.

Согласно действующему законодательству для обеспечения своевременного рассмотрения избирательных споров административные суды во время избирательного процесса работали круглосуточно.

Как известно, эффективность судопроизводства в значительной мере зависит от качества процессуального законодательства. Высший админсуд для повышения эффективности осуществления правосудия административными судами, приближения его к европейским стандартам активно проводит работу, направленную на совершенствование правового регулирования административного судопроизводства.

С этой целью было проработано свыше 200 проектов законодательных и других нормативно-правовых актов относительно совершенствования отдельных положений КАС и других законодательных актов, касающихся деятельности административной юстиции. В частности, Высший административный суд:

• принял участие в разработке проекта закона, которым КАС был дополнен новым разд.VII «Восстановление утраченного судебного производства по административному делу»;

• внес предложение, в соответствии с которым законодателем уменьшен с 5 до 3 судей минимальный количественный состав судебных коллегий по пересмот­ру судебных решений в кассационном порядке.

В настоящее время такая работа ведется в следующих направлениях:

• дальнейшее совершенствование апелляционного и кассационного производства;

• разработка процедуры досудебного решения административных споров;

• определение юридических категорий: «административный договор», «публичный интерес», «админист­ра­тив­ные услуги» и т.п.

С учетом опыта и достижений науки административного права существуют предложения, касающиеся разработки и принятия нового Кодекса административного судопроизводства.

Определенным толчком для этого может стать принятие Административно-процедурного кодекса. Реформирование административной юстиции невозможно без введения четкой процедуры рассмот­рения государственными органами жалоб и обращений граждан относительно нарушения их прав и свобод. Надеемся, что с принятием этого кодекса определенное количество административных споров будут решаться в досудебном порядке.

На работу судей влияет и постоянное изменение законодательства. В последнее время приняты новые Налоговый и Таможенный кодексы, внесены многочисленные изменения в другие законы, которыми административные суды руководствуются во время осуществления правосудия.

«Невозможно обеспечить справедливое и эффективное судопроизводство, если оно не является открытым для общественности»

Невозможно обеспечить эффективное судопроизводство без доверия общества, и этому вопросу в административных судах постоянно уделяется внимание. С одной стороны, высокий уровень доверия граждан подтверждается неожиданно большим количеством обращений в административные суды. В то же время анализ общенациональных исследований о состоянии коррупции в Украине, проводившихся в 2007—2011 годах Европейской исследовательской ассоциацией и Киевским международным институтом социологии за счет финансирования Агентства США по международному развитию, который был представлен в Национальном институте стратегических исследований, свидетельствует о негативном отношении общества к судам. В частности, отмечался высокий уровень коррупции в них. При этом судебную систему воспринимали как коррумпированную вдвое больше опрошенных по сравнению с теми, кто прямо или даже опосредствованно имел личный негативный опыт решения спора в судах. Представление же о коррупции в судах, по данным исследования, на 55% формируют телевидение, радио и печатные СМИ.

Совсем другие результаты демонст­рирует оценивание уровня удовлетворенности граждан качеством отдель-ных аспектов функционирования судов, которое было проведено в прошлом году среди посетителей нескольких судов при поддержке того же Агентства США по международному развитию, но уже в рамках проекта «Украина: верховенство права», направленного именно на сотрудничество с органами судебной власти нашей страны. В исследовании приняли участие, в частности, Харьковский апелляционный и Харьковский окружной административные суды. Опрос прово­дился только среди посетителей, их ответы основывались лишь на личном опыте обращения в суд.

Так, более 70% опрошенных дали позитивную общую оценку качества работы админсудов. При этом данная участниками процесса оценка независимости и непредубежденности судей была достаточно высокой и достигала 4,4 балла из 5. Большинство опрошенных высоко оценили корректность поведения наших судей (90%). Около 75% респондентов считают принятые решения административных судов обоснованными.

И это не единственный случай. Например, совсем недавно, 15 октября 2012 го-да, обнародованы результаты опроса посетителей Винницкого апелляционного административного суда, проведенного при поддержке проекта USAID «Справедливое правосудие» в рамках пилотной программы «Изучение мнения граждан относительно качества судебных услуг как путь к совершенствованию деятельности судов». Результаты этого опроса совпадают с результатами опроса в Харьковской области.

Как видим, люди, которые непосредственно сталкиваются с работой судов, имеют противоположное мнение о профессионализме судей и доверии к ним. Поэтому в случае, если представители судебной системы будут уделять достаточно внимания вопросам коммуникации, если мы будем вести активный диалог с обществом, то сможем преодолеть негативные тенденции, связанные с восприятием работы судов и доверием к ним. Невозможно обеспечить справедливое и эффективное судопроизводство, если оно не является открытым для общественности. Граждане должны знать, кто и как принимает общественно важные решения, как они исполняются и какими последствиями это оборачивается.

Так, с целью создания организационно-правовых условий для реализации положений закона «О доступе к публичной информации» постоянно работает веб-сайт ВАС, на котором граждане могут получить открытую информацию о деятельности суда и событиях, которые происходят в административной юстиции и т.п.

Важное значение для обеспечения доверия к суду также имеет своевременное исполнение судебных решений. Считаем, что принятие закона «О гарантиях государства относительно исполнения су­-дебных решений», который вступает в силу 1 января 2013 года, также будет способствовать росту доверия к админи­стративным судам.

«Сотрудничество направлено на введение международных стандартов и изучение опыта»

Способствует развитию админи­ст­ративной юстиции и сотрудничество с иностранными государствами и между­народными организациями. Прежде всего оно направлено на введение международных стандартов и изучение передового опыта в области админюстиции.

С этой целью ВАС взаимодействует с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, Советом Европы, Европейским Союзом, Программой развития ООН и Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также с такими странами, как Швеция, Россия, Германия, США, Франция, Польша, Канада, Великобритания, Литва, Азербайджан и др.

Успешным является и сотрудничество с международными институциями, которые осуществляют мониторинг соблюдения Украиной международно-правовых обязательств по обеспечению верховенства права и соблюдению прав человека.

Также Высший админсуд принимает участие в подготовке отчетов нашего государства относительно обеспечения выполнения обязательств по конвенциям в области прав человека и основополагающих свобод для международных мониторинговых комитетов в рамках ООН и Совета Европы.

Важным для повышения качества судопроизводства остается постоянное совершенствование судьями и работниками аппарата своего профессионального уровня. Для этого используются как отечественные возможности, так и соответствующие международные проекты.

Обмен опытом работы осуществляется путем проведения стажировок, встреч, семинаров, круглых столов, научно-практических конференций судей. С этой целью начиная с 2005 года Высший административный и другие админсуды посетили около 190 делегаций зарубежных судов.

При содействии международных партнеров и преимущественно за счет финансирования проектов международной технической помощи было организовано свыше 300 командировок представителей административной юстиции Украины в зарубежные страны.

В 2005—2010 годах в рамках сотрудничества с ОБСЕ, Агентством США по международному развитию и Программой развития ООН внедрены проекты по проведению 5-дневных специализирован-ных семинаров «Особенности рассмот­рения административных споров» для но­-воназначенных судей и кандидатов на должность судьи.

«Бюджетные назначения удовлетворяли потребность только на 2—50%, в зависимости от направления их использования»

Повышение эффективности судопроизводства требует улучшения состояния финансового и материально-технического обеспечения деятельности судов, что является одной из самых важных гарантий самостоятельности суда и независимости судей.

Государством (особенно за последние 2 года) много сделано для улучшения условий осуществления административного судопроизводства. В то же время остается и много нерешенных вопросов.

С тех пор как админсуды начали свою деятельность и до сих пор бюджетные назначения на их содержание (за исключением расходов на заработную плату и коммунальные услуги) удовлетворяли потребности только на 2—50%, в зависимости от направления их использования. В структуре расходов админсудов средства на оплату труда с начислениями составляют около 90%.

Недостаточным является обеспече­ние судов помещениями. Не хватает средств на проведение ремонтных работ, закупку компьютерной техники, канцелярских принадлежностей. Следствием такого положения, например, стало то, что из-за отсутствия средств на отправление корреспонденции в 2009 году Высший административный, Днепропет­ровский и Львовский апел­ляционные административные суды были вынуждены приостанавливать назначение дел к судебному рассмотрению. В настоящее время таких случаев в судах практически не бывает. Вопросы финансового обеспечения деятельности судов находятся в зоне постоянного внимания руководства ВАС, органов судейского самоуправления.

С улучшением технического состоя­ния судов связана реализация ряда между­-народных проектов, в частности проектов USAID в Харьковском апелляционном административном суде (по внедрению эффективной коммуникационной стратегии с посетителями суда) и в двух пилотных судах — Харьковском апелляционном и Харьковском окружном административных (по внедрению автоматизированной системы делопроизводства), а также подготовка и издание при помощьи ОБСЕ профильной научно-практической литературы и т.п.

Сейчас при участии ВАС, высших органов административного судопроизводства Франции, Литвы и Швеции осуществляется проект Twinning Европейского Союза «Повышение эффективности и качества управления административных судов в Украине».

***

Подводя итоги, отмечу, что с тех пор, как в Украине была введена админ­юстиция, прошло не так много времени, однако наше общество уже успело оценить ее роль, а постоянное развитие демократических институтов страны обусловило необходимость дальнейшего совершенствования и развития системы административных судов.

Процесс завершения формирования и становления системы админсудов в Украине потребует еще много времени и усилий. Нам, как представителям этой ветви судебной власти, необходимо и в дальнейшем завоевывать и закреплять доверие общества и доказывать, что административные суды являются действительно ключевым инструментом защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан.