Мирные собрания: с ограничениями и без

Если суд признает, что проведение митингов может создать реальную опасность беспорядков или преступлений, то удовлетворяет требования истца

Во второй части обобщения (первую часть см. в №29) рассказывается о правовом урегулировании реализации права на мирные собрания и особенностях рассмотрения дел о мирных собраниях. Исследование должно содействовать одинаковому и правильному применению административными судами законодательства с целью обеспечения защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов лиц, в частности права на мирные собрания, от нарушений со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, выявлению проблемных вопросов, возникающих во время рассмотрения и решения дел указанной категории, внесению предложений по их решению.

Ограничение в интересах безопасности

Ограничение реализации права на мирные собрания может устанавливаться лишь для гарантирования национальной безопасности и общественного порядка. Определение термина «национальная безопасность» дано в ст.1 закона «Об основах национальной безопасности Украины» от 19.06.2003, согласно которой это «защищенность жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства, при которой обеспечиваются устойчивое развитие общества, свое­временное выявление, предотвращение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам в сферах правоохранительной деятельности, борьбы с коррупцией, пограничной деятельности и обороны, миграционной политики, здравоохранения, культурного развития населения, обеспечения свободы слова и информационной безопасности, социальной политики и пенсионного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, научно-технической и инновационной политики, образования и науки, рынка финансовых услуг, защиты прав собственности, фондовых рынков и обращения ценных бумаг, налогово-бюджетной и таможенной политики, торговли и предпринимательской деятельности, рынка банковских услуг, инвестиционной политики, ревизионной деятельности, монетарной и валютной политики, защиты информации, лицензирования, промышленности и сельского хозяйства, транспорта и связи, информационных технологий, энергетики и энергосбережения, функционирования естественных монополий, использования недр, земельных и водных ресурсов, полезных ископаемых, защиты экологии и окружающей природной среды и других сферах государственного управления при возникновении негативных тенденций к созданию потенциальных или реальных угроз национальным интересам».

Согласно ст.3 данного закона объектами национальной безопасности являются:

«человек и гражданин — их конституционные права и свободы;

общество — его духовные, морально-этические, культурные, исторические, интеллектуальные и материальные ценности, информационная и окружающая природная среда и природные ресурсы;

государство — его конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность и неприкосновенность».

Национальные интересы в соответствии с указанным актом — это жизненно важные материальные, интеллектуальные и духовные ценности украинского народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в нашем государстве, определяющие потребности общества и государства, реализация которых гарантирует государственный суверенитет Украины и ее прогрессивное развитие. Угрозы национальной безопасности —это имеющиеся и возможные явления и факторы, которые создают угрозу жизненно важным национальным интересам Украины.

В практике применения юридических терминов общественный порядок в широком смысле можно толковать как совокупность всех правил, регламентирующих процессы в обществе и отношения между его отдельными частями; в узком — как институты и нормы, обусловливающие статус человека и гражданина и социальных групп в обществе в той мере, в которой это предопределено их интересами и закономерностями развития самого общества, а также научно обоснованные отношения между членами общества и его структурными элементами.

Обеспечение общественного порядка

Согласно Положению о службе участковых инспекторов милиции в системе Министерства внутренних дел, утвержденному приказом Министерства внутренних дел от 11.11.2010, «общественный порядок — это система общественных отношений, которые складываются и развиваются в общественных местах под воздействием правовых и социальных норм, направленных на обеспечение нормального функционирования учреждений, организаций, общественных объединений, труда и отдыха граждан, уважения к их чести, человеческому достоинству и общественной морали».

Толкование понятий «национальная безопасность», «общественный порядок», «общественная безопасность» и других, касающихся отдельных положений, где речь идет об ограничениях прав, содержится также в Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах, одобренных экономическим и социальным советом Организации Объединенных Наций в 1985 году.

Так, согласно указанному акту «общественный порядок» можно определить как совокупность норм, обеспечивающих жизнедеятельность общества, или как ряд основополагающих принципов, по которым строится общество. Уважение к правам человека является частью общественного порядка. Общественный порядок необходимо толковать в контексте задач конкретного права, которое ограничено на этом основании.

Под «общественной безопасностью» имеется в виду «защита от угрозы для безопасности людей, их жизни или физического здоровья, а также от нанесения серьезного ущерба их имуществу».

Осуществление полномочий по обеспечению законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан во время проведения мирных собраний законом «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997 возложено на органы местного самоуправления. Так, в соответствии с пп.3 п.«б» ч.1 ст.38 данного закона в компетенцию исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов входит решение согласно закону вопросов о проведении собраний, митингов, манифестаций и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий, осуществление контроля за обеспечением при их проведении общественного порядка.

Обеспечение в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Украины, законности и правопорядка, соблюдения прав и свобод граждан в пределах административно-территориальной единицы также возлагается законом от 9.04.99 «О местных государственных администрациях» на местные государственные администрации.

Статья 16 указанного закона предоставляет местной государственной администрации функции по осуществлению на соответствующей территории государственного контроля, в частности, за соблюдением общественного порядка, правил транспортного обслуживания, правил технической эксплуатации транспорта и дорожного движения.

Обеспечение исполнения Конституции и законов Украины, решений Конституционного Суда, актов Президента, Кабинета Министров, других органов государственной власти; обеспечение принятия мер по охране общественной безопасности, общественного порядка, борьбе с преступностью — одни из основных функций местной государственной администрации для осуществления ее полномочий в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан.

Основными задачами милиции в соответствии со ст.2 закона «О милиции» от 20.12.19 являются:

«обеспечение личной безопасности граждан, защита их прав и свобод, законных интересов;

предотвращение правонарушений и их прекращение;

охрана и обеспечение общественного порядка;

выявление и раскрытие преступлений, розыск лиц, которые их совершили;

обеспечение безопасности дорожного движения;

защита собственности от преступных посягательств;

исполнение уголовных наказаний и административных взысканий;

участие в предоставлении социальной и правовой помощи гражданам, содействие в пределах своей компетенции государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям в исполнении возложенных на них законом обязанностей».

Согласно п.26 ч.1 ст.10 данного закона одной из основных обязанностей милиции является «исполнение и контроль за решениями сельских, поселковых, городских советов по вопросам охраны общественного порядка».

Следовательно, исполнительные комитеты местных советов народных депутатов, местные государственные администрации осуществляют полномочия по организации и контролю за обеспечением охраны общественной безопасности, общественного порядка во время проведения мирных собраний, органы милиции непосредственно обеспечивают общественный порядок, безопасность дорожного движения и граждан на таких мероприятиях.

Слово — за практикой Евросуда

Установить ограничение реализации права граждан на мирные собрания может только суд, которому предоставлены такие полномочия в соответствии с Конституцией, и только для гарантирования национальной безопасности и общественного порядка — с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.

В соответствии со ст.8 КАС суд при решении дел руководствуется принципом верховенства права с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека. Однако во время рассмотрения и решения дел указанной категории нечасто используется практика Евросуда, как и другое международное законодательство, регулирующее вопросы реализации права на мирные собрания (за исключением ст.11 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод 1950 года), хотя в условиях частичной неурегулированности рассматриваемых вопросов национальным законодательством европейская практика может значительно облегчить решение дел и будет способствовать обеспечению реализации права человека на мирные собрания в Украине.

Свои позиции относительно реализации предусмотренного ст.11 конвенции права на свободу мирных собраний Европейский суд по правам человека выразил в решениях по делам «Станков и Объединенная македонская организация «Илинден» против Болгарии» (2001), «Иванов и другие против Болгарии» (2005), «Христианская демократическая народная партия против Молдовы» (2006), «Оллинджер против Австрии» (2006) и других.

Также административные суды во время рассмотрения и решения дел относительно реализации права на мирные собрания должны применять Руководящие принципы по свободе мирных собраний, разработанные экспертами Бюро по демократическим институциям и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, которые определяют параметры применения законодательства в соответствии с международными нормами и приводят примеры действия главных принципов на основе передового международного опыта.

Особенности рассмотрения «мирных» дел

КАС (стст.182, 183) устанавливает особенности производства по делам по админ­искам субъектов властных полномочий об ограничении реализации права на мирные собрания и по делам по админискам об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания.

Статья 50 КАС предусматривает, что граждане Украины, иностранцы или лица без гражданства, их объединения, юридические лица, которые не являются субъектами властных полномочий, могут быть ответчиками по админиску субъекта властных полномочий, в частности, об ограничении реализации права на мирные собрания.

Согласно ч.1 ст.182 КАС органы исполнительной власти, местного самоуправления обращаются с исковым заявлением о запрещении проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и т.п. или о другом ограничении права на мирные собрания (относительно места или времени их проведения и т.п.) в окружной административный суд по своему местонахождению. Закон не устанавливает конкретного срока обращения с таким заявлением в суд, однако обусловливает немедленное обращение после получения сообщения о проведении массового мероприятия.

Организатор (организаторы) собраний, митингов, шествий, демонстраций или других мирных собраний в соответствии с ч.1 ст.183 КАС имеют право обратиться с исковым заявлением об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, уведомленных о проведении таких мероприятий, в административный суд по месту проведения этих мероприятий.

Подсудность дел об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания зависит от статуса ответчика и определяется по правилам предметной подсудности админдел, установлен­ным ст.18 КАС. Так, согласно предписаниям п.1 ч.1, п.1, чч.2 и 3 указанной статьи дела об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания подсудны:

• если ответчиком выступает орган или должностное лицо местного самоуправления — местным общим судам как админсудам;

• если ответчиком является орган государственной власти, орган власти Автономной Республики Крым, областной совет, Киевский или Севастопольский городской совет, их должностное или служебное лицо — окружным админсудам;

• в случае обжалования действий или бездействия должностных или служебных лиц местных органов исполнительной власти — местному общему суду как админсуду или окружному админсуду по выбору истца.

Безотлагательное исполнение с обжалованием

Согласно предписаниям стст.182, 183 КАС об открытии производства по делу по иску об ограничении права на мирные собрания или об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания, дате, времени и месте рассмотрения дела суд безотлагательно уведомляет истца и ответчика (соответствующий орган исполнительной власти, орган местного само­управления и организатора (организаторов) собраний, митингов, шествий, демонстраций или других мирных собраний).

Админдела указанной категории должны быть решены судом в течение 3 дней после открытия производства, а в случае открытия производства менее чем за 3 дня до проведения соответствующих мероприятий — безотлагательно.

Исковое заявление о запрещении проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и т.п. или о другом ограничении права на мирные собрания, которое поступило в день проведения таких мероприятий или после этого, согласно ч.2 ст.182 КАС остается без рассмотрения.

В отличие от исков по обращению субъекта властных полномочий об ограничении в реализации права на мирные собрания, дела по искам об устранении ограничений в реализации этого права со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления суд имеет право рассматривать в день проведения этих мероприятий, что способствует обеспечению реализации гарантированного государством права на мирные собрания граждан.

Частью 5 ст.182 КАС предусмотрено, что суд удовлетворяет требования истца в интересах национальной безопасности и общественного порядка в случае, если признает, что проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций или других собраний может создать реальную опасность беспорядков или преступлений, угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей. В постановлении суда указывается способ ограничения реализации права на мирные собрания.

Необходимо отметить, что для принятия решения об удовлетворении иска суд должен убедиться в реальности возможной угрозы, при этом такая реальность должна подтверждаться соответству­ющими доказательствами.

Постановления суда по делам относительно ограничения реализации права на мирные собрания и об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания исполняются безотлагательно, но могут быть обжалованы в апелляционном и кассационном порядке.

Копии судебного решения безотлагательно выдаются лицам, участвовавшим в деле, или посылаются им, если они не присутствовали во время его оглашения. В связи с этим правила ч.3 ст.160 КАС относительно оглашения в судебном заседании вступительной и резолютивной частей постановления к делам указанной категории не применяются.

Исходя из задач админсудопроизводства, определенных КАС, суд по делам относительно ограничения реализации права на мирные собрания должен проверить обоснованность оснований для применения таких ограничений, на которые ссылаются органы исполнительной власти и местного самоуправления, и в случае подтверждения необходимости их применения избрать способ ограничения, который бы лучше всего отвечал его цели —недопущению беспорядков или преступ­лений, угрозы здоровью населения или правам и свободам других людей — и менее всего ограничивал бы право граждан на мирное собрание. Чтобы избежать нарушений гарантированного Основным Законом права, прежде всего следует выяснить, является ли запланированное мероприятие мирным и какова цель его проведения.