Чи залишаються органи адвокатського самоврядування юридичними особами публічного права?
З набуттям чинності законом «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» докорінно змінена сама організаційна основа діяльності адвокатури в Україні. На законодавчому рівні здійснено відмежування адвокатури від держави, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Чи можна за таких обставин говорити про те, що органи адвокатського самоврядування залишаються юридичними особами публічного права?
Органи до та після
Щоб відповісти на поставлене запитання, звернімося до ст.2 закону. У ній зазначено: «Адвокатура України — недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом». Указаним актом визначено органи самоврядування адвокатури, закріплено порядок їх створення та повноваження.
Відповідно до ч.2 ст.46 закону «адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону… кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури… Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів… Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з’їзду адвокатів України».
Повноваження й порядок роботи РАУ визначаються законом і Положенням про Раду адвокатів України, яке затверджується з’їздом адвокатів.
РА регіону є юридичною особою. Її установчим документом є положення про раду адвокатів регіону, що затверджує РАУ. КДКА також є юридичними особами, що діють відповідно до законодавства та положень про них, які затверджує РАУ. Установчим документом ВКДКА є положення про неї, яке затверджується з’їздом адвокатів.
Натомість відповідно до закону «Про адвокатуру» на основі самоврядування діяли тільки адвокатські об’єднання. А органи управління адвокатури — кваліфікаційно-дисциплінарні комісії — створювалися, формувалися й діяли в суворій відповідності до положення, затвердженого указом Президента. При цьому формування й навіть організаційне забезпечення діяльності таких комісій покладалися на органи місцевого самоврядування — Раду міністрів АР Крим, обласні, Київську й Севастопольську міські ради.
Відповідно до ч.2 ст.81 Цивільного кодексу «юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права». Перші створюються на підставі установчих документів, другі — «розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування».
Таким чином, раніше КДКА належали до юридичних осіб публічного права. До того ж відповідно до закону «Про Кабінет Міністрів України» указом Президента «Про Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури та Положення про Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури» від 5.05.93 №155/93 КДКА наділялися повноваженнями для вирішення питань державного управління у сфері правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина. При цьому діяльність адвокатури та її органів управління не грунтувалася на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
З ухваленням закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» правовідносини держави та адвокатури змінилися. Новий закон створений для захисту приватних інтересів певної групи осіб, об’єднаних за професійною ознакою, — адвокатів. У зв’язку з тим, що цей акт покликаний охороняти й регулювати відносини адвокатів як приватних осіб, він може бути віднесений тільки до галузі приватного права. Нині ж з огляду на порядок створення органи самоврядування адвокатури належать до юридичних осіб приватного права. Як наслідок, вони не наділені відповідними повноваженнями у сфері публічно-правових відносин.
Підтвердженням цього висновку може слугувати й аналіз закону «Про безоплатну правову допомогу» від 9.07.2011. Цим актом визначений порядок і підстави надання правової допомоги, вказані суб’єкти її надання, державні гарантії та повноваження органів виконавчої влади в цій сфері, порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності в питаннях надання правової допомоги. Із цього випливає, що законодавець фактично позбавив адвокатуру та її органи управління державних функцій щодо вирішення питань державного управління у сфері правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина.
Так, суб’єктами надання безоплатної первинної правової допомоги є органи влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи приватного права, спеціалізовані установи. А суб’єктами надання безоплатної вторинної правової допомоги — відповідні центри й адвокати, прізвища яких унесені до реєстру адвокатів, що надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактом або на тимчасовій основі на підставі договору.
Саме адвокати залучаються до надання такої допомоги, а не органи самоврядування адвокатури. Метою створення й визначення інституційного механізму регулювання порядку надання безоплатної правової допомоги стала необхідність реалізації закріпленого ст.59 Конституції права кожного на правову допомогу й забезпечення загальнозначущих, публічних інтересів суспільства та держави.
Таким чином, указаний акт належить до публічного права, оскільки створений для встановлення порядку діяльності органів державної влади й управління у сфері правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина.
У зв’язку з тим, що чинним законом «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» на адвокатуру не покладається виконання державних і публічних функцій, її діяльність не може мати публічного характеру. Тим більше її органи самоврядування не можуть бути юридичними особами публічного права.
Відмінності — у призначенні
До ухвалення закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» серед певного кола правників існувала думка про необхідність унесення змін і доповнень до ст.81 ЦК, якими передбачалася можливість створення юридичної особи публічного права й на підставі акта органу адвокатського самоврядування. Отже, були зроблені спроби зберегти публічність адвокатури та органів її самоврядування.
Таке положення містилося в одному з проектів закону, яким передбачалося створення органів професійного самоврядування за європейською моделлю, коли держава як єдиний засновник організації професійного самоврядування нормативно-правовим актом делегує свої владні публічні повноваження структурам такої організації. Проте реалізувати ідею не вдалося.
Натомість засоби масової інформації час від часу публікують думки окремих правників про те, що діяльність адвокатури спрямована, зокрема, на забезпечення гарантованої державою можливості будь-якій особі незалежно від характеру її правовідносин з держорганами, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, юридичними й фізичними особами вільно, без неправомірних обмежень отримувати допомогу з юридичних питань. Із цього висновується, що функції, які реалізуються органами адвокатського самоврядування, є публічно-правовими.
Такий аналіз обмежується тільки стст.46, 50, 54 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» і п.3 Положення про Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури. Проте не беруться до уваги інші норми права, зокрема:
• ст.19 закону «Про Кабінет Міністрів України», якою за органом виконавчої влади закріплено «вирішення питань державного управління у сфері… правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина»;
• ст.20 цього ж акта, якою на КМ покладені основні повноваження «у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина», створення «умов для вільного розвитку і функціонування системи юридичних послуг та правової допомоги населенню»;
• ст.5 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», якою встановлюється приватноправовий принцип діяльності адвокатури, оскільки вона «є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб»;
• ст.26 цього акта, якою передбачено, що підставою здійснення адвокатської діяльності є договір про надання правової допомоги, до якого застосовуються загальні вимоги договірного права;
• ч.1 ст.30 закону, згідно з якою «гонорар є формою винагороди адвоката за здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту»;
• ч.1 ст.25 закону, яка встановлює, що «порядок та умови залучення адвокатів до надання безоплатної правової допомоги встановлюються законом»;
• розділи II і III ЦК, які регулюють правовідносини суб’єктів, основані на договорі;
• ст.81 ЦК, де юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного і публічного права;
• ст.2 закону «Про безоплатну правову допомогу», якою визначається застосування закону для регулювання правовідносин у зазначеній сфері;
• пп.1—3 ч.1 ст.27 цього акта, якими на Кабінет Міністрів покладено обов’язок «затверджувати порядок і умови проведення конкурсу та вимоги до професійного рівня адвокатів, які залучаються до надання безоплатної вторинної правової допомоги», встановлювати порядок і умови укладення контрактів або договорів з адвокатами, які її надають на постійній чи тимчасовій основі.
Отже, фактично саме відмінності у функціональному призначенні та характері діяльності юридичних осіб публічного та приватного права зумовлюють особливості їх створення.
За світовими стандартами
Наостанок звернімося до деяких узагальнень щодо світових стандартів, які стосуються адвокатури та її становища в державі й суспільстві. Так, у своїй доповіді «Професія адвоката в країнах східного партнерства» група представників міністерств юстиції, адвокатських асоціацій та громадянського суспільства країн східного партнерства й консультантів Ради Європи в рамках спільної програми Європейського Союзу та Ради Європи «Сприяння правовій реформі в країнах східного партнерства» відобразила загальносвітові стандарти, що стосуються ролі асоціацій адвокатів.
Зокрема, увага акцентована на основних принципах ООН, які вказують, що адвокати повинні мати можливість створювати та вступати в самоврядні професійні асоціації для представлення своїх інтересів, підтримки безперервної освіти й підготовки, а також захисту своєї професійної репутації. Виконавчий орган професійних асоціацій має обиратися з-поміж їхніх членів і здійснювати свої функції без утручання ззовні.
Проте головним документом, що становить основу європейських стандартів, є рекомендація Rec(2000) 21 Комітету міністрів РЄ державам-членам про свободу професійної діяльності адвоката. Цей документ установлює, що адвокати повинні мати право й повинні заохочуватися до створення професійних місцевих, національних і міжнародних асоціацій та приєднання до них. Такі асоціації самостійно або спільно з іншими органами мають виконувати завдання щодо зміцнення професійних стандартів, захисту незалежності та інтересів адвокатів.
Існування асоціації адвокатів як професійної має найважливіше значення. Створення професійної асоціації передбачає, що її членами можуть бути тільки адвокати й що вона провадить діяльність, пов’язану з професійними інтересами її членів.
Роль організації зумовлена функціями, які вона виконує. Таким чином, функції асоціації адвокатів повинні оцінюватися у світлі основних завдань, зазначених у рекомендації. У цій доповіді розглядаються організація поточної діяльності, фінансування й бюджет, оскільки вони показують реальну здатність кожної асоціації адвокатів ефективно виконувати свої функції.
У рекомендаціях відзначається, що асоціації або інші професійні об’єднання адвокатів повинні бути самоврядними органами, незалежними від влади та громадськості.
Відповідь на запитання про самоврядність можна знайти, поглянувши на структуру адвокатської асоціації. Її органи мають формуватися у демократичний спосіб.
Не повинно існувати (виникати) штучних перепон у процесі їх формування. Незалежність асоціації адвокатів передбачає незалежність від влади та від громадськості. У влади не повинно бути можливості втручатися ні в процес ухвалення рішень асоціацією, ні в процес формування її органів. Ті самі правила застосовуються відносно громадськості — асоціації адвокатів має надаватися захист від зовнішнього впливу. Природно, в адвокатської асоціації є право й обов’язок співпрацювати з владою. Проте така співпраця ніколи не має переростати у втручання в процес ухвалення рішень або формування органів асоціації.
Таким чином, у світовій практиці простежується чітка тенденція до відособлення адвокатури від держави та органів влади, до відходу адвокатських асоціацій від публічності та публічно-правових функцій. Саме з урахуванням цих рекомендацій законодавець відобразив міжнародні стандарти й тенденції регулювання правовідносин суб’єктів, пов’язаних з наданням правової допомоги, їх правовим становищем і покладеними на них функціями, в законодавстві України.
Отже, органи самоврядування адвокатури не наділені владними повноваженнями у сфері публічно-правових відносин, а в їх діяльності відсутні елементи публічності.
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!