Фінансовий контроль: міф чи реальність

Вказуючи в деклараціях неправдиву інформацію, чиновники практично нічим не ризикують

Відсутність відповідальності за подання в деклараціях неповних чи неправдивих відомостей практично нівелює користь від заповнення таких документів. Тому тільки запровадження санкцій за вказані дії може перетворити ці папери на механізм реальної боротьби з корупцією. Поки що ж через помилки можуть постраждати лише посадові особи органів місцевого самоврядування та дипломати.

Правила нагляду

У Верховній Раді зареєстровано проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації рекомендацій Європейської комісії у сфері державної антикорупційної політики» (№3312), розроблений Мін’юстом. Документ передбачає внесення змін до ч.1 ст.172⁶ Кодексу про адміністративні правопорушення — запровадження відповідальності за подання в декларації про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру завідомо недостовірних відомостей. Для того щоб зрозуміти, чи є потреба в таких змінах, слід проаналізувати, як нині застосовується законодавство у сфері контролю за поданням декларацій.

Уже 2 роки Україна живе за новим законом «Про засади запобігання і протидії корупції». Його прийняття було нелегким і супроводжувалося дискусіями. Проте, незважаючи на нетривалий період застосування акта, до нього вже 6 разів уносилися поправки, які, на жаль, до цього часу залишають низку прогалин, що зводять нанівець виконання закріплених у ньому принципів.

Так, ст.12 закону передбачено порядок здійснення фінансового контролю, який, зокрема, полягає в зобов’язанні суб’єктів декларування (визначені п.1 та пп.«а» п.2 ч.1 ст.4) щорічно до 1 квітня подавати за місцем роботи чи служби декларацію про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру за минулий рік за формою, що додається до цього акта. У разі необхідності подають декларацію й претенденти на зайняття визначених законом посад.

Ця норма не є новелою українського законодавства. Адже вперше вимога щодо декларування доходів та зобов’язань фінансового характеру певними категоріями державних службовців була закріплена в ст.13 закону «Про державну службу», прийнятого 16.12.93. При цьому механізм реалізації даної норми визначено лише в постанові Кабміну від 11.08.95 №641 «Про застосування статті 13 Закону України «Про державну службу», а форма декларації затверджена наказом Мінфіну від 6.03.97 №58.

За вчинення корупційних правопорушень передбачена кримінальна, адміністративна, цивільно-правова та дисциплінарна відповідальність (ч.1 ст.21 закону). Зокрема, за неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру відповідальність передбачено ч.1 ст.172⁶ Кодексу про адміністративні правопорушення.

Вибіркова відповідальність

Разом з тим правозастосовна практика свідчить: таке формулювання складу адміністративного правопорушення не охоплює дій декларантів, що полягають у внесенні в декларацію неповних чи неправдивих відомостей. І при цьому перевірки, які проводять органи прокуратури, виявляють значну кількість саме таких порушень під час заповнення заяв про характер і розмір доходів.

Відсутність передбаченої законом відповідальності за подання в декларації неповних чи неправдивих відомостей нівелює виконання принципів невідворотності покарання за вчинення корупційних правопорушень, а також відкритості та прозорості діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

Аналіз чинного законодавства дає підстави стверджувати, що, незважаючи на закріплений ст.24 Конституції принцип рівності громадян перед законом, на даний час подання неправдивих відомостей у щорічній декларації має негативні наслідки тільки для кількох категорій суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення — посадових осіб органів місцевого самоврядування та органів дипломатичної служби, оскільки це є підставою для припинення їх служби. Такі положення прописано в абз.3 ч.1 ст.20 закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» та абз.6 ч.2 ст.41 закону «Про дипломатичну службу».

Аналогічна підстава припинення державної служби для інших категорій чиновників виключена з ст.30 закону «Про державну службу» з 13.06.2012. Такі правила були реалізовані завдяки закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Зокрема, п.7 ст.30 закону «Про державну службу» викладено в новій редакції, передбачено, що професійна діяльність припиняється в разі «притягнення державного службовця до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, пов’язані з порушенням обмежень, передбачених законом «Про засади запобігання і протидії корупції».

Оскільки чинне законодавство не передбачає ні кримінальної, ні адміністративної відповідальності за подання неправдивих відомостей у декларації, підстава для припинення державної служби, передбачена п.7 ст.30 закону «Про державну службу» в чинній редакції, не охоплює таких випадків.

Виявлення під час проведення спеціальної перевірки факту подання претендентом на посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, неправдивих відомостей у декларації також може бути підставою для відмови в призначенні (абз.6 ч.3 ст.11 закону). Одночасно посадова особа, уповноважена призначати на посаду, зобов’язана протягом 3 робочих днів повідомити про виявлений факт правоохоронні органи.

При цьому слід урахувати, що в разі встановлення за результатами спеціальної перевірки факту розбіжностей в автобіографії або декларації за минулий рік, поданих претендентом на таку посаду, йому надається можливість протягом 5 робочих днів надати письмове пояснення та усунути розбіжність.

У пошуках умислу

Важливим моментом у вирішенні питання про притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення є встановлення умислу, оскільки відповідно до абз.5 ч.1 ст.1 закону «Про засади запобігання і протидії корупції» корупційним правопорушенням є умисне діяння, що містить ознаки корупції, за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність. Аналогічна позиція викладена й у роз’ясненні Мін’юсту від 10.07.2012 «Проблемні питання застосування Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», а саме: необхідно виходити зі свідомого приховування чи перекручування тієї чи іншої інформації.

Робота щодо законодавчого вдосконалення механізму фінансового контролю у сфері боротьби з корупцією триває. Так, комітети ВР опрацьовують законопроекти щодо внесення змін до актів з питань запобігання та протидії корупції.

Зокрема, є намір запровадити введення спеціальної перевірки з метою підтвердження достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру. Передбачається застосування кримінального покарання у вигляді позбавлення волі на строк до 3 років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк від 3 до 5 років у разі зазначення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, завідомо неправдивих відомостей у декларації.

Разом з тим законом «Про боротьбу з корупцією», який втратив чинність 1.01.2011, передбачалася відповідальність за неподання або подання неповних чи неправдивих відомостей про доходи та зобов’язання фінансового характеру.

Отже, внесення змін до ч.1 ст.172⁶ Кодексу про адміністративні правопорушення, якими передбачити запровадження відповідальності за подання в декларації неповних чи неправдивих відомостей, усунуло б указану законодавчу прогалину та нерівність між суб’єктами декларування. У такому випадку дані декларації перестали б бути фікцією, а стали б дієвою складовою системи заходів, спрямованих на запобігання та протидію корупції.