Коли Конституція мовчить

Проблемні питання повноважень Президента стосовно санкційних рішень РНБО

Реагування держави України на безпрецедентні виклики та загрози, створені російською федерацією, неминуче вимагає оперативних, ефективних, рішучих та дієвих заходів, спрямованих на захист державного суверенітету, територіальної цілісності та конституційного ладу. На цьому тлі запровадження в Україні у 2014 році санкційного механізму стало логічним кроком. Проте запропонований шлях його реалізації викликає низку правових питань.

Сучасна практика застосування санкцій дедалі виразніше демонструє тенденцію до розмивання меж між конституційно визначеними повноваженнями суб’єктів владних повноважень та фактичним здійсненням ними своїх функцій. Формально, за логікою законодавця, запровадження санкційних обмежень через введення їх в дію указами Президента обґрунтовується, як потреба невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці держави. Однак за своїм змістом та юридичними наслідками такий механізм призводить до істотного, а в окремих випадках — й безстрокового обмеження основоположних прав і свобод людини, що ставить під сумнів його відповідність приписам Конституції.

Саме тому, з огляду на особливий правовий статус Президента, як Гаранта Конституції, прав і свобод людини і громадянина, ключового значення набуває питання щодо конституційної допустимості механізму застосування санкцій, за якого істотне обмеження прав і свобод людини є наслідком реалізації главою держави повноважень, не передбачених Основним Законом.

На думку авторів, у цьому, власне, й полягає парадокс, оскільки дефініція ст.3 Конституції прямо визначає, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Тобто у своїй сукупності ці положення формують чітку та ієрархічно вибудовану систему конституційних цінностей, у центрі якої перебуває людина. В даному випадку діяльність органів державної влади та їх посадових осіб не може розглядатися як самоціль, адже їх головне призначення полягає саме в утвердженні та забезпеченні прав і свобод людини. Відтак, конституційні права і свободи людини не можуть бути нівельовані або безпідставно обмежені навіть з міркувань державних інтересів, якими б вагомими ці інтереси не вважалися.

Разом з тим, за ч.2 ст.19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, суб’єкт владних повноважень не має прав, у розумінні меж свободи власної поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього. Невчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах їх компетенції або вчинення, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі відповідної компетенції є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) та актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Окремої уваги в контексті визначення головного обов’язку держави заслуговує рішення КСУ від 14.12.2011 №19-рп/2011, в якому наголошено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч.2 ст.3 Конституції). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

У розумінні наведеної правової позиції КСУ, зауважимо, що у разі виявлення суб’єктом владних повноважень під час прийняття рішення розбіжностей між положеннями ст.8 та ст.19 Конституції, він зобов’язаний враховувати положення саме ст.8, оскільки права людини, передбачені розд.ІІ Основного Закону, мають вирішальне значення з урахуванням принципу їх пріоритету.

Крім того, важливо зазначити, що задля гарантування конституційного порядку, нормального функціонування держави з метою утвердження прав і свобод людини і забезпечення гідних умов життя Конституція України передбачає структуровану, багаторівневу, ієрархічну систему органів державної влади, які наділені відповідною компетенцією, мають свій предмет відання та владні повноваження. Здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову передбачає, що кожний орган державної влади належить до однієї з її гілок (законодавчої, виконавчої чи судової) або має особливий статус, окремо визначений Основним Законом.

Відповідно до чч.1, 2 ст.102 Конституції Президент є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина.

Приписами Конституції також визначено функції та повноваження Президента. Хоча їх перелік не є вичерпним, проте вони обмежуються нормами Конституції України і не підлягають розширенню законами, оскільки про це зазначено в п.31 ч.1 ст.106 Конституції: Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією.

Отже, системний аналіз наведених норм дозволяє зробити однозначний висновок, що будь-які «додаткові» повноваження глави держави не можуть встановлюватися жодними законами України, оскільки єдиним джерелом, яке визначає компетенцію Президента, є Конституція.

Так само КСУ неодноразово зазначав у своїх рішеннях, що повноваження Президента визначаються виключно Конституцією і не можуть бути розширені та/або обмежені законом або іншим нормативно-правовим актом [до прикладу, рішення від 10.04.2003 №7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України); від 7.04.2004 №9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет); від 16.05.2007 №1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади); від 11.12.2007 №12-рп/2007 (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України); від 26.02.2009 №6-рп/2009 (щодо звільнення з посади голови НБУ)]. В абзаці першому п.6 мотивувальної частини рішення КСУ від 25.12.2003 №22-рп/2003 наголошено, що повноваження Президента закріплені лише на конституційному рівні (стст.102, 106 Конституції).

У рішенні від 28.08.2020 №9-р/2020 (справа №1-9/2020(197/20)) КСУ зазначив таке: «у висновку Конституційного Суду України від 16.12.2019 №7-в/2019 вказано, що засади Конституції України забезпечують збалансованість конституційних повноважень органів державної влади, відповідність цих повноважень визначеним Основним Законом України засадам конституційного ладу та формі державного правління в Україні; крім того, унеможливлюється конкуренція компетенцій цих органів, наділення їх невластивими повноваженнями та концентрація владних повноважень в одного чи кількох суб’єктів державної влади; недотримання цих вимог негативно позначиться на змісті та спрямованості діяльності держави, унеможливить виконання нею свого головного обов’язку — утвердження і забезпечення прав і свобод людини (абзац четвертий п.9 мотивувальної частини)».

При цьому згідно із ч.3 ст.106 Конституції глава держави на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України. Безсумнівно, що укази і розпорядження, які Президент повноважний «видавати на основі та на виконання Конституції і законів України» можуть стосуватися лише питань, які окреслені його конституційними повноваженнями (див. ст.19 Конституції).

Так, рішення РНБО вводяться в дію указами Президента (ч.7 ст.107 Конституції). Виходячи з цієї конституційної норми, самі по собі рішення РНБО не виконуються безпосередньо жодним суб’єктом; такі рішення вводяться в дію указами Президента, який надає їм загальної обов’язковості своїми власними конституційними повноваженнями у відповідній сфері.

Водночас, слід мати на увазі специфіку указів Президента, виданих у межах повноважень, визначених п.18 ч.1 ст.106 Конституції (тобто пов’язаних з очолюванням Президентом РНБО). Частина четверта ст.106 Конституції передбачає скріплення таких указів Президента підписами Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за акт (тобто за зміст акта) та його виконання. Як наголошувала Венеціанська комісія у своєму висновку «Про конституційну ситуацію в Україні» вимога контрасигнації передбачає встановлення обмежень щодо дискреційних повноважень президента в деяких сферах і запобігає від здійснення ним його власної особистої політики. За таких умов, інститут контрасигнування не має суто формального характеру, а є важливим конституційним механізмом стримувань і противаг.

Хоча без підписів зазначених посадових осіб відповідний акт не може набути чинності, проте сама процедура контрасигнації не звільняє Президента від обов’язку здійснення перевірки вказаного рішення на предмет його відповідності Конституції. Навпаки, реалізуючи свої повноваження, Президент, як Гарант Конституції, зобов’язаний забезпечувати, щоб рішення, введені ним у дію, не призводили до свавільного застосування закону, яке очевидно не обумовлено інтересами суспільства і призводить до безпідставного порушення визначальних прав людини, гарантованих Основним Законом.

Зрештою, аналізуючи правові наслідки видання актів Президента без дотримання вимог ч.4 ст.106 Конституції, неможливо оминути правову позицію КСУ, викладену в рішенні від 26.11.2009 №30-рп/2009. В цьому рішенні суд фактично виходив з того, що відсутність під текстом закону, ухваленого за результатами повторного розгляду, належної дати та підпису чинного Голови Верховної Ради є порушенням установленої ч. 4 ст. 94 Основного Закону процедури набрання ним чинності, що (згідно з ч.1 ст.152 Конституції) є підставою для визнання закону неконституційним (абз.8 пп.3.2 п.3 мотивувальної частини). Тому з огляду на подібність нормативної конструкції положень, закріплених у ч.4 ст.106 та ч.4 ст.94 Конституції, які в обох випадках передбачають імперативно встановлений обов’язок вчинення дій відповідних суб’єктів як необхідну передумову набрання чинності відповідним актом, порушення вимоги контрасигнації за аналогією має розцінюватися як порушення конституційно визначеної процедури набрання чинності актом глави держави.

Поряд з цим, зауважимо, що згідно зі ст.107 Конституції РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. Конституційна вказівка на те, що РНБО є органом при Президентові, дає підстави для висновку про належність РНБО до допоміжних органів при главі держави, а також про те, що цей орган не є самостійним органом державної влади. Відтак, не будучи самостійним органом влади, РНБО не може приймати загальнообов’язкові рішення чи рішення, які зобов’язують будь-якого суб’єкта (в тому числі Президента).

Окрім іншого, компетенція та функції РНБО визначаються законом (ч.8 ст.107 Конституції). Конституційна формула вказаної норми «закон» має імперативний характер і очевидно не допускає множинності джерел правового регулювання, якими могли б фрагментарно визначатися повноваження РНБО. Крім того, закон, прийнятий відповідно до ч.8 ст.107 Конституції є так званим конституційним законом.

Зокрема, в розвиток зазначеної конституційної вимоги прийнято спеціальний закон «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5.03.1998 №183/98-ВР, який уже на рівні своєї преамбули чітко визначає правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції. Інакше кажучи, це і є той єдиний і спеціальний (конституційний) закон, який визначає виключні повноваження такого координаційного органу з питань національної безпеки і оборони при Президентові, як РНБО.

При цьому ст.3 закону про РНБО передбачає функції даного органу, а ст.4 цього закону — його компетенцію. Разом із тим, зміст цих норм не містить положень, які б прямо або опосередковано надавали РНБО повноваження ухвалювати рішення щодо застосування, скасування чи внесення змін до персональних або секторальних санкцій, зокрема тих, що передбачені пунктами 1, 2—5, 13—15, 17—19, 24-1, 25 ч.1 ст.4 закону «Про санкції».

Слід погодитись із позицією, що висловлена у зауваженні Головного юридичного управління щодо законопроєкту «Про санкції» від 14.08.2014, де було відзначено, що «покладання на Раду національної безпеки і оборони України повноважень щодо прийняття рішення про застосування, скасування та внесення змін до санкцій не враховує конституційний статус Ради, яка відповідно до ст.107 Конституції є «координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові».

Як стверджується у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду «Про правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України» від 13.03.2017 №6 повноваження РНБО мають координаційний і контрольний характер; вони обмежуються стратегічним плануванням та розробкою програм, внесенням відповідних пропозицій Президентові, що стосуються сфери повноважень глави держави з питань безпеки і оборони, координацією органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері захисту національних інтересів України тощо.

Відтак, за відсутності у законі про РНБО прямо визначених повноважень щодо застосування санкцій, наділення РНБО іншим законом компетенцією приймати рішення про запровадження обмежувальних заходів стосовно фізичних чи юридичних осіб суперечить Конституції. В цьому контексті будь-які спроби покладення не конституційним, а іншим законом, на РНБО функцій ухвалення відповідних рішень фактично ґрунтуються на ірраціональному припущенні щодо можливості розширювального тлумачення компетенції цього органу поза межами спеціально визначеного належним законом предмета відання. Інші законодавчі акти можуть виключно конкретизувати порядок реалізації вже встановленої компетенції РНБО, однак не можуть наділяти цей орган новими владними повноваженнями. Виходячи з наведеного, закон «Про санкції» не може розглядатися як самостійна нормативна підстава для легітимації рішень РНБО, оскільки перебуває поза межами її компетенції, імперативно визначеної спеціальним законом про РНБО.

Більш того, алогічними є повноваження Президента щодо «введення в дію» рішень РНБО про застосування санкцій щодо фізичних осіб, оскільки за своїм змістом вони фактично призводять до істотного обмеження прав, свобод та законних інтересів людини. Логічно, що такі укази виходять за межі конституційних повноважень Президента, так як сутністю його статусу є гарантування дотримання Конституції і захист, а не обмеження прав та свобод громадян України.

Другим важливим аспектом, безпосередньо пов’язаним із визначенням компетенції та функцій РНБО, є те, що конституційно встановлені межі повноважень цього органу, закріплені у ч.2 ст.107 Конституції: координація і контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, не можуть бути довільно змінені. Системне тлумачення наведеної норми свідчить про те, що сфера повноважень РНБО є чітко обмеженою та охоплює виключно координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади. Відтак, це виключає наявність у РНБО компетенції щодо ухвалення рішень індивідуального характеру стосовно фізичних осіб, у тому числі громадян України. Додатковим підтвердженням цього є положення ст.10 закону про РНБО, відповідно до яких рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади. Натомість після введення в дію указами Президента рішення РНБО набувають обов’язкового характеру не лише для органів виконавчої влади. Їх дія істотно поширюється також на банківські, фінансові та інші установи, на яких покладається обов’язок виконання санкційних обмежень.

Отже, наведене в сукупності, дає підстави для висновку, що рішення РНБО про застосування санкцій очевидно не відповідають приписам Основного Закону. Втім, главою держави шляхом видання указів фактично вводяться в дію положення, якими обмежуються права, свободи та інтереси людини і громадянина, що прямо протирічить його дефінітивному статусу Гаранта Конституції.

Враховуючи усе вищевикладене, можливо зробити єдиний висновок. Інститут санкційного захисту інтересів України є вкрай актуальним і потрібним державі. Але запроваджений механізм його реалізації протирічить Конституції й потребує суттєвих законодавчих змін, без яких перспектива отримання негативних для України рішень ЄСПЛ, у судових кейсах, є надто високою.

На наш погляд, повноваження щодо застосування санкцій доцільніше було б віднести до компетенції Кабінету Міністрів України, як вищого органу в системі виконавчої влади, конституційний статус якого узгоджується з прийняттям владно-розпорядчих рішень такого характеру. Не обмежуючи можливостей Президента та РНБО України, останні так само могли би вносити пропозиції про застосування санкцій рішенням КМУ.

Приведенням санкційного механізму у відповідність до вимог Конституції можливо забезпечити справедливий баланс між потребами захисту національної безпеки та обов’язком держави гарантувати права і свободи людини в цей складний для України час.

Закон і Бізнес