Недоброчесне затвердження показників доброчесності

Як ВРП вийшла за межі своїх повноважень та приймала рішення в умовах конфлікту інтересів

Автор не ставить за мету аналіз єдиних показників для оцінки доброчесності та професійної етики, що затверджені ВРП, а виключно зосередить увагу на питанні щодо виходу Ради за межі визначених законом повноважень та прийнятті рішення в умовах конфлікту інтересів.

Як відомо, Вища рада правосуддя своїм рішенням від 17.12.2024 №3659/0/15-24 затвердила Єдині показники для оцінки доброчесності та професійної етики судді (кандидата на посаду судді).

Такі повноваження були надані ВРП законодавцем наприкінці 2023 року. Так, відповідно до ч.6 ст.83 закону «Про судоустрій і статус суддів» Вища рада правосуддя затверджує Єдині показники для оцінки доброчесності та професійної етики судді (кандидата на посаду судді) після консультацій з Вищою кваліфікаційною комісією суддів, Радою суддів України та Громадською радою доброчесності. Аналогічним чином вказане повноваження встановлено у ст.3 закону «Про Вищу раду правосуддя».

ВРП вказала, що оцінка доброчесності та професійної етики судді (кандидата на посаду судді) полягає в оцінюванні відповідності судді (кандидата на посаду судді) таким показникам як: незалежність; неупередженість; дотримання етичних норм і бездоганна поведінка у професійній діяльності та особистому житті; чесність; сумлінність; непідкупність; законність джерел походження майна, відповідність рівня життя судді (кандидата на посаду судді) або членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідність способу життя судді (кандидата на посаду судді) його статусу.

ВРП надала визначення кожному з цих показників та вказала обставини, за наявності або відсутності яких суддя відповідає таким показникам.

У даній публікації автор не ставить за мету здійснення аналізу таких показників, а виключно зосередить увагу на питанні щодо виходу ВРП за межі визначених законом повноважень та прийнятті рішення в умовах конфлікту інтересів.

У цьому контексті на особливу увагу заслуговує п.10 розд.ІІ Єдиних показників, відповідно до якого:

«Будь-який висновок чи оцінка національного або міжнародного органу:

1) не є заздалегідь визначальним та обов’язковим для врахування під час оцінювання відповідності судді (кандидата на посаду судді) Показникам;

2) не спростовує обґрунтованого сумніву у відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики.

Такі висновки та оцінки можуть бути враховані під час оцінювання відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики.

Не підлягають перегляду під час оцінювання факти й обставини, яким у встановленому законом порядку була надана належна оцінка інституціями за участю представників міжнародних та іноземних організацій, які в конкурсних процедурах сприяють державним органам у встановленні відповідності осіб критеріям професійної етики та доброчесності, і особу було визнано такою, що відповідає або не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, крім випадків виявлення нової інформації, яка має істотне значення».

Нагадаємо, що діючі члени ВРП проходили відбір у процедурі, участь у якій приймала Етична рада, до складу якої входили особи, запропоновані міжнародними та іноземними організаціями (п.23^-1 «Прикінцевих та перехідних положень» закону «Про Вищу раду правосуддя»). Саме ЕР надавала висновки щодо відповідності кандидатів на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

Аналогічним чином проводився добір кандидатів на посаду члена ВККС. Конкурс на зайняття посади члена ВККС проводився конкурсною комісією, яка оцінювала відповідність кандидатів критеріям доброчесності та професійної компетентності та до складу якої входили особи, запропоновані міжнародними та іноземними організаціями (п.50 «Прикінцевих та перехідних положень» закону «Про судоустрій і статус суддів»).

У п.10 розд.ІІ Єдиних показників ВРП фактично встановила певну презумпцію щодо неможливості повторного оцінювання тих обставин, яким вже була надана оцінка, зокрема, ЕР та КК з добору кандидатів на посаду члена ВККС.

Отже, якщо член ВККС або ВРП вирішить взяти участь у будь-якій конкурсній процедурі (наприклад у конкурсі на зайняття посади судді апеляційного суду), то відповідно ВККС та ВРП не має права перевіряти будь-які обставини, яким вже була надана оцінка ЕР та КК.

Водночас, якщо суддя був оцінений самою ВККС та ВРП щодо відповідності критеріям професійної етики та доброчесності (наприклад, у процедурі оцінювання відповідності займаній посаді), то такі висновки цих органів не є обов’язковими для цих же органів у будь-яких наступних конкурсних процедурах, де так само оцінюються такі критерії.

При цьому навіть рішення суду (в тому числі ЄСПЛ), яким, наприклад, надано оцінку щодо тих чи інших обставин у процедурі певного оцінювання, так само не матиме обов’язкового значення для ВККС та ВРП у іншій процедурі оцінювання, що здійснюється за одними і тими же критеріями.

Які питання можуть виникнути у стороннього спостерігача щодо п.10 розд.ІІ Єдиних показників?

По-перше, незрозумілою є правова підстава встановлення ВРП такої норми, оскільки закон надає повноваження ВРП виключно на встановлення показників для оцінки доброчесності та професійної етики, а не на встановлення будь-яких презумпцій.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.19 Конституції).

Повноваження ВРП визначені Конституцією, законами «Про судоустрій і статус суддів» та «Про Вищу раду правосуддя».

Закон не наділяє ВРП повноваженнями на визначення джерел доказування та порядку прийняття чи відхилення тих чи інших доказів у процедурі оцінювання, в тому числі визначення обов’язковості/ необов’язковості тих чи інших висновків уповноважених органів для здійснення оцінювання ВККС та ВРП.

Ці питання мають вирішуватись виключно законом.

При цьому власна правозастосовча практика ВРП щодо тих чи інших норм закону в контексті питання щодо обов’язковості/ необов’язковості тих чи інших висновків уповноважених органів (у процедурі розгляду питань про призначення чи звільнення суддів за результатами оцінювання) не надає їй права на закріплення такого порядку на рівні підзаконного нормативно-правового акту.

По суті, п.10 розд.ІІ Єдиних показників встановлює презумпцію: обов’язковість висновків щодо певних фактів та обставин, які були надані інституціями за участю представників міжнародних та іноземних організацій (які в конкурсних процедурах сприяють державним органам у встановленні відповідності осіб критеріям професійної етики та доброчесності), і особу було визнано такою, що відповідає або не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності.

Тобто такі факти не підлягають перегляду під час будь-яких наступних процедур оцінювання та не можуть бути піддані сумніву ВККС та ВРП у відповідних процедурах оцінювання.

Встановлення відповідної презумпції свідчить про перевищення членами ВРП наданих законом повноважень.

По-друге, незрозуміло, чому надається пріоритет висновкам інституцій, до складу яких входять особи, запропоновані міжнародними та іноземними організаціями. При цьому, для порівняння, рішення суду (як національного органу, як вказано ВРП) не має обов’язкового значення.

Для прикладу: якщо рішенням суду встановлено, що ВККС визнала суддю таким, що не відповідає посаді у процедурі оцінювання відповідності у зв’язку з наявністю певної обставини, та суд виснував, що таке рішення є немотивованим/ незаконним саме в контексті відповідної обставини, то в разі участі судді у конкурсі на зайняття посади судді апеляційного суду ВККС та ВРП матимуть право не враховувати висновки, зроблені судом у такому рішенні (так як рішення національного органу для них не є обов’язковим — відповідно до п.10 розд.ІІ Єдиних показників) та повторно встановити невідповідність судді критеріям оцінювання у зв’язку з наявністю тієї самої обставини.

Подібна ситуація може виникнути, наприклад, у випадку наявності офіційного висновку НАЗК щодо відповідності майна та витрат судді його доходам (або будь-якого документу, який виданий уповноваженим органом у межах його компетенції та не скасований у судовому порядку) та наявності сумнівів ВККС щодо такої відповідності. У такому випадку висновки НАЗК (будь-якого іншого органу державної влади, який в межах своєї компетенції видав певний документ) також не є обов’язковими для ВККС.

Власне станом на сьогодні (і без Єдиних показників) має місце ситуація, коли ВККС та ВРП підміняють будь-які інші державні органи під час встановлення тих чи інших обставин, право на встановлення яких належить до виключної компетенції таких органів. Рішення ВККС та ВРП часто ґрунтується на припущеннях, рівень яких сягає рівня каральних органів СРСР 30-х років минулого століття. Незліченна кількість випадків самостійного математичного розрахунку вартості тих чи інших майнових об’єктів та витрат судді здійснюється ВККС з наданням самостійного висновку щодо заниження вартості з метою ухилення від сплати податків/ відсутності законних джерел походження майна тощо, незважаючи на відсутність будь-яких претензій податкових органів та НАЗК (та без звернення до відповідних органів з метою перевірки такої інформації).

По-третє, ВРП, фактично приймає підзаконний нормативно-правовий акт, який передбачає надання переваг тим особам, які брали участь у конкурсах за участі інституцій з представниками міжнародних та іноземних організацій, і в першу чергу, самим членам ВРП, під час проходження будь-яких наступних процедур оцінювання у порівнянні з іншими кандидатами/суддями. Адже до таких «авторитетних» кандидатів під час конкурсу не можуть виникати питання, що вже були предметом дослідження ЕР.

Слід зазначити, що показники для оцінки критерії відповідності, які застосовувала ЕР, можуть істотно відрізнятись від тих, що затвердила ВРП.

Касаційний адміністративний суд у рішенні від 4.04.2024 у справі №990/2/24 (яке залишено в силі постановою ВП ВС від 20.06.2024), зокрема, вказав:

«Питання оцінки доброчесності кандидатів поставали перед органами, які проводили конкурси на посаду судді Вищого антикорупційного суду, члена ВККС і ВРП.

Протоколом Громадської ради міжнародних експертів №4 від 28.12.2018 схвалено Керівні положення Громадської ради міжнародних експертів щодо проведення оцінки доброчесності, знань та практичних навичок кандидатів на посади суддів ВАКС.

Суд звертає увагу на те, що поїздки до Криму та російської федерації як критерії чи індикатори оцінки доброчесності кандидатів у цьому документі не згадуються.

Рішенням ЕР від 9.12.2021 № 5 затверджено Методологію оцінювання відповідності кандидата на зайняття посади члена Вищої ради правосуддя та членів Вищої ради правосуддя критерію професійної етики та доброчесності. У цьому документі теж не згадується як прояв недоброчесності відвідування Криму, окупованих територій та російської федерації.

Оцінюючи розвиток правового забезпечення оцінювання доброчесності суддів і кандидатів на посаду судді, Суд констатує, що переліки критеріїв доброчесності, індикаторів, що свідчать про їх недотримання, якими керувалися ВККС, ГРД, ГРМЕ, ЕР та ВРП протягом 2016—2023 років, істотно різнилися між собою, час до часу змінювалися і доповнювалися, не були вичерпними».

Отже, може мати місце ситуація, коли певні обставини відповідно до Єдиних показників вказують на невідповідність кандидата критеріям доброчесності та професійної етики, однак ЕР, керуючись власною методологією, не надала їм оцінки як таким, що свідчать про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП.

За логікою встановленої ВРП презумпції (п.10), такі обставини (навіть у випадку, якщо вони свідчать про невідповідності критеріям професійної етики та доброчесності відповідно до Єдиних показників) не можуть бути переглянуті під час будь-яких процедур оцінювання.

Наприклад, якщо член ВРП здійснював поїздки до тимчасово окупованої АРК та такі його дії не розцінювались ЕР як прояв недоброчесності, то, незважаючи на встановлення Єдиними показниками недоброчесності такої поведінки, такий кандидат не може бути визнаний таким, що не відповідає критеріям доброчесності та професійної етики, у будь-яких конкурсних процедурах оцінювання у майбутньому.

По-четверте, член ВРП Юлія Бокова бере участь у голосуванні та прийнятті рішення щодо затвердження Єдиних показників, перебуваючи у стані реального конфлікту інтересів. Адже наразі вона бере участь у конкурсі на зайняття посади судді апеляційного господарського суду.

Тим не менш, Ю.Бокова 17.12.2024 бере участь у засіданні ВРП, на якому відбувався розгляд/обговорення питання та прийняття рішення про затвердження Єдиних показників (в тому числі, в частині п.10 розд.ІІ Єдиних показників), що видно із запису трансляції засідання ВРП від 17.12.2024. Із запису видно, що Ю.Бокова голосувала «За» рішення про затвердження Єдиних показників (10 год. 16 хв. відеозапису).

Одним із показників для оцінки доброчесності та професійної етики судді є дотримання етичних норм і бездоганна поведінка у професійній діяльності та особистому житті — неухильне дотримання суддею (кандидатом на посаду судді) професійних етичних та загальновизнаних моральних правил поведінки у професійній діяльності та особистому житті.

В Єдиних показниках зазначено, що суддя (кандидат на посаду судді) відповідає цьому показнику, якщо не відвідував тимчасово окуповані території України без нагальної потреби, тобто за відсутності критичних та/ або невідкладних життєво необхідних обставин, які неможливо усунути в інший спосіб, ніж особистою присутністю на цих територіях, попри загрозу безпеці власній, близьких осіб та національній безпеці України.

У ЗМІ була поширена інформація, що Ю. Бокова неодноразово відвідувала АР Крим після березня 2014 року. Це не завадило ЕР визнати її гідною бути членом ВРП. Суддя не оспорювала відповідні факти, викладені в публікаціях ЗМІ, на предмет їх недостовірності.

Відповідно до ст.1 закону «Про запобігання корупції» реальний конфлікт інтересів — це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Законом передбачено особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів, який виникає в особи під час роботи у складі колегіального органу (ч.2 ст.35¹ закону).

Так, у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Словосполучення «не має права брати участі у прийнятті рішення» стосовно особи, у якої виник конфлікт інтересів у конкретному питанні, яке розглядається колегіальним органом, зумовлює:

заборону особі брати участь у підготовці документів для прийняття рішення колегіальним органом із відповідного питання;

неможливість враховувати особу під час визначення кількості членів, необхідних для правомочності розгляду колегіальним органом відповідного питання;

заборону на участь особи в розгляді (обговоренні) такого питання;

заборону на участь особи в прийнятті рішення колегіальним органом (голосуванні) з такого питання (Методичні рекомендації НАЗК від 12.01.2024 № 2).

Особа, яка перебуває в колегіальному органі, зобов’язана повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів, колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів (п.2 ч.1 ст.28 закону).

Член ВРП Ю.Бокова, беручи участь у конкурсі на зайняття посади судді апеляційного суду, була учасником розгляду/ обговорення питання та прийняття рішення ВРП про затвердження Єдиних показників (в тому числі, в частині п.10 розд.ІІ Єдиних показників), що мало наслідком створення переваги для самої Ю.Бокової під час проходження конкурсу до апеляційного суду порівняно з іншими конкурсантами. Адже відповідне рішення ВРП забороняє ВККС та ВРП здійснювати перегляд під час оцінювання у такому конкурсі обставин, яким вже була надана оцінка ЕР у конкурсі на зайняття посади члена ВРП — у тому числі щодо Ю.Бокової.

На особливу увагу заслуговує питання різної оцінки обставин щодо відвідування тимчасово окупованої території АРК відповідно до Єдиних показників, затверджених ВРП, та Методології оцінювання відповідності кандидата на зайняття посади члена ВРП, яка застосовувалась ЕР.

Слід нагадати, що неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів, а так само вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, має наслідком притягнення до адміністративної відповідальності відповідно до ст.172⁷ КпАП.

Дане адміністративне правопорушення є правопорушенням, пов’язаним з корупцією, а отже притягнення особи до адміністративної відповідальності за вчинення такого правопорушення має наслідком внесення відомостей щодо такої особи до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, що формується та ведеться НАЗК.

Висновки

Подвійні стандарти, якими керувались деякі члени ВРП під час затвердження показників для оцінки доброчесності, можна описати крилатим латинським висловом – «Quod licet Jovi non licet bovi» , що означає «Що дозволено Юпітеру, то не дозволено бику» (Юпітер – аналог Зевса у римській міфології).

Вказаний вислів походить від давньогрецького міфу про викрадення Зевсом Європи — доньки фінікійського царя, коли Зевс перевтілився у білого бика.

Судді та громадяни чекають від ВРП таких же яскравих вчинків, з однією лише поправкою — щоб «викрадення» Європи відбувалось шляхом запозичення європейських цінностей та стандартів у сфері оцінювання суддів.

Закон і Бізнес