Вектор для розвитку

Хаотичність змін може бути усунена шляхом прийняття концепції земельної реформи та її послідовної реалізації

Напрями реформування земельних правовідносин є предметом постійних обговорень серед громадськості, а в політичних дискусіях — популярним спекулятивним підґрунтям. Акцентування уваги виключно на окремих аспектах удосконалення земельного законодавства, відсутність системного підходу до процесу реформування галузі в цілому, на жаль, нівелюють результати такого реформування.

Для максимального ефекту

Земельна реформа повинна включати в себе комплексний і всебічний підхід до систематизації земельного законодавства, виключення з нього архаїчних інститутів, впровадження нових та вдосконалення наявних механізмів правового регулювання земельних відносин з метою досягнення максимального екологічного, економічного та соціального ефекту.

Можна виділити низку основних питань, без вирішення яких проведення реформи не матиме того впливу, котрий відповідатиме потребам та викликам сьогодення, зокрема:

• встановлення уніфікованого підходу до адміністративно-територіального устрою України;

• визначення правового режиму земельних ділянок та порядку їх відведення;

• вдосконалення правового регулювання землеустрою;

• розмежування та передання земельних ділянок із державної власності в комунальну;

• подолання проблеми щодо титулів використання земель (постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію);

• дерегуляція повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері земельних відносин;

•роз’єднання юридичної долі земельної ділянки та об’єкта нерухомості;

• мораторій на відчуження та зміну цільового призначення окремих категорій земель сільськогосподарського призначення;

• встановлення механізму консолідації земель сільськогосподарського призначення тощо.

Окремої уваги заслуговують деякі законодавчі ініціативи та напрями реформування земельних відносин, які мають вирішальне значення у цьому процесі.

Ідеї децентралізації

Так, до порядку денного 6-ої сесії ВР VIII скликання включено проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» (№4355).

Серед іншого в ньому передбачається внесення змін до деяких законодавчих актів України, результатом яких має бути наділення територіальних громад в особі відповідних рад повноваженнями щодо передання у власність та користування земельними ділянками, які перебувають у державній власності (крім земель, на яких розташовані об’єкти нерухомості державної власності; земель оборони; земель природно-заповідного фонду загальнодержавного значення тощо). Може видатися, що положення проекту спрямовані на впровадження «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів від 1.04.2014 №333-р, якою встановлюється загальний вектор державної політики на децентралізацію влади. Однак ми не можемо стверджувати, що зазначена ініціатива забезпечує комплексний підхід до втілення в життя ідей децентралізації.

Суттєвим недоліком є те, що територіальні громади наділяються правом розпорядження землями державної власності без відповідного отримання таких ділянок у власність. У цивільно-правовій доктрині право розпорядження є правомочністю саме власника відповідного майна, і прийняття норм, які надають одному суб’єкту правовідносин право розпоряджатися власністю іншого, не може бути ефективним та доцільним законодавчим механізмом. До того ж положення проекту №4355 не можуть бути реалізовані до створення об’єднаних територіальних громад, що є тривалим процесом, а додаткові надходження до місцевих бюджетів необхідні вже сьогодні. Це жодним чином не сприятиме створенню «належних матеріальних та фінансових умов для функціонування територіальних громад».

Відтак прийнятним видається варіант, за яким відбудеться «автоматичне» розмежування земель державної та комунальної власності і всі землі державної власності (за винятком земель, необхідних для забезпечення функцій держави) будуть передані у власність територіальним громадам (за аналогією із законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 6.09.2012). До речі, законопроекти, які передбачають саме такий механізм розпорядження землями з боку органів місцевого самоврядування, реєструвалися, однак розглянуті та прийняті не були.

Скасувати мораторій 

Ще одним із першочергових та обов’язкових етапів земельної реформи має бути невідкладне скасування пп.14, 15 розд.Х «Перехідні положення» Земельного кодексу, якими встановлений мораторій на відчуження та зміну цільового призначення окремих категорій земель сільськогосподарського призначення та запровадження їх вільного обігу. Сьогодні, на порушення норм Конституції та Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на законодавчому рівні громадян позбавляють можливості вільно розпоряджатися своєю власністю, а інших суб’єктів, зацікавлених у придбанні такого активу,— вільно отримувати у власність земельні ділянки.

Нагадаємо, що 17.02.2017 до Конституційного Суду за підписом 55 народних депутатів було направлено подання щодо відповідності Основному Закону зазначених положень ЗК.

Унаслідок відсутності в Україні вільного ринку земельних ділянок сільськогосподарського призначення виникає низка негативних наслідків, серед яких:

• незацікавленість землекористувачів у раціональному використанні земельних ділянок, що спричиняє деградацію та виснаження земель;

• відсутність капітальних інвестицій в агропромисловий комплекс;

• неможливість впровадження ефективного механізму консолідації земель сільськогосподарського призначення тощо.

Частково проблема відсутності в Україні вільного ринку земель розв’язується у проекті закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» (№5535), в якому закладено основу регулювання правовідносин щодо обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Видається, що виключення або додаткового обґрунтування потребують положення, пов’язані із:

• зволіканням із запровадженням ринку земель приватної власності;

• обмеженням розміру земельних ділянок, що можуть перебувати у власності фізичних та юридичних осіб; покладенням обов’язку щодо розроблення порядку проведення земельних торгів на Кабмін тощо.

Враховуючи попередній досвід відкладення прийняття законодавчих актів, необхідних для скасування мораторію,  як альтернатива розглядається запровадження ринку права оренди, або права емфітевзису (проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення правового регулювання користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис)» №4010а). Водночас Президент, Прем’єр-міністр, міністр фінансів та голова НБУ підписали меморандум з МВФ, за яким Україна зобов’язується до кінця травня 2017 року прийняти закон про обіг земель сільськогосподарського призначення.

Тож убачається, що альтернативи запровадженню вільного ринку земель сільськогосподарського призначення бути не може.

Далі — консолідація

Логічним наслідком дії мораторію є неможливість запровадження інституту консолідації земель сільськогосподарського призначення, який має вирішальне значення для ефективного та раціонального використання угідь.

Консолідація полягає у створенні таких умов користування земельними ділянками, за яких усувається проблема їх неправильної конфігурації, дрібноземелля, малоземелля, черезсмужжя, досягається ефект раціоналізації землекористування, відбувається розвиток необхідної інфраструктури для обробітку земель. Консолідація може включати в себе об’єднання ділянок, їх концентрацію (у контексті прав власності), перерозподіл у межах території.

Серед позитивних результатів консолідації можна виділити:

• зменшення витрат на сільськогосподарське виробництво та зростання прибутковості використання земель;

• покращення стану земельних ресурсів (більш істотне у випадку поєднання процесу консолідації із впровадженням землевпорядних механізмів оптимізації структури землекористування);

• позитивний вплив на кліматичні умови тощо.

Процес консолідації земель залежить не тільки від удосконалення правових механізмів консолідації земель у добровільному порядку, а й від створення механізмів примусової консолідації (у випадку, коли вигода для кожної індивідуальної власності перевищує витрати та незручності від такої консолідації) із впровадженням необхідних компенсаційних заходів.

Нині в парламенті зареєстровані два законопроекти, присвячені питанням консолідації земель, — №№6049 та 6049-1. Перший проблеми консолідації сільськогосподарських земель не розв’язує, оскільки пропонує виключно механізм такої консолідації у добровільному порядку. Проект №6049-1, крім іншого, передбачає консолідацію прав користування земельними ділянками в умовах дії мораторію. І хоча сама ідея проекту №6049-1 видається цікавою, вона не усуває необхідності скасування мораторію, а відтак іншого змістовного наповнення процесу консолідації земель —на титулі права власності.

Від хаосу до системи

Проаналізувавши стан законодавчого забезпечення земельної реформи в Україні, можна дійти висновку, що Верховна Рада намагається реалізувати позитивні ініціативи у площині його вдосконалення, однак відсутність системного та комплексного підходу негативно впливає на цей процес.

Тож непередбачуваність наслідків хаотичних змін у земельному законодавстві, створення шкідливих колізій можуть і повинні бути усунені шляхом прийняття концепції земельної реформи та її послідовної реалізації. І хоча мрія не скоро стане реальністю, для досягнення позитивного ефекту необхідні правові та адекватні дії, насамперед з боку законодавця.