Конкур для прокуратури

Новий закон та рішення ЄСПЛ установлюють додаткові перепони для представництва інтересів держави

Новий закон «Про прокуратуру» ставив на меті, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави матиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду, а обсяг повноважень прокурора відповідатиме аналогічному комплексу прав адвоката при наданні правової допомоги. Чи реалізовано такі завдання та яким шляхом пішла судова практика? Чи діють обмеження для втручання органів прокуратури в непідконтрольні сфери, насамперед у підприємницьку діяльність?

Обмеження на втручання

Згідно із законом №1697-VII, який набрав чинності 15.07.2015, значно звузилися повноваження прокурора щодо представництва в суді. Ним передбачається, що прокурори повинні втручатися лише тоді, коли особи або їхні представники не здійснюють або неналежним чином здійснюють захист (п.2 ст.23). Також виключається представництво держави в окремих випадках (п.3 ст.23) та вимагається обгрунтування підстав для такого представництва (п.4 ст.23).

Враховуючи, що закон №1697-VII прийнято саме з метою наближення до міжнародних стандартів, при його застосуванні слід брати до уваги, що зазвичай Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора в судовому провадженні та вирішує, наскільки участь прокурора в розгляді справи відповідає принципу рівності сторін, вивчаючи кожний випадок окремо.

Наприклад, у справі «Gregorio de Andrade v. Portugal» (№41537/02, 14.11.2006) ЄСПЛ відзначив, що держава несе відповідальність за дії або бездіяльність працівників прокуратури при виконанні ними службових обов’язків (п.38). А у справі «Бацаніна проти Росії» (№3932/02, 26.05.2009) вказав: порушення справи за ініціативою прокурора не завжди ставить протилежну сторону у «завідомо невигідне становище». Залишається встановити, чи було дотримано у такій справі принцип «справедливої рівноваги» між сторонами, враховуючи участь прокурора у процесі (п.25).

У зв’язку із цим слід також зважати на те, що законом №1697-VII унесено зміни до стст.2, 29 Господарського процесуального кодексу, які передбачають, що прокурор для представництва інтересів держави в господарському суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обгрунтувати наявність підстав такого представництва, передбачених чч.2, 3 ст.25 закону «Про прокуратуру».

Проте посилання на ст.25, очевидно, є помилковим, оскільки відповідна стаття містить норми щодо нагляду за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Питання ж представництва інтересів громадянина або держави в суді регламентовано в ст.23.

Зокрема, ч.4 ст.23 закону №1697-VII установлено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави виключно після підтвердження судом підстав для цього. При цьому прокурор зобов’язаний попередньо, перед зверненням до суду, повідомити про це відповідного суб’єкта владних повноважень.

Щоправда, останнього не наділено правом надання відповіді на таке повідомлення, як, відповідно, і не встановлено строків для її надання. Не врегульовано також, коли саме після вказаного повідомлення прокурор може звернутися до суду, посилаючись на неналежне виконання суб’єктом владних повноважень своїх обов’язків, та якими доказами має доводитися цей факт.

У будь-якому випадку вбачається, що ч.4 ст.23 закону спрямована на попередження порушення, встановленого ЄСПЛ у справі «Ferreira Alves v. Portugal, №3» (№25053/05, 21.06.2007), в якій сказано: той факт, що прокурор, який представляв інтереси заявника, поінформував останнього про рішення в його справі тільки після того, як воно стало остаточним, не давши можливості заявнику звернутися з апеляцією, може розцінюватись як обмеження права на доступ до суду, закріплений у ст.6 конвенції.

Підтвердженням того, що законодавець при внесенні змін до стст.2, 29 ГПК, швидше за все, мав на увазі ст.23 закону №1697-VII (а не ст.25), є також і те, що при внесенні цим же законом аналогічних змін до Кодексу адміністративного судочинства вказано вже ст.23 закону (див. ст.60 КАС). Про необхідність урахування вимог ст.23 закону №1697-VII ідеться й в інформаційному листі Вищого господарського суду від 23.02.2016 №01-06/348/16.

Разом з тим існують і дещо інші думки із цього приводу. Наприклад, Господарський суд Харківської області в ухвалі від 10.08.2015 (справа №922/4527/15) указав, що «виходячи з буквального тлумачення закону, зміст ст.29 ГПК взагалі позбавляє прокурора права звернутися до господарського суду, оскільки, по-перше, посилання в останній стосується виключно органів, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а по-друге, те, що ст.25 згаданого закону взагалі не містить ч.3, що робить неможливим виконання приписів, передбачених процесуальним законом». Щоправда, згодом ця ухвала була скасована постановою Харківського апеляційного господарського суду від 23.09.2015.

Отже, тепер прокурор може звернутися до суду з позовом лише у випадку відсутності відповідного компетентного органу або нездійснення чи неналежного здійснення останнім чи іншим суб’єктом відповідних владних повноважень. При цьому прокурор повинен обгрунтувати наявність підстав такого представництва та надати докази на підтвердження того, що він попередньо повідомляв про це відповідні компетентні органи, які мали б самостійно захищати інтереси держави.

Не долучивши доказів того, що до подання позовної заяви він повідомляв компетентний держорган про здійснення представництва його інтересів в суді, прокурор може отримати ухвалу суду про повернення такої заяви (див. постанову ВГС від 16.03.2016 №914/3403/15).

Таким чином, за ідеологією закону №1697-VII, роль прокурора у сфері представництва інтересів держави повинна мати швидше допоміжний характер, а основну роль мають відігравати профільні органи державної влади чи місцевого самоврядування, які повинні самостійно звертатися до суду.

Вступ заради тиску

На практиці викликає питання передбачена ч.3 ст.29 ГПК можливість вступу прокурора у справу, провадження в якій уже порушене.

Наприклад, у справі «Ferreira Alves v. Portugal» (№25053/05, 21.06.2007) ЄСПЛ наголосив, що не має значення, чи виступає прокурор як сторона у справі, оскільки він може вплинути на рішення суду, і такий вплив потенційно може бути не на користь заявника (п.38).

Крім того, у справі «Менчинська проти Росії» (№42454/02, 15.01.2009) Євросуд відзначив, що сторонами цивільного провадження є позивач та відповідач, яким надаються рівні права, зокрема право на юридичну допомогу. Підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян або коли потрібно захистити інтереси держави (п.35).

Просте повторення прокуратурою правових доводів, які наводяться однією зі сторін процесу, має сенс лише в тому випадку, коли це відбувається з метою впливу на суд. У зв’язку з цим ЄСПЛ послався на резолюцію Парламентської асамблеї Ради Європи №1604 (2003) щодо ролі прокуратури в демократичному суспільстві, заснованій на верховенстві права, відповідно до якої її функції не повинні давати приводу для конфлікту інтересів або бути перепоною для окремих осіб для звернення за захистом своїх прав (п.38). У цій справі Євросуд констатував, що втручання прокурора у розгляд справи на стадії оскарження рішення завдало шкоди зовнішнім ознакам справедливого судового розгляду та принципу рівності сторін (п.39).

У справі «Корольов проти Росії, №2» (№5447/03, 1.04.2010) ЄСПЛ установив: «Прокурор вступив у справу на стадії касаційного провадження, і такий вступ зводився до простої підтримки рішення суду першої інстанції, тобто повторення правових доводів відповідачів, що мало на меті вплинути на суд. Отже, принцип процесуальної рівності, який вимагає встановлення справедливого балансу інтересів сторін, у такій справі дотримано не було».

Зміна у позиціях ВС

Як відомо, самостійною підставою для відмови в задоволенні позову, якщо судом буде встановлено, що право або охоронюваний законом інтерес особи дійсно порушені, є сплив строку позовної давності. Тенденції судової практики свідчать про зміну підходів у питаннях застосування позовної давності у справах, порушених за позовами прокурорів, із досить лояльних до більш суворих.

Так, раніше Верховний Суд висловлював думку, що норми, встановлені ч.1 ст.261 ЦК, поширюються на звернення прокурора до суду із заявою про захист державних інтересів, і перебіг позовної давності починається від дня, коли він довідався або міг довідатися про порушення інтересів держави (постанови ВС від 2.09.2008 №3-3376к08, від 25.04.2012 №6-15350вов10). При цьому зверталася увага, що в разі звернення прокурора до суду на підставі даних проведеної за зверненням відповідного держоргану перевірки позовна давність обчислюється з урахуванням такої перевірки (постанова ВС від 12.06.2007 №П-9/161-16/165).

Однак у 2014 році ВС змінив риторику. Так, у низці постанов (наприклад від 27.05.2014 №3-23гс14, від 2.09.2014 №3-82гс14, від 23.12.2014 №3-194гс14) Суд визначив правову позицію, згідно з якою у випадках пред’явлення позову як особою, право якої порушене, так і в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою (прокурором), строк позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли про порушення прав та інтересів держави дізнався або мав дізнатися саме відповідний орган державної влади (уповноважений на здійснення відповідних функцій), а не прокурор.

Що стосується обчислення позовної давності у спорах, де прокурор виступає із «самостійним» позовом, тобто є позивачем у справі, то чіткої позиції ВС із цього питання немає. Натомість воно висвітлюється у п.4.1 постанови пленуму ВГС «Про деякі питання практики застосування позовної давності у вирішенні господарських спорів» від 29.05.2013 №10, де зазначено, що у відповідних випадках позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення або про особу, яка його допустила, довідався або мав довідатися відповідний прокурор.

Разом з тим опосередковано (зі змісту постанов ВС від 1.07.2015 №6-178цс15 та від 16.12.2015 №3-1100гс15) також можна дійти висновку, що в разі звернення прокурора із «самостійним» позовом позовна давність може обчислюватися з дня, коли про порушення або про особу, яка його допустила, довідалась або мала довідатися прокуратура.

При цьому практика ВГС свідчить про дотримання позиції, відповідно до якої в разі обізнаності прокурора, який був присутній при прийнятті оскаржуваного рішення держоргану, слід уважати обізнаними всі інші органи прокуратури як складові єдиної централізованої системи (постанова ВГС від 16.03.2016 № 922/5011/15).

Прикметно, що в постановах від 16.09.2015 №6-68цс15 та 30.09.2015 №3-374гс15 ВС послався на практику ЄСПЛ та необхідність застосування п.1 ст.32 конвенції, зазначивши, що позовна давність — це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Строк позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав — учасниць конвенції, виконує кілька завдань, зокрема, забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть виникнути в разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу (п.570 рішення від 20.09.2011, прийнятого за заявою №14902/04 у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»; п.51 рішення від 22.10.96, прийнятого за заявами №22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»).

Три роки на оскарження актів

Досить нетолерантну позицію ВС зайняв у питанні застосування прокурорами пільги, передбаченої п.4 ч.1 ст.268 ЦК, що діяла до 15.01.2012. Цим положенням визначалося, що на вимогу власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу влади або органу місцевого самоврядування позовна давність не поширюється.

Свого часу в постанові від 24.02.2009 №2-1/2599-2008 ВС висловив думку про відсутність пропуску прокурором строку позовної давності при зверненні з позовом в інтересах держави в особі Міністерства оборони та квартирно-експлуатаційної частини до міської ради про визнання нечинним рішення міськради про вилучення земельної ділянки у військової частини з огляду на приписи п.4 ч.1 ст.268 ЦК. Однак остання практика Суду свідчить про доктринальну зміну такого підходу. Так, у постановах від 16.09.2015 №6-68цс15 та 30.09.2015 №3-374гс15 ВС дійшов висновку, що вказане положення не поширюється на позови прокуратури, які пред’являються від імені держави й спрямовані на захист права державної власності. Натомість на такі позови поширюються положення ст.257 ЦК щодо загальної позовної давності.

При цьому ВС указав, що дія закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства» від 20.12.2011 №4176-VI, згідно з п.5 розд.ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого протягом 3 років з дня набрання чинності цим законом особа має право звернутися до суду з позовом про визнання незаконним правового акта органу влади або органу місцевого самоврядування (тобто у період з 15.01.2012 до 14.01.2015), не поширюється на правовідносини, якщо встановлено, що цей закон прийнято вже після спливу строку позовної давності.

Водночас ВС диференціює свою позицію залежно від того, яким органом порушено інтереси держави. Так, у постановах від 25.11.2015 №3-125гс15, від 16.12.2015 №6-2510ц15 Суд фактично підтвердив правильність застосування п.5 розд.ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» закону №4176-VI у випадку звернення прокурора з позовом про визнання незаконним правового акта органу місцевого самоврядування (мало місце перевищення радою повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою, що належить до категорії земель державної власності).

Клопотання без згоди

Інколи прокурори посилаються на ч.5 ст.267 ЦК, відповідно до якої позивач вправі отримати судовий захист у разі визнання поважними причин пропуску позовної давності.

Згідно з правовою позицією, викладеною у пп.2.2, 4.1 постанови пленуму ВГС «Про деякі питання практики застосування позовної давності у вирішенні господарських спорів» від 29.05.2013 №10, питання про визнання поважними причин пропуску може порушуватися перед судом, зокрема, й прокурором, який не є стороною у справі. Однак ВС дотримується іншої думки, вказуючи в постанові від 25.03.2015 №3-21гс15 таке: «Аналіз стст.261, 267 ЦК, ст.29 ГПК свідчить, що прокурор, який здійснює представництво органу, в інтересах якого він звертається до суду, не наділений повноваженнями ставити питання про поновлення строку позовної давності за відсутності такого клопотання з боку самої особи, в інтересах якої прокурор звертається до суду».

Цікавою в цьому аспекті є ситуація, коли державний орган, визначений прокурором як позивач, не підтримує позов та, відповідно, не звертається з клопотанням про поновлення строку позовної давності, як, наприклад, мало місце у справі №3-194гс14 (постанова ВС від 23.12.2014). Проте навіть у випадку звернення прокурора із «самостійним» позовом йому в кожному конкретному випадку слід ретельно обгрунтовувати, за яких обставин допущені порушення не були виявлені вчасно та чому протягом тривалого періоду прокуратура не порушувала питання щодо перевірки певних відомостей (див. постанову ВС від 13.09.2006 №6-26370кс04).

Разом з тим аналіз судової практики свідчить про можливість поновлення «самостійному» прокурору позовної давності (див. постанову ВГС від 15.03.2016 № 922/2960/15).