Голова ВАС в 2004-2011 роках О.Пасенюк:

«Своє завдання я виконав: система адміністративних судів твердо стоїть на ногах»

Десять років тому, 1 жовтня 2002-го, указом Президента був створений Вищий адміністративний суд. Про те, які труднощі довелося йому пережити, чому спершу до ВАС прийшло працювати 9, а не 10 суддів і чи важко було керувати такою установою, в інтерв’ю кореспондентці «ЗіБ» розповів перший голова ВАС Олександр Пасенюк.

«Було багато і таких, які ставили палиці в колеса»

— Олександре Михайловичу, вітаємо з днем народження Вищого адміністративного суду, якому ви допомагали стати на ноги й утвердитися як самостійній та незалежній інституції. Розпочнімо нашу розмову з питання про зародження адмін’юстиції в незалежній Україні. Як відбувався цей процес? Було більше противників чи прибічників ідеї створення системи адміністративних судів?

— Дякую за поздоровлення, але це стосується не тільки мене, а й усіх тих, хто стояв біля витоків запровадження адміністративної юстиції в нашій державі.

Трохи історії. Так, процес інтеграції України в європейський правовий простір, що розпочався та триває, передбачає, серед іншого, повномасштабне реформування правової і судової систем на основі принципів та стандартів, що сформувалися на загальноєвропейському рівні. Думаю, не буде заперечень, що в процесі управлінської діяльності непоодинокими є випадки, коли органи державного управління виносять неправомірні рішення, які порушують норми, законні права та інтереси громадян. Звісно, це стає підгрунтям для конфлікту між громадянами та державними органами. Виключно двостороннє розв’язання подібного конфлікту від початку містить у собі ознаки нерівності, оскільки державний орган чи посадова особа мають можливість забезпечення примусового виконання свого рішення або ж, якщо спір розглядає вища посадова особа, то є потенційна загроза її упередженості чи зацікавленості у вигідному для держави розв’язанні спору.

Демократична правова держава вводить новий елемент до цієї діади — суд. Він виступає в ролі арбітра між громадянином і владою, стає гарантією рівності прав людини і держави. Адміністративна юстиція як система спеціалізованих судів, покликаних розв’язувати подібні конфлікти, утворює специфічну гілку правосуддя з особливою організацією, порядком функціонування й характером вирішуваних нею справ. І одним з найважливіших кроків судової реформи в Україні було створення системи адміністративних судів на чолі з ВАС.

Починаючи з перших кроків незалежності нашої держави крок за кроком, послідовно, аргументовано з наукової та політичної точок зору ця ідея втілювалася в життя:

• Концепція судово-правової реформи 1992 року задекларувала створення адміністративних судів;

• Конституція (стст.55, 124) закріпила функцію судового контролю у формі адміністративної юстиції як невід’ємну складову судової влади поряд з іншим основним елементом — правосуддям;

• Концепція адміністративної реформи (1998 рік) обгрунтувала роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади;

• малою судовою реформою (2001 рік) і законом «Про судоустрій України» (2002 рік) на законодавчому рівні було визначено, що в Україні, яка повинна бути демократичною правовою державою, створюється система адміністративних судів на чолі з ВАС.

Навіть Рада Європи визнала саме розбудову адміністративних судів одним із пріоритетних завдань України на найближчий час. Про це йдеться в п.13.1 резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи від 5.10.2005 №1466 про надання судовій системі нашої країни «всіх необхідних ресурсів, особливо для функціонування адміністративних судів».

Я вважаю, що в процесі становлення системи адміністративних судів у нас було більше прибічників ніж противників.

Так, теоретичну основу дослідження сутності адміністративного судочинства та механізмів його реалізації становлять дослідження наших видатних науковців: Вадима Авер’янова, Юрія Битяка, Ігоря Коліушка, Сергія Головатого, Івана Голосніченка, Володимира Кампа, Івана Бородіна, Віктора Шишкіна, Юрія Педька, Анатолія Селіванова, Володимира Перепелюка, Юрія Старілова та ін. Велику подяку можна висловити за підтримку головам Верховного Суду у відставці Віталію Бойку та Василю Маляренку, голові Комітету ВР з питань правосуддя Сергію Ківалову. Позиція ВС як найвищого судового органу та парламенту мала на той час вирішальну роль для початку роботи адміністративних судів.

Проте головну роль, можна сказати, визначну, відіграв один з батьків адміністративної юстиції — Володимир Стефанюк, на той час Перший заступник Голови Верховного Суду. Він не дожив лише півроку до початку роботи ВАС і трохи більше року до прийняття першого процесуального кодексу (КАС), з якого почалося адміністративне правосуддя. Не перебільшуючи, можу сказати, що, якби не було волі В.Стефанюка, в Україні до цього часу не було б адміністративних судів. Багато було прихильників і в Уряді, неоціненну підтримку ми отримали від міністра юстиції Олександра Лавриновича, віце-прем’єра Дмитра Табачника та інших осіб.

Було багато й таких, які ставили палиці в колеса або просто не вірили в наш успіх. Я дуже здивувався, коли, передивляючись свої архіви, наткнувся на позицію, викладену в «Судовому випуску» газети «Юридическая практика» (№3 від 27.03.2007), адвоката Петра Бойка: «Не бачу нагальної потреби створювати систему адміністративних судів узагалі. Достатньо було б увести додаткові норми в чинний Цивільний процесуальний кодекс України, і не було б у них (адміністративних судах) жодної потреби. Така спеціалізація українських судів призведе лише до додаткової дезорганізації та нестабільності в судовій системі». Дуже дивна позиція для правозахисника. І, дякувати Богу, таких «доброзичливців» було небагато.

Одним з активних ворогів адміністративної юстиції був і Микола Хандурін (на той час — перший заступник голови ВГС), який намагався налаштувати проти створення адміністративних судів Раду національної безпеки, яка на той час опікувалася питаннями судової реформи. І зовсім несподівано виступив проти Василь Онопенко (один з ініціаторів запровадження адміністративної юстиції в Україні в 1992—2006 роках), після його призначення Головою ВС. В.Онопенко у своєму прагненні навести лад у системі нашого судочинства, очевидно, трохи захопився ідеєю підпорядкування своєму впливові мережі адміністративних судів, аж до їх знищення. Для цього В.Онопенко використовував політичний та психологічний тиск, інформаційні війни, організаційні заходи тощо.

Однак, незважаючи ні на що, всупереч пристрасному бажанню В.Онопенка та інших система адміністративних судів в Україні побудована, активно здійснює правосуддя та святкує свій 10-річний ювілей.

«Процес утворення системи адміністративних судів, обумовлений своєю складністю, політичними перипетіями, затягнувся на роки»

— У деяких країнах (наприклад Росії) система адміністративних судів ще не створена. Чи страждає правова система держав від такої відсутності? Які аргументи і факти, приклади, досвід яких країн переконали українську владу в необхідності запровадження адмінсудочинства?

— У світі існує дві моделі адміністративної юстиції: континентальна та англо-американська. Головна відмінність двох моделей полягає в тому, що за першої формується система спеціалізованих судів, через які й здійснюється адміністративна юстиція. Англосаксонська модель відкидає необхідність формування автономної гілки правосуддя, замість того надаючи ширшу компетенцію загальним судам. Обидві моделі мають свої позитивні й негативні боки, проте, на мою думку, для українського правосуддя більш доцільним стало запозичення досвіду застосування саме континентальної моделі, оскільки вона грунтується на континентальній системі права, притаманній і Україні. Перевагою континентальної моделі є професіоналізм і досвідченість професійних суддів, що забезпечується їх чіткою спеціалізацією. Саме таким шляхом ішли й автори закону «Про судоустрій України», яким було передбачено створення системи адміністративних судів саме на основі континентальної моделі.

Тобто адміністративна юстиція в Україні від самого початку створення грунтується на демократичних засадах європейського зразка. У багатьох країнах Старого світу інститут адміністративної юстиції, його існування спирається на багаторічну традицію та представлений спеціалізованими судами.

Зародження адміністративної юстиції у Франції сягає кінця ХVІІІ ст., а в Німеччині адміністративні суди започаткували свою діяльність із другої половини ХІХ ст. Саме ці дві країни були взірцем для побудови вітчизняної моделі адміністративної юстиції.

Крім цих держав, міцні позиції адміністративної юстиції в Австрії, Італії, Бельгії, Фінляндії, Швеції, Португалії, Швейцарії, Алжирі, Таїланді; в країнах колишнього Варшавського договору та колишньої Югославії: Польщі, Болгарії, Угорщині, Словенії, Македонії, Чехії; у пострадянських державах: Литві, Естонії, Грузії, Азербайджані. У Міжнародній асоціації органів адміністративної юрисдикції представлені більш ніж 100 держав та міжнародних організацій.

Що стосується Російської Федерації, то розгляд адміністративно-правових конфліктів почав привертати до себе увагу в дореволюційній Росії ще в другій половині ХІХ ст. Після революції 1905 року активно почали обговорюватися пропозиції щодо формування адміністративної юстиції. А в 1907 році в межах запровадженої Петром Столипіним адміністративної реформи в деяких губерніях почали працювати колегії з розгляду справ адміністративної юрисдикції.

Тобто Росія має свою славетну історію запровадження адміністративної юстиції (яка є частиною історії й України), йдеться про другу половину ХІХ ст. У цієї країни — величезний потенціал, і вона відшуковує свою модель побудови адміністративних судів. Як мені відомо, президент Росії Володимир Путін задекларував прискорення цього процесу. До речі, Верховний суд РФ завжди підтримував ідею створення системи адміністративних судів.

— У 1990-ті роки відбувалася боротьба концепцій адміністративної юстиції. Скажіть, будь ласка, чому законодавцеві припала до душі саме така організаційна структура: місцеві, апеляційні адмінсуди, ВАС, Судова палата в адміністративних справах ВС? Які альтернативні структури організації адмінсудів пропонувалися?

— Система адміністративних судів в Україні, як і у Франції чи Німеччині, є триланковою: перша інстанція, апеляційна й касаційна, чим повною мірою забезпечується конституційний принцип права на оскарження. Причому, щоб забезпечити доступність до адміністративного правосуддя, суди першої інстанції побудовано з урахуванням цього принципу, вони мають дворівневу структуру. Це — місцеві загальні суди, які розглядають найпростіші адміністративні справи (а їх дуже багато, наприклад соціальні), а також окружні адміністративні суди, в яких розглядають складніші адмінсправи.

Окружні адміністративні суди створені в межах області, щоб забезпечити оперативне, кваліфіковане та неупереджене вирішення у першій інстанції складних справ, зокрема тих, в яких є висока ймовірність тиску на суддів. Такий механізм розроблено з метою забезпечення незалежності суддів від впливу місцевої влади. Цей механізм можна віднести й до діяльності 9 апеляційних адміністративних судів, чия юрисдикція поширюється на апеляційні округи, межі яких визначає Президент.

Під час обговорення концепцій побудови адміністративних судів пропонувалася дволанкова система (окружний суд як перша інстанція та Вищий адмінсуд — як апеляційна), триланкова (окружний суд як перша інстанція, ВАС — як апеляційна та Верховний Суд — як касаційна). Пропонувалося місцеві загальні суди розглядати як першу інстанцію, а окружні адміністративні суди — як апеляційну тощо. Також ішлося про перехідний період: створення на певний період у загальних судах першої інстанції та апеляційних судах відділів або колегій з розгляду адміністративних справ, а для касаційного оскарження передбачався вищий суд.

Пропонувалося також, що в порядку повторного касаційного оскарження справи, розглянуті ВАС у касаційному порядку, переглядатиме ВС. Ця теза знайшла своє відображення в ст.47 закону «Про судоустрій України».

Проте Кодекс адміністративного судочинства розвинув зазначене положення й визначив, що ВС переглядатиме судові рішення ВАС тільки за винятковими обставинами, якщо вони оскаржені з мотивів неоднакового застосування судом касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права, визнання судових рішень міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання нашої країни, а також за нововиявленими обставинами.

— Прийняття закону «Про судоустрій України» від 7.02.2002 стало вирішальним кроком у створенні системи адмінсудів у нашій державі. У «Прикінцевих та перехідних положеннях» цього закону зазначалося, що система адмінсудів має сформуватися протягом 3 років. Чому не вдалося вкластися в цей термін? Адже, по суті, тільки на початку 2011-го вдалося завершити формування системи адмінсудів, коли запрацював Житомирський апеляційний адмінсуд.

— Незважаючи на те що Конституція зобов’язала створити систему спеціалізованих судів, існування саме «судів адміністративної юстиції» нею передбачено не було. Лише внесення змін до закону про судоустрій під час так званої малої судової реформи в червні 2001 року, а потім прийняття закону «Про судоустрій України» від 7.02.2002 нарешті законодавчо закріпили створення повноцінної системи адміністративної юстиції.

Причому під час малої судової реформи передбачалося створення тільки ВАС, а Кабінету Міністрів було дано доручення підготувати й подати на розгляд Верховної Ради проекти закону про адміністративні суди та Адміністративного процесуального кодексу.

Закон «Про судоустрій України» від 7.02.2002 передбачав уже створення протягом 3 років усієї системи адміністративних судів на чолі з ВАС, а також Судової палати в адміністративних справах ВС. Однак норми закону ще належало втілити в життя. Для реалізації його положення терміново необхідно було прийняти ряд підзаконних актів. ВАС був створений указом Президента від 1.10.2002. І тільки у 2004 році глава держави створив структуру адміністративних судів, а процес утворення самих судів, зумовлений своєю складністю, політичними перипетіями, а іноді й штучними завадами затягнувся на роки. Це і є відповідь на питання, чому не вдалося вкластися в 3-річний термін, визначений законом (відповідно до «Прикінцевих і перехідних положень» усі адміністративні суди повинні були запрацювати в лютому 2005 року). Але якщо відволіктися від цієї дати й не враховувати, що ВАС почав свою діяльність у січні 2005 року, а відлік часу вести з початку роботи першого окружного адміністративного суду, а це був Вінницький окружний адміністративний суд, відкритий 25 квітня 2007 року, то всі суди (27 — першої інстанції та 7 — апеляційної) були створені за 2 роки. А це дуже короткий, можна сказати, рекордний строк, яким я завдячую всім членам своєї команди: головам судів, суддям, працівникам апарату.

Житомирський та Вінницький апеляційні адміністративні суди були створені вже в процесі розвитку системи адміністративних судів у 2010—2011 ро-ках. Такого кроку вимагала велика завантаженість апеляційної інстанції.

«КАС нам був потрібен як повітря»

— 1 жовтня 2002 року указом Президента був створений ВАС, а 11 листопада 2003-го ВР обрала перших 9 суддів ВАС. Як підбиралися кадри для новоствореної інституції? Яка штатна чисельність суддів ВАС передбачалася на той час?

— Дійсно, вся історія сучасного адміністративного судочинства в Україні почалася з обрання перших 9 суддів постановою ВР від 11.12.2003. Це — Володимир Бутенко, Степан Матолич, Олександр Панченко, Олексій Панченко, Олександр Пасенюк, Михайло Смокович, Микола Сірош, Микола Сорока й Михайло Цуркан.

В.Бутенко працював заступником голови Апеляційного суду Харківської області С.Матолич — головою Трускавецького міського суду Львівської області. Олександр Панченко до обрання до ВАС обіймав посаду першого заступника голови Апеляційного суду Дніпропетровської області, а його однофамілець Олексій був головою Броварського міського суду Київської області, М.Смокович — колишній суддя Апеляційного суду Волинської області. М.Сірош був головою Дніпровського районного суду м.Києва. Що стосується М.Сороки, то він обіймав посаду судді Апеляційного суду Житомирської області, а М.Цуркан — судді Апеляційного суду Вінницької області. Я на той час займав посаду заступника міністра юстиції.

Цих суддів рекомендував В.Стефанюк. До речі, спочатку рекомендувалося обрати 10 суддів, але один (з Апеляційного суду Івано-Франківської області) не пройшов Комітет ВР з правової політики через брак знань положень адміністративної юстиції.

Друге поповнення рядів суддів ВАС відбулося 2.06.2005, коли ВР обрала ще 9 суддів, а трохи пізніше — ще 10. Свою процесуальну діяльність ВАС почав у вересні — листопаді 2005 року, маючи 28 суддів.

Їх рекомендували голови загальних і господарських судів, інші судді. Був сформований резерв суддів у відділі кадрів ВАС. При цьому перевірялися їхні професійні навички, якість попередньої роботи, моральні якості. Коли виникали якісь сумніви щодо тієї чи іншої кандидатури, таких осіб не рекомендували до обрання. Але головним був критерій професіоналізму. На той час передбачалася штатна чисельність ВАС у кількості 65 суддів.

— У 1992 році ви пішли з посади судді. Чому вирішили знову повернутися до здійснення правосуддя? Хто вам запропонував стати суддею ВАС?

— Чому я знову вирішив повернутися до правосуддя? Не чекайте якихось високих слів про прагнення до найвищої справедливості. Я не ставив перед собою якихось амбітних цілей. Просто завжди прагнув займатися тим, що мені цікаво. А це було цікаво. Рішення прийшло саме собою, коли я почав перейматися проблемами адміністративної юстиції, вивчив її історію в Європі та Україні. Я вже мав 12-річний стаж судді, а крім того — 10-річний стаж роботи державного службовця в різних установах: Міністерстві юстиції, Кабінеті Міністрів, Адміністрації Президента. А за європейськими стандартами, бажано, щоб суддя адміністративного суду мав досвід роботи не тільки в суді, а й на публічній службі.

— Вас називають одним із фундаторів української адмін’юстиції. Коли ви працювали у Міністерстві юстиції, теж переймалися питаннями адмінсудочинства?

— Навесні 1993 року я був переведений з Житомирського обласного суду, де працював суддею, до Міністерства юстиції. Першим моїм завданням у законопроектному управлінні було розроблення заходів з реалізації Концепції судово-правової реформи 1992 року. Саме тоді на практиці я вперше стикнувся з поняттями «адміністративний суд», «адміністративна юстиція». Звісно, я вже був знайомий із цією термінологією під час навчання в університеті. Але мова йшла про нове бачення інституції, про реальне забезпечення верховенства права та прав кожного на судовий захист. Мова йшла про низку позитивних зрушень у процесі судової реформи в Україні.

З того часу й до моменту обрання мене суддею ВАС, працюючи в Мін’юсті, я завжди переймався проблемами адміністративної юстиції. Це було прогресивно, перспективно, дуже цікаво й потрібно нашій державі.

— Суддів до ВАС обрали у 2003 році, а КАС був прийнятий тільки 6.07.2005 (набрав чинності 1.09.2005). Чим судді ВАС займалися майже два роки?

— Дійсно, багатостраждальний КАС був прийнятий ВР 6.07.2005 (це був хороший подарунок до мого дня народження — 7 липня). Прийнятий лише в третьому читанні, причому було подолано вето Президента Віктора Ющенка. За прийняття кодексу проголосували 305 депутатів із 398, зареєстрованих у залі. Це була перемога. Він нам був потрібен, як повітря. Не тільки для початку розгляду адміністративних справ, а й для повноцінного добору кадрів. Так, у багатьох опонентів виникали сумніви, чи варто до прийняття кодексу рекомендувати й обирати суддів до адміністративних судів.

Чим займалися судді до прийняття кодексу? У 2004 році багато часу забрав пошук приміщення для суду, робота над кодексом, робота з кадрами, інші заходи. Я продовжував працювати заступником міністра юстиції. А після початку роботи ВАС, по-перше, 4 січня 2005 року був затверджений план заходів щодо організаційного становлення ВАС та системи адміністративних судів, проведені організаційні збори суддів щодо започаткування роботи установи.

Далі — державна реєстрація суду, організаційні заходи щодо розміщення суду в приміщенні заводу «Арсенал», виготовлення гербових та інших печаток, розроблення та затвердження кошторису і штатного розпису ВАС, вирішення багатьох інших організаційних питань.

Вживалися заходи щодо наповнення судів кваліфікованими кадрами. Адже ефективність правосуддя визначалася не тільки фінансовими ресурсами, обладнанням приміщень чи кількістю комп’ютерів. Головне — постать самого судді, в руках якого людські долі, авторитет держави, іменем якої він приймає рішення. Велика увага приділялася підбору секретарів, помічників суддів та ін. працівників. А ще — робота зі створення окружних та апеляційних адміністративних судів, органів суддівського самоврядування. Тобто роботи було непочатий край.

— Це була ваша ініціатива — стати головою ВАС чи вам хтось запропонував обійняти зазначену посаду?

— Це була ініціатива Першого заступника Голови ВС В.Стефанюка, звісно, погоджена з тодішнім Головою ВС В.Маляренком. У вересні 2003 року Володимир Сергійович запросив мене до себе в кабінет і спитав, чи не передумав я бути суддею ВАС, після чого запропонував очолити цю інституцію. Я не був дуже здивований, оскільки моя кандидатура розглядалася як одна з основних під час малої судової реформи й була погоджена з тогочасним Головою ВС В.Бойком і міністром юстиції Сюзанною Станік. І, довго не роздумуючи, я з радістю прийняв пропозицію. Побажавши успіхів, В.Стефанюк повідомив мене, що рекомендуються перші 10 суддів, документи на яких, у тому числі й на мене, передаються до ВР.

— Перед вами стояло завдання очолити новостворений суд і організувати всю систему адмін’юстиції. Не було побоювань, що не впораєтесь із цією роботою? З якими проблемами ви стикнулися, зайнявши крісло керівника ВАС? Як швидко вдавалося їх розв’язати?

— Ні, побоювань не було. Я вже мав 12-річний досвід роботи суддею обласного суду, а також досвід керівної й організаційної роботи, зокрема й на посаді заступника міністра юстиції, до обов’язків якого входило вирішення проблем судової реформи, забезпечення ефективності її проведення, законодавче втілення процесу судових перетворень. У тому числі й під час розбудови системи адміністративних судів.

Перші проблеми — це фінансування, відсутність приміщень, створення резерву суддів. Істотною проблемою залишилося, на мою думку, упереджене ставлення суспільства, здебільшого чиновників, до адміністративної юстиції. Але всі проблеми були розв’язані, одні швидко, деякі — з часом.

«Практика ВАС рясніє прикладами ігнорування позицій ВС. І з цим треба боротися»

— Чи багато було охочих допомогти ВАС і всій системі адмінсудів зіп’ятися на ноги? Чи була влада зацікавлена в діяльності ВАС і в тому, аби система адмінсудів якнайшвидше запрацювала?

— У нас було багато прихильників і серед науковців, і серед працівників Кабінету Міністрів, Міністерства юстиції, інших державних інституцій. У мене був сформований авторитет за майже 12 років роботи в державних органах, у публічній владі, і я завжди або майже завжди одержував підтримку й допомогу під час побудови адміністративних судів. Думаю, в цілому влада була зацікавлена в становленні як ВАС, так і системи адміністративних судів. Я впевнений, що без підтримки владних інституцій я б не переміг у виснажливій 3-річній боротьбі на знищення з Головою ВС В.Онопенком. У ВР навіть був зареєстрований проект закону, підготовлений прихильниками позиції В.Онопенка, щодо ліквідації окружних та апеляційних адміністративних судів.

Так, проблеми були, і ВАС не міг не змінюватися. По-перше, формування системи адміністративних судів замість 3 зайняло 7 років. Цей процес гальмувався вкрай повільним заміщенням вакансій у судах, систематичним недофінансуванням потреб судів, перешкодами у виділенні приміщень, недостатнім матеріально-технічним забезпеченням, особливо звукозаписувальними технічними засобами фіксації судових процесів. У зв’язку із цим було внесено низку змін до «Прикінцевих та перехідних положень» КАС.

По-друге, адміністративне судочинство, основане на ідеї верховенства права, — це інститут, цілком новий для України. Перші ж роки його функціонування виявили вади української системи державного управління: правовий нігілізм, що спричинив украй низький рівень виконуваності судових рішень; небажання нести відповідальність за правопорушення у сфері управління, яке втілювалося в намірах заблокувати, обмежити дію окремих процесуальних положень (наприклад норм щодо кола владних рішень у справах, підвідомчих адміністративним судам, стосовно забезпечення позову). Окремі зміни таки вносилися, але, до честі Конституційного Суду, все ж таки визнавалися неконституційними.

По-третє, автори кодексу не могли передбачити обсяг справ, які надходитимуть на розгляд судів. На практиці він виявився валоподібним, особливо тих, які стосувалися соціальної сфери. Тому довелося запровадити інститут попереднього розгляду в касаційному провадженні, скороченого провадження в судах першої та апеляційної інстанцій.

По-четверте, існує об’єктивна потреба уніфікації судових процесів з огляду на єдині засади судочинства, закріплені в ч.3 ст.129 Конституції.

По-п’яте, адміністративно-публічне законодавство чи не найбільш рухливе з-посеред решти галузей законодавства, особливо в Україні, де більшість управлінських механізмів та інститутів — лише на стадії первісного розвитку. Тому парламенту необхідно постійно коригувати адміністративно-процесуальне законодавство з метою забезпечення ефективного вирішення спорів у відповідних галузях управління.

Так, було запроваджено спеціальні правила розгляду й вирішення спорів:

щодо примусового відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;

за зверненням органів державної податкової служби та митних органів;

з приводу видворення іноземців та осіб без громадянства тощо.

— Чи виникали у 2005 році проблеми із застосуванням деяких положень КАС? На ваш погляд, КАС після 7 років його дії змінився? Якщо так, то в гірший чи кращий бік? Яких положень йому бракує сьогодні?

— Більшість змін я б оцінив позитивно. Усунення колізій, які існували в первісній редакції КАС, узгодження процесуальних норм із матеріальним законодавством, усунення прогалин у процесуальному регулюванні підвищують якість кодексу, а отже, утверджують верховенство права у сфері адміністративного судочинства, чого не можна не вітати.

У цілому варто підтримати запровадження автоматизованого документообігу в судах. Потрібно підтримати перші кроки до надання прецедентної сили рішенням ВС, адже це забезпечить єдність судової практики, в такий спосіб гарантуватиметься рівність громадян перед судом при застосуванні щодо них певної норми матеріального права.

Окремі зміни, як-от запровадження спеціальної процедури розгляду вирішення спорів за участю Президента, ВР, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, збурили у суспільстві полеміку. Такі законодавчі рішення є предметом дискреційних повноважень парламенту. КС визнав ці зміни такими, що відповідають Конституції. Що ж до виправданості наведених змін, то про це нехай судить українське суспільство.

Окремі зміни до КАС викликають сумніви. Перш за все маю на увазі віднесення до юрисдикції адміністративних судів справ за зверненням Служби безпеки щодо накладення арешту на активи, які пов’язані з фінансуванням тероризму та стосуються фінансових операцій, зупинених відповідно до рішення, прийнятого на підставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання доступу до них. За своєю юридичною природою, арешт активів осіб, які підозрюються в тероризмі, є засобом забезпечення кримінального переслідування, тому процедури такого арешту слід регулювати в КПК, а не КАС. Віднесення таких справ до компетенції адміністративних судів суперечить доктрині адміністративної юстиції, дезорієнтує громадян щодо завдань адміністративних судів.

Різко негативно оцінюю вилучення з юрисдикції адміністративних судів деяких категорій спорів і повернення їх до господарської юрисдикції. Аналогічне вже трапилося в історії адміністративного судочинства із соціальними спорами, які були повернуті до цивільної юрисдикції. Але таке передання було визнане Конституційним Судом неконституційним. Немає сумніву, що така ж доля чекає і передання справ до господарської юрисдикції.

Яких положень КАС бракує сьогодні? Про процесуальні наслідки недотримання суддями нижчих судів позицій ВС. На сьогодні його висновки з питань тлумачення права є авторитетними, формально обов’язковими, але не забезпечені санкціями в разі необгрунтованого відхилення від них. Практика ВАС рясніє прикладами ігнорування позицій ВС. Із цим треба боротися.

Не вистачає положень, які б вирішили конфлікт між адміністративною та цивільною (господарською) юрисдикцією. Йдеться про визначення юрисдикційної належності спорів з приводу адміністративних актів, які безпосередньо впливають на виникнення, зміну чи припинення цивільних правовідносин. Законодавець при цьому має бути дуже обережним, аби не порушити конституційного принципу спеціалізації судів, що є гарантією права особи на судовий захист.

Бракує змін, які б усунули прокурора з адміністративного процесу. Його роль має обмежуватися кримінальним процесом. Пункт 9 «Перехідних положень» Конституції передбачає ліквідацію такої функції прокуратури, як нагляд за додержанням законів. У зв’язку із цим зникають передумови для участі прокурора в адміністративних правовідносинах, а отже, і в адміністративних спорах. Щоправда, повною мірою ці зміни можна провести тільки після вдосконалення п.2 ст.121 Конституції, в якому закладено конфлікт інтересів: в одній адміністративній справі прокурор представляє громадянина проти певного державного органу, а в іншій — цей же державний орган проти громадянина.

«Не буду приховувати: я майже не виходив із владних кабінетів щодо питань фінансування адміністративних судів»

— Чи важко давалися перші кроки практичної роботи ВАС? Де відбувалися перші засідання суду, адже на той час у ВАС не було власного приміщення? Коли установа отримала нове приміщення, в якому воно було стані? Чи вистачало суддям і працівникам апарату кабінетів?

— Перші кроки практичної роботи ВАС давалися нелегко, але робилися з великим ентузіазмом. Перші судові засідання відбувалися в орендованих приміщеннях військових судів за допомогою багатьох небайдужих колег, зокрема керівництва Військового апеляційного суду Центрального регіону. Перше приміщення площею 1 тис. м² ми одержали в оренду при підтримці Кабінету Міністрів за рахунок будівлі заводу «Арсенал» на вул. Московській, 8 у Києві. Це приміщення зовсім не було пристосоване для здійснення правосуддя. До кінця 2005 року ми продовжували працювати в орендованих приміщеннях Мін’юсту, військових судів, а мій кабінет колишнього заступника міністра був на кшталт головного штабу.

Тільки в грудні, перед святкуванням нового 2005 року, ми урочисто перерізали стрічку в приміщенні на Московській, 8, в авральному режимі відремонтованому та пристосованому для здійснення правосуддя, при недостатньому фінансуванні. Його, звісно, не вистачало для розміщення всіх суддів і працівників апарату. Проте ми були щасливі, адже це було наше приміщення! Поступово розширялися за рахунок тієї ж будівлі заводу «Арсенал». Нині всі судді й апарат забезпечені пристойними службовими кабінетами, є зал пленуму й декілька кабінетів для нарад, 6 залів судових засідань, функціонує бібліотека тощо.

— 25—28 жовтня 2005 року відбулися перші судові засідання. Які категорії справ розглядалися першими? Які рішення прийняв ВАС? Чи важко давалося суддям їх ухвалення?

— Так, перші судові засідання ВАС відбулися 25—28 жовтня 2005 року. 25 жовтня колегія суддів судової палати з розгляду справ, пов’язаних зі спорами щодо проходження публічної служби, у складі головуючого Василя Співака, суддів Сергія Білуги, Олександра Гаманка, Анатолія Загороднього, Миколи Заїки розглянула за правилами КАС спір про проходження державної служби.

28 жовтня 2005 року розпочала розгляд касаційних скарг колегія палати з розгляду справ за зверненням юридичних осіб під головуванням судді Ніни Фадєєвої. Було розглянуто справу за скаргою М.Франовського про оскарження дій посадової особи Житомирської митниці.

Вважаю, що незважаючи на хвилювання, ці справи не були дуже складними для суддів. Усі вони були професіоналами, мали багаторічний стаж роботи суддями. І положення кодексу, незважаючи на багато новацій, знали досконально. Ці перші справи для всіх суддів ВАС стали знаменними.

— А ви пам’ятаєте свою першу адміністративну справу?

— Моя перша справа була виборчою. Я головував під час розгляду справи за позовом Блоку Наталії Вітренко «Народна опозиція» та низки інших партій (блоків) до Центральної виборчої комісії про визнання протиправними її дій та бездіяльності щодо встановлення результатів виборів народних депутатів 26 березня 2006 року.

— ВАС запрацював наприкінці року. Яка була ситуація з його фінансуванням? Чи виділялися кошти на зарплати, матеріально-технічне забезпечення суду?

— Протягом 2005—2011 років, коли я займав посаду голови суду, вся система судів працювала в умовах критичного недофінансування. У 2005-му, на початку роботи ВАС, ситуація була катастрофічною. Грошей не бракувало тільки на зарплату, інші статті видатків не були профінансовані. Ми працювали на орендованих меблях, на власній комп’ютерній техніці, своїм коштом відправляли пошту тощо.

Правда, дякуючи Богу і нашій наполегливості, ВР наприкінці року внесла зміни до держбюджету на 2005 рік і «перекинула» 10 млн грн. з фінансування окружних і апеляційних адміністративних судів, які не були ще створені, на рахунок ВАС. І таким чином ми принаймні залатали фінансові «проріхи».

— Чи часто доводилося ходити по кабінетах представників органів влади, просити кошти для судів, у тому числі й ВАС? Чи результативними були такі зустрічі?

— Не буду приховувати: я майже не виходив із владних кабінетів. Ставив питання щодо фінансування адміністративних судів. І в багатьох випадках такі зустрічі були результативними.

— Як проходив процес формування мережі окружних та апеляційних адмінсудів?

— Поступово. Залежно від наповнен­ня кадрами окружних та апеляційних адміністративних судів, наявності пристосованого для здійснення правосуддя приміщення та відповідного фінансування. У 2007 році почали здійснювати правосуддя 9 окружних судів, у 2008-му — 14 окружних, у 2009-му запрацювали останні 4 суди.

Апеляційні адміністративні суди розпочали роботу 2 квітня 2007 року, а останній, Севастопольський апеляційний адмінсуд, почав свою діяльність 15 серпня 2008-го.

Думка про створення двох додаткових апеляційних адміністративних судів виникла у зв’язку з великою кількістю справ у судах. Задля їх розвантаження, а також реалізуючи принцип доступу до правосуддя, 15 грудня 2010 року був створений Вінницький апеляційний адміністративний суд, а 19 січня 2011-го запрацював Житомирський апеляційний адміністративний суд.

Зараз приміщення багатьох окружних та апеляційних судів є нашою гордістю. У багатьох регіонах вони разюче відрізняються за своєю впорядкованістю та облаштуванням від приміщень загальних судів, хоча наші суди створені нещодавно, а загальні здійснюють правосуддя вже багато десятків років. Я хочу відмітити як кращі приміщення Одеського, Вінницького, Харківського окружних адміністративних судів, Окружного адміністративного суду АРК та Донецького, Харківського, Він­ницького апеляційних адміністративних судів.

Усі ці наші досягнення — це насамперед зусилля голів цих установ, які, незважаючи на величезне навантаження, пов’язане з розглядом справ, працювали та продовжують віддано працювати задля розвитку адміністративної юстиції, належного захисту прав і законних інтересів наших громадян.

— Вам добре вдавалося організовувати роботу ВАС, ви переймалися долею окружних та апеляційних адмінсудів, розв’язували їхні проблеми. То чому вирішили змінити посаду керівника ВАС на посаду судді КС?

— Моє життя в адміністративній юстиції почалося з пропозиції В.Стефанюка, людини, яку я безмежно поважав і завжди пам’ятаю, взяти участь у розбудові адмінсудочинства. Довелося починати з нуля, долати безліч перешкод… Своє завдання я виконав, система адміністративних судів на чолі з ВАС побудована, твердо стоїть на ногах, має великий авторитет. Але процес розбудови адміністративної юстиції триває. Потрібні нові ідеї, нові думки, нове бачення…

Я вже говорив, що завжди займався тим, що мені до душі, що мені цікаво. Тому прийняв рішення, визнаю, нелегке рішення, стати суддею КС, перейти на більш високий щабель правосуддя. Це мрія кожного професійного судді.

— Як гадаєте, що вам як керівникові не вдалося зробити для ВАС та всієї системи адмінсудів? Що вважаєте своїм найбільшим досягненням?

— Найбільше моє досягнення — це працююча система адміністративних судів України, її авторитет на національному й міжнародному рівні, це створена мною команда. Нам усім вистачило сил і єдності зв’язати свою долю з адміністративною юстицією, ми обрали шлях її утвердження. Ми гідно пройшли чимало випробувань.

Що не вдалося зробити? Реального гарантування принципу верховенства права, забезпечення високого авторитету судової влади й поваги до її незалежності, удосконалення механізму захисту прав людини. Але ці завдання я намагатимуся виконати вже на новій посаді.

— Якими ви бачите перспективи розвитку ВАС та адмін’юстиції?

— Перспективи залежать від багатьох чинників: активності громадян щодо захисту своїх прав, добросовісності суддів при виконанні своїх обов’язків, активності органів суддівського самоврядування у відстоюванні незалежності суддів, політичної волі найвищих органів держави в дотриманні принципу верховенства права. А головне, щоб держава пам’ятала: адміністративне судочинство належить до тих сфер правової системи, які є ключовими в забезпеченні стабільності конституційного ладу.

Новітні телекомунікаційні технології прискорять судочинство, здешевлять його як для держави, так і для учасників процесу. Розширення електронного врядування спростить процес доказування в суді. Ці процеси, а також децентралізація в публічному адмініструванні (адміністративно-територіальна реформа), швидше за все, зумовлять зміни в організаційній побудові адміністративних судів.

Після періоду економічного спаду, безперечно, розпочнеться економічне піднесення. Доля адміністративної юстиції значною мірою залежатиме від того, яку роль публічна адміністрація відіграватиме в цих суспільних процесах.

— Як ви думаєте, якби в Україні до цього часу не була створена система адмінсудів, то як би це вплинуло на долі громадян і вітчизняної Феміди?

— Принцип верховенства права повільніше би проникав у всі галузі правової системи. Створення адміністративних судів дало серйозний поштовх до розвитку нових політичних цінностей в українському суспільстві, визначило напрямки подальшої судової реформи в Україні.